王歡歡，朱先定

一、引 言

微塑料是指直徑小于5毫米的塑料顆粒、纖維和碎片等，根據(jù)來源，可分為原生微塑料和次生微塑料[1]。原生微塑料是指在工業(yè)生產(chǎn)作為原料添加的和產(chǎn)品生產(chǎn)、使用過程中產(chǎn)生的塑料顆粒。前者如在個人護(hù)理以及洗滌用品中添加的人工制造的塑料顆粒物，后者如輪胎使用過程中磨損產(chǎn)生的細(xì)微塑料顆粒物[2](P40－42)。次生微塑料是指大型塑料垃圾在陽光、水力、風(fēng)力等自然作用力下，發(fā)生進(jìn)一步的分解而形成的碎片[3]。

2016年，第二屆聯(lián)合國環(huán)境大會明確將塑料微珠納入大會決議，指出各成員國應(yīng)號召產(chǎn)品制造商關(guān)注含有 “塑料微珠 (Microbeads)”和可降解聚合物的產(chǎn)品[4]。20世紀(jì)70年代，針對海洋微小的塑料碎片的研究開始出現(xiàn)。21世紀(jì)初，有關(guān)微塑料的研究迅速增多，從最初的海洋微塑料直至水體、大氣、土壤等環(huán)境中的微塑料污染，科學(xué)家研究了微塑料的來源、分布、遷移轉(zhuǎn)化、對生態(tài)環(huán)境和人體健康的影響等科學(xué)問題，重要的研究成果競相出現(xiàn)[5]。這些研究為我們理解微塑料及其危害提供了科學(xué)基礎(chǔ)。然而，已有對微塑料污染控制對策的研究主要分布于環(huán)境科學(xué)、生態(tài)學(xué)等領(lǐng)域，更多從科學(xué)機(jī)理的層面提出對策性建議，而較少有文獻(xiàn)從法律規(guī)范分析的角度探討微塑料污染中的法律問題及其應(yīng)對。這正是本文的主要研究目標(biāo)。

二、微塑料是應(yīng)防治的新型污染物

(一)微塑料是新型污染物

從科學(xué)的角度來看，作為新型污染物的微塑料已逐步被公眾和政府機(jī)構(gòu)知曉[6]。那么，在法律意義上，微塑料是否為一種新型污染物呢?一方面，原生微塑料不完全屬于固體廢物的范疇，尤其是作為生產(chǎn)原料添加的原生微塑料，并不屬于 “喪失原有利用價值或者雖未喪失利用價值但被拋棄或者放棄”的物質(zhì)。此外，原生微塑料還可能來源于化學(xué)纖維洗滌、輪胎磨損、城市灰塵、路面標(biāo)線磨損、海洋船舶粉刷、個人洗護(hù)產(chǎn)品使用排放、生產(chǎn)中添加的塑料微珠泄露等。這些細(xì)微狀的顆?？赡軕腋∮诖髿饣蜻M(jìn)入水體、海洋，并不完全適用于固體廢物污染防治的相關(guān)法律。

另一方面，大型塑料垃圾分解而形成的次生微塑料也并不能簡單等同于廢棄塑料。原因在于：就分布、遷移轉(zhuǎn)化能力、毒性而言，雖然塑料垃圾已經(jīng)遍布全球，但對環(huán)境和生物圈的影響廣度不及微塑料。處于微粒形態(tài)甚至納米形態(tài)的微塑料可存在于大氣、水、土壤、海洋等環(huán)境中。更重要的是，微塑料的遷移能力強(qiáng)于塑料。固體廢棄物經(jīng)過壓縮、固化和填埋等方式處理，可以較好地固定在某一區(qū)域。進(jìn)入大氣和土壤以及生物體內(nèi)的微塑料難以被分離和收集。微塑料不僅可以通過水流和風(fēng)力等外部自然作用進(jìn)行轉(zhuǎn)移，由于其粒徑較小，還容易在生物攝取后通過食物鏈傳遞，在動物和人類體內(nèi)積聚，甚至進(jìn)入生物體的血淋巴和組織[7]。此外，微塑料本身含有極易于附著持久性有機(jī)污染物和重金屬使其往往具有更高的毒性[8]。

我國已經(jīng)成為塑料生產(chǎn)、消費(fèi)和排放大國。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2018年1至9月，我國塑料制品行業(yè)累計完成產(chǎn)量4 519.3萬噸，同比增長0.3%①參見工業(yè)和信息化部：《2018年1－9月塑料制品行業(yè)運(yùn)行情況》，網(wǎng)址：http：//www.miit.gov.cn/n1146312/n1146904/n1648366/n1648367/c6505967/content.html，2019-03-30。。塑料工業(yè)的發(fā)展帶來了一系列由微塑料引起的環(huán)境問題[9]。中國沿海和內(nèi)陸河流地區(qū)均受到微塑料污染，研究者們在黃海[10]、渤海[11]、東海[12]、南海[13]、長江口[14]、三峽水庫[15]、洞庭湖和洪湖[16]等水域均檢測出微塑料的存在。研究人員也在分布于中國由北向南的海岸線的17個采樣點(diǎn)的養(yǎng)殖牡蠣中普遍檢測到微塑料，總共有1 218種[17]。微塑料廣泛存在于貝類等海產(chǎn)品中，當(dāng)人類食用這些被污染的海產(chǎn)品時，可能對人類健康構(gòu)成潛在風(fēng)險[18]。鑒于微塑料的分布廣泛性、防控的特殊性、環(huán)境危害性及潛在的健康危害性，因而微塑料是一種法律意義上的污染物。

(二)微塑料是 “應(yīng)防治的污染物”

我國的 《環(huán)境保護(hù)法》僅列舉了污染物的大致類型，即廢氣、廢水、廢渣、醫(yī)療廢物、粉塵、惡臭氣體、放射性物質(zhì)以及噪聲、振動、光輻射、電磁輻射等②《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第42條。?！端廴痉乐畏ā方o出了相對明確的界定，依照其附則，水污染物是指直接或者間接向水體排放的，能導(dǎo)致水體污染的物質(zhì)。而水污染是指水體因某種物質(zhì)的介入，而導(dǎo)致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面特性的改變，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成水質(zhì)惡化的現(xiàn)象③《中華人民共和國水污染防治法》附則還規(guī)定，有毒污染物，是指那些直接或者間接被生物攝入體內(nèi)后，可能導(dǎo)致該生物或者其后代發(fā)病、行為反常、遺傳異變、生理機(jī)能失常、機(jī)體變形或者死亡的污染物。。即便有法律相對明確的規(guī)定，污染物是否屬于企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者在生產(chǎn)建設(shè)或其他活動中應(yīng)防治的污染物可能存在爭議，對一些新型污染物尤其如此。原因在于，“污染物”和 “應(yīng)防治的污染物”是不同的概念。污染物的范圍非常寬泛，只要是人為活動產(chǎn)生，排放至自然環(huán)境中，某一種物質(zhì)或能量超出環(huán)境本身的含量，即可稱之為污染物。而從規(guī)范的意義來看，只有部分污染物才屬于應(yīng)當(dāng)被預(yù)防和控制的污染物，現(xiàn)行立法界定 “應(yīng)防治的污染物”的主要方式為：(1)制定并頒布污染物名錄，列舉出應(yīng)受相應(yīng)法律條文規(guī)范的污染物。我國的 《危險廢物名錄》《應(yīng)稅污染物名錄》和擬制定的 《有毒有害污染物名錄》《優(yōu)先控制化學(xué)品名錄》都屬于該類型。(2)在污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中列舉企業(yè)應(yīng)控制排放的污染物類型，并在環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中列舉應(yīng)達(dá)到總體控制標(biāo)準(zhǔn)的污染物類型。例如，我國 《空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定了十類環(huán)境空氣污染物，并設(shè)定了相應(yīng)了濃度限值，《石油化學(xué)工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》則規(guī)定了石油化學(xué)工業(yè)生產(chǎn)中排放較多的百余種污染物。(3)在一般污染物中，賦予某些污染物更高的權(quán)重，采取更嚴(yán)格的控制方式。例如，《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》確定實施總量控制的四項污染物被稱作 “重點(diǎn)污染物”，即化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物，這些污染物是排污許可證制度和減排考核制度的主要控制對象。

微塑料是一種廣泛分布、具有環(huán)境毒性和生物毒性的新型污染物。然而，對照以上 “應(yīng)防治污染物”的類型，它尚未被納入規(guī)范的范圍，處于監(jiān)管的空白。事實上，對微塑料污染的國內(nèi)法律規(guī)制和國際行動已經(jīng)出現(xiàn)。2016年5月聯(lián)合國環(huán)境署發(fā)布了海洋微塑料污染的全球評估報告，并敦促各沿海國家盡快加強(qiáng)海洋微塑料的科學(xué)研究和相關(guān)法規(guī)的制定工作。2017年6月，聯(lián)合國海洋可持續(xù)發(fā)展大會通過 《我們的海洋、我們的未來：行動呼吁》宣言，呼吁各國加快行動，預(yù)防和顯著減少包括塑料和微塑料在內(nèi)的各種海洋污染，并執(zhí)行長期而有力的戰(zhàn)略，以減少塑料和微塑料的使用①參見第71屆聯(lián)合國大會2017年7月6日大會決議 《我們的海洋、我們的未來：行動呼吁 (A/71/L.74)》，網(wǎng)址：https：//undocs.org/ch/A/71/L.74，2018-04-10。。在國際法律層面，推動塑料污染物乃至原生微塑料的減排可能會成為國際環(huán)境法律活動的新熱點(diǎn)。事實上，隨著對微塑料科學(xué)研究的深入，微塑料污染的危害受到越來越多的關(guān)注，我國于2016年已將海洋微塑料納入海洋環(huán)境常規(guī)監(jiān)測范圍，并通過 《海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報》定期向公眾公布監(jiān)測結(jié)果。目前，《海洋垃圾監(jiān)測技術(shù)指南》、《海洋垃圾監(jiān)測與評價技術(shù)規(guī)程》和 《海洋微塑料監(jiān)測評價技術(shù)規(guī)程》等已由相關(guān)研究機(jī)構(gòu)編制完成，這些監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范為我國海洋垃圾和微塑料監(jiān)測與評價提供了技術(shù)支撐?？紤]到微塑料本身的環(huán)境危害、可能的健康危害以及中國日益面對的國際壓力，微塑料應(yīng)成為 “應(yīng)防治的污染物”。

三、微塑料對我國污染防治立法的挑戰(zhàn)

作為一種新型的污染物，微塑料廣泛存在于海洋、內(nèi)水、土壤、大氣等環(huán)境中。然而，我國目前并未將微塑料作為一種 “應(yīng)防治的污染物”，現(xiàn)有立法難以對微塑料污染形成有效的監(jiān)管。

第一，在大氣污染防治中，微塑料的形式和來源多樣，難以查明確切來源。大氣環(huán)境中微塑料有4種形貌類型，即纖維類、碎片類、薄膜類和發(fā)泡類，絕大部分為纖維類，占95%；這些微塑料的主要成分為聚酯 (纖維類)、聚氯乙烯 (纖維類和薄膜類)、聚乙烯 (碎片類)和聚苯乙烯 (發(fā)泡類)[19]。而且作為次生微塑料，其產(chǎn)生于日常的生產(chǎn)和生活中，并且隨風(fēng)力不斷轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散，難以確定固定的污染源。因此，針對工業(yè)、機(jī)動車船和煤炭等產(chǎn)生的大氣污染的控制并不能很好地適用于大氣中的微塑料污染防治。

第二，在水污染防治領(lǐng)域，微塑料未能被納入有毒有害物質(zhì)的范圍。2017年新修訂的 《水污染防治法》要求國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門會同國務(wù)院衛(wèi)生主管部門建立有毒有害水污染物名錄。第一批公布的 《優(yōu)先控制化學(xué)品名錄》主要將具有明顯毒素的化學(xué)品納入名錄，微塑料不在此列①參見環(huán)境保護(hù)部、工業(yè)和信息化部、國家衛(wèi)生和計劃生育委員會：《關(guān)于發(fā)布 〈優(yōu)先控制化學(xué)品名錄 (第一批)〉的公告》，網(wǎng)址：http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201712/t20171229_428832.htm，2018-04-20。?！兜乇硭h(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》和 《地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中所監(jiān)測的指標(biāo)也僅包括有毒的塑料成分。由于微塑料本身往往不具有明顯的毒性，多在進(jìn)入環(huán)境后通過吸附和化合作用產(chǎn)生毒性。如果不規(guī)定企業(yè)水污染排放和污水處理廠出水中微塑料的控制標(biāo)準(zhǔn)，微塑料將越來越多地進(jìn)入水循環(huán)?？茖W(xué)研究發(fā)現(xiàn)，在九個不同國家的19個地點(diǎn)購買了11個全球品牌的259瓶瓶裝水中，有93%的瓶裝水監(jiān)測出了微塑料，并且平均每升加工的瓶裝水中有10.4個微塑料顆粒 (直徑大于100微米)[20]。同時也已有大量的文獻(xiàn)表明，由于微塑料體積小，污水處理系統(tǒng)常無法將其過濾，許多微塑料通過污水處理廠進(jìn)入到了自然環(huán)境之中[21]。

第三，在土壤污染防治中，目前主要規(guī)范的是土壤中農(nóng)用地膜使用導(dǎo)致的塑料污染。2016年國務(wù)院印發(fā)的 《土壤污染防治行動計劃》指出，要加強(qiáng)廢棄農(nóng)膜回收利用，嚴(yán)厲打擊違法生產(chǎn)和銷售不合格農(nóng)膜的行為，建立健全廢棄農(nóng)膜回收貯運(yùn)和綜合利用網(wǎng)絡(luò)，開展廢棄農(nóng)膜回收利用試點(diǎn)②參見 《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)土壤污染防治行動計劃的通知》，網(wǎng)址：http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-05/31/content_5078377.htm，2018-04-20。。然而，從土壤中微塑料預(yù)防和控制的角度看，除農(nóng)用地膜外，垃圾填埋場塑料污染、生活垃圾堆放塑料污染、原生微塑料貯存管理等問題都應(yīng)受到關(guān)注。

第四，作為固體廢棄物的重要類型，塑料污染僅能適用固體廢物污染環(huán)境防治立法各個監(jiān)管環(huán)節(jié)的各項制度。然而，在污染物特性上，微塑料不同于塑料廢棄物。鑒于我國廢棄物分類、回收、再利用體系尚未真正確立，塑料污染控制的不足直接導(dǎo)致了微塑料污染的日益嚴(yán)重。

第五，海洋是多數(shù)微塑料污染物的最終去向，然而，在我國的海洋污染防治法中，已有規(guī)定仍較為欠缺?？傮w而言，我國 《海洋環(huán)境保護(hù)法》包括了防治陸源污染物對海洋環(huán)境的污染損害、防治海岸工程和海洋工程建設(shè)項目對海洋環(huán)境的污染損害、防治傾倒廢棄物對海洋環(huán)境的污染損害和防治船舶及有關(guān)作業(yè)活動對海洋環(huán)境的污染損害。即便如此，在已有立法中，僅1985年 《海洋傾廢管理條例》明確規(guī)定，塑料制品作為能在海面漂浮或在水中懸浮，嚴(yán)重妨礙航行、捕魚及其他活動或危害海洋生物的人工合成物質(zhì)，被列為附件一禁止傾倒的物質(zhì)。此外，我國海洋垃圾問題的管理責(zé)任仍然不清晰，并且缺乏海上和內(nèi)陸水上運(yùn)輸及漁業(yè)產(chǎn)生塑料垃圾的有效監(jiān)管。

第六，我國缺乏人為添加微塑料顆粒污染控制的相關(guān)規(guī)定。除上述次生微塑料外，企業(yè)生產(chǎn)過程中人為添加的塑料微珠等原生微塑料也可能在生產(chǎn)、運(yùn)輸、貯存、使用和處置過程中泄露或被人為棄置③美國的加利福尼亞州已通過立法修改明確要求企業(yè)嚴(yán)格控制塑料顆粒生產(chǎn)、管理、運(yùn)輸中的污染。Cal.Water Code§13367(b)(1)，網(wǎng)址：http：//www.leginfo.ca.gov/cgi-bin/displaycode?section＝wat&group＝130 01-14000&file＝13367，2019-03-11。。除了在處置環(huán)節(jié)可作為固體廢棄物，適用固體廢棄物污染防治的相關(guān)立法外，其他環(huán)節(jié)產(chǎn)生的微塑料污染控制的立法付之闕如。

總體而言，我國對于微塑料的專門法律監(jiān)管還處于空白狀態(tài)，原因在于：首先，微塑料是一種新型、獨(dú)立的污染物，立法者和主管部門對此認(rèn)識不足。即使微塑料污染已成為科學(xué)研究的熱點(diǎn)問題，公眾和立法者仍將微塑料視為塑料污染的一種類型，忽視了其不同于塑料和其他污染物的特性。其次，作為遷移性很強(qiáng)的污染物，微塑料污染屬于全球共同的污染問題，需要全球和區(qū)域國際合作應(yīng)對。目前，各國對微塑料的認(rèn)知各有不同，采取的措施和進(jìn)度也各有差別。對于發(fā)展中國家來說，塑料對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著重要作用。最后，微塑料污染的防治需要生產(chǎn)、貿(mào)易、使用、回收和處置等全過程的控制，目前基于環(huán)境要素分別立法的方式并不利于微塑料污染的解決。

四、國外微塑料立法的最新發(fā)展

科學(xué)研究的深入使得微塑料的危害日益被公眾知悉，環(huán)境保護(hù)組織在全球范圍內(nèi)掀起了 “擊敗微珠”的運(yùn)動[22]。該運(yùn)動通過與大型化妝品公司協(xié)商、向消費(fèi)者宣傳教育和議會游說，力圖減少全球的微塑料污染。最重要的是，在各方力量的推動下，世界范圍內(nèi)微塑料的專門立法開始出現(xiàn)。

(一)國外微塑料專門立法的總體情況

自2014年起，微塑料專門立法在美國一些州率先得以通過。2015年，美國聯(lián)邦議會和州議會首先通過立法，禁止在個人護(hù)理產(chǎn)品、化妝品中有意添加塑料微珠，禁止生產(chǎn)和銷售含有塑料微珠的沖洗型化妝品。

表1 全球微塑料國內(nèi)立法概況① 數(shù)據(jù)來源：國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局進(jìn)出口食品安全局，網(wǎng)址：http：//jckspaqj.aqsiq.gov.cn/wxts/gwzxjyjyyq/201803/t20180320_514616.htm，2019-03-30。商務(wù)部貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查局，網(wǎng)址：http：//gpj.mofcom.gov.cn/article/zuixindt/201611/20161101781948.shtml，2019-03-30。國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局進(jìn)出口食品安全局，網(wǎng)址：http：//jckspaqj.aqsiq.gov.cn/wxts/gwflfg/201712/t20171211_508646.htm，2019-03-30。

隨即，加拿大修改 《聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》，要求在2018年7月1日之前禁止生產(chǎn)、進(jìn)口和銷售含塑料微珠的個人護(hù)理產(chǎn)品、化妝品，并將直徑小于5毫米的塑料微珠列入有毒物質(zhì)名錄。加拿大是第一個將微塑料作為一種有毒物質(zhì)進(jìn)行法律監(jiān)管的國家。在禁止塑料微珠方面，加拿大對微塑料的監(jiān)管，主要分兩步實施：第一，2015年，加拿大議會通過政府將微塑料添加到 《加拿大環(huán)境保護(hù)法》附件一的有毒物質(zhì)清單的議案[23]。第二，2017年，根據(jù) 《加拿大環(huán)境保護(hù)法》的授權(quán)，制定禁止生產(chǎn)、進(jìn)口和銷售含有塑料微珠的洗漱用品的條例①M(fèi)icrobeads in Toiletries Regulations(2017).Canadian Environmental Protection Act，1999.Vol.151，No.12。。與美國不同，加拿大并非直接禁止向化妝品中添加塑料微珠，而是先將其納入有毒物質(zhì)的范疇。

近期，歐盟成員國向歐盟理事會提交聲明，要求在歐盟內(nèi)部禁止使用塑料微珠；英國也已承諾通過立法禁止在個人護(hù)理產(chǎn)品、化妝品中使用塑料微珠；荷蘭政府雖然沒有立法禁止個人護(hù)理產(chǎn)品、化妝品中的塑料微珠，但通過與工業(yè)和貿(mào)易組織合作使得約80%的化妝品公司不再添加塑料微珠[24]。微塑料控制的立法在全球范圍內(nèi)達(dá)成了新共識，陸續(xù)有美國、加拿大、英國等十余個國家和地區(qū)通過了在個人護(hù)理產(chǎn)品中禁止添加塑料顆粒的法案或禁令，這些正演化成環(huán)境保護(hù)立法中的 “新浪潮”。

(二)已有微塑料專門立法的特點(diǎn)及其局限性

由于各國禁止塑料微珠添加的立法較為相似，我們將以美國聯(lián)邦 《無微珠水法》為樣本，分析已有微塑料專門立法的特點(diǎn)與局限性。

2014年，美國伊利諾伊州率先通過塑料微珠立法。2015年，美國的科羅拉多州、康涅狄格州、伊利諾伊州、印第安納州、緬因州、馬里蘭州、新澤西州和威斯康星州等相繼制定了新法或進(jìn)行法律修改，確定了在特定期限內(nèi)，限制或禁止制造和銷售含有微珠的個人護(hù)理產(chǎn)品。在塑料微珠立法中，各州的規(guī)定并不盡相同，例如：伊利諾伊州和威斯康星州將塑料微珠限定在不可生物降解的塑料微珠，對可進(jìn)行生物降解的塑料微珠進(jìn)行豁免，而加利福尼亞州則將可生物降解的微塑料也納入到禁止的范圍之中。在各州立法的推動下，美國聯(lián)邦議會于2015年通過了 《無微珠水法》。

《無微珠水法》是對 《聯(lián)邦食品、藥物與化妝品法》的修改，在后者的體系下增加了禁止在個人護(hù)理品中添加塑料微珠的條款：自2017年7月1日起，禁止生產(chǎn)有意添加塑料微珠的個人護(hù)理品；自2018年7月1日起，禁止銷售 (包含進(jìn)口和州際交易)含塑料微珠的個人護(hù)理產(chǎn)品。該法中的 “塑料微珠”是指任何小于5毫米的用于去除角質(zhì)和身體清潔的固體塑料顆粒。依據(jù)該法，對于含塑料微珠的藥妝而言，禁止生產(chǎn)和銷售的起始日期為2018年7月1日和2019年7月1日[25]。

在美國環(huán)境保護(hù)立法沉寂數(shù)年之后，《無微珠水法》的頒布被稱為聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)立法的新突破。然而，從微塑料污染防控的角度出發(fā)，該法仍有一定的局限：

一方面，立法規(guī)制范圍過于狹窄，僅局限于原生微塑料中作為工業(yè)原料的微塑料的控制，而且僅控制身體清潔等個人護(hù)理品中人為添加微塑料。原生微塑料添加較多的涂料、工業(yè)樹脂等產(chǎn)品反而被排除在外。事實上，個人護(hù)理產(chǎn)品使用過程中排放的微塑料僅占海洋中原生微塑料的2%[2](P55－57)。更重要的是，對于占微塑料總量80%以上的次生微塑料并未涉及。因此，以美國《無微珠水法》為代表的立法，盡管具有突破性意義，但就整個微塑料污染的治理來說，這還僅僅是一小步。

另一方面，對于微塑料的法律屬性界定不明確。微塑料作為一種獨(dú)特的污染物，不僅存在于不同的環(huán)境要素之中，而且具有很強(qiáng)的遷移性和轉(zhuǎn)化性，很難將其歸類于現(xiàn)有的某一類污染物。因此，對于微塑料進(jìn)行有效的規(guī)制，必須首先對其獨(dú)立的法律屬性有明確的認(rèn)識和清晰的界定。在此基礎(chǔ)上建立起全要素的動態(tài)監(jiān)管體系，在微塑料的每一發(fā)展階段采取不同的規(guī)制措施。

結(jié)合微塑料污染的特性和美國 《無微珠立法》的制定過程，以上局限的原因大致為：

第一，在 《聯(lián)邦食品、藥物與化妝品法》下，增加禁止在個人護(hù)理品中添加塑料微珠的規(guī)定，無需對原有法律條款進(jìn)行較大修改和重新界定，具體執(zhí)行也較為簡單清晰，具有立法上的可操作性。

第二，個人護(hù)理品中的塑料微珠替代的成本較低。對企業(yè)而言，用椰子殼等其他材料替代塑料微珠不僅技術(shù)上可行，成本也并未顯著增加。對立法者和政府來說，在個人護(hù)理產(chǎn)品中禁止添加塑料微珠帶來的執(zhí)法成本不高，卻能較好地呼應(yīng)環(huán)境保護(hù)組織和公眾對微塑料污染的關(guān)切。

第三，該部立法之所以被納入 《聯(lián)邦食品、藥物與化妝品法》而非 《清潔水法》，是基于對公眾認(rèn)知的考量，可以說也是一種立法策略。公眾對立法需求的迫切程度往往是基于對風(fēng)險的感知程度，而不是對實際風(fēng)險的評估[26]。公眾對風(fēng)險的感知程度越高，對立法的需求就越迫切。顯然，公眾對于食品、藥品等公共衛(wèi)生和健康風(fēng)險的感知程度比水污染要高。因此為了提高公眾對于微塑料污染的感知程度，從而將其納入 《聯(lián)邦食品、藥物與化妝品法》可更快地獲得立法機(jī)關(guān)的通過。

綜上所述，微塑料來源多樣且廣泛，立法者也尚不具備充足的科學(xué)認(rèn)知。隨著科學(xué)研究的不斷發(fā)展以及相關(guān)知識的宣傳和普及，我們對微塑料這一新型污染物的了解將不斷深入。從法律規(guī)范的角度而言，目前在世界范圍內(nèi)禁止個人護(hù)理品中添加塑料微珠的專門立法只是微塑料污染防治的起步階段，微塑料的法律規(guī)制應(yīng)朝著體系化的方向發(fā)展。

五、我國微塑料污染防治的立法建議

微塑料污染防治有賴于在生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售、使用、回收和最終處置的全環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)制。在生產(chǎn)的過程中，一方面，要減少塑料及塑料微珠作為原材料的投入，最大程度利用其他可替代材料；另一方面，妥善處理好生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢棄物，避免微塑料隨廢水和廢渣進(jìn)入自然環(huán)境中。在運(yùn)輸?shù)倪^程中，既需要防止作為生產(chǎn)原料的微塑料的遺撒，更要防止廢舊塑料以及塑料垃圾在運(yùn)輸中的泄漏。在銷售過程中，銷售者銷售的產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并做好存儲工作。在使用過程中，使用者應(yīng)當(dāng)對使用中和使用后產(chǎn)生的污染和垃圾避免直接暴露于自然界中，將塑料垃圾進(jìn)行回收利用和分類處置。對于無法回收使用的塑料垃圾進(jìn)行焚燒或掩埋處理時，還需要防止污染的轉(zhuǎn)移并做好場地的選擇和防泄漏處理。在每一個治理環(huán)節(jié)中，往往需要包括生產(chǎn)者、消費(fèi)者、經(jīng)營者和政府職能部門的參與。因此，微塑料的防治是一個全過程的監(jiān)管過程。但是，在法律制度的構(gòu)建和運(yùn)行上，對于不同類型的微塑料以及不同環(huán)境類型中的微塑料治理，存在著不同的側(cè)重點(diǎn)。

(一)原生微塑料的污染防治

1.通過修訂標(biāo)準(zhǔn)和目錄，禁止在個人護(hù)理產(chǎn)品中人為添加微塑料。目前，世界上許多國家已通過專門立法，禁止在個人護(hù)理產(chǎn)品中添加微塑料顆粒，這是控制微塑料人為添加最有效的方法。因而，對我國而言，首先要解決的問題是，是否要在個人護(hù)理產(chǎn)品中禁止添加微塑料顆粒。

中國作為世界上最大的塑料生產(chǎn)國之一，2016年塑料產(chǎn)量占全球塑料總產(chǎn)量的25%①參見商務(wù)部：《全球塑料生產(chǎn)創(chuàng)新高》，網(wǎng)址：http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/e/201805/20180502738977.shtml，2018-10-09。，因此我國需要采取行動來治理微塑料污染。同時，為了防止我國生產(chǎn)的個人護(hù)理產(chǎn)品在國際貿(mào)易中遭受“綠色壁壘”，中國化妝品企業(yè)需要有與國際標(biāo)準(zhǔn)相一致的國家標(biāo)準(zhǔn)來禁止原生微塑料的添加。進(jìn)一步來說，為了提高企業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)水平，淘汰落后的生產(chǎn)方式，我國需要禁止原生微塑料的添加。但是，采取原生塑料禁止措施的企業(yè)成本可能會高于未采取措施的企業(yè)，從而使前者在貿(mào)易中處于劣勢的地位。所以，我國可以設(shè)定統(tǒng)一的強(qiáng)制性措施以禁止原生微塑料的添加。

根據(jù)我國 《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》第八條，生產(chǎn)化妝品所需的原料、輔料以及直接接觸化妝品的容器和包裝材料必須符合國家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。需要注意的是，該條例制定于1989年，從總則中可以看出，其立法目的主要是保護(hù)消費(fèi)者的健康，而不是防治環(huán)境污染。因此，其中涉及的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)是國家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)而非環(huán)境保護(hù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)通常被用于判斷行為與法律規(guī)范中行為模式的合致程度，或被用以量化法律后果[27]。條例中規(guī)定化妝品及其包裝材料符合的標(biāo)準(zhǔn)是由原衛(wèi)生部于1987年制定的 《化妝品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》(GB7916—1987)。該標(biāo)準(zhǔn)主要是對化妝品中所含對人體有毒有害物質(zhì)的限制和禁止，如汞、鉛、砷等。因此，僅從保護(hù)消費(fèi)者健康的目的出發(fā)已經(jīng)無法滿足化妝品生產(chǎn)、使用、處置等環(huán)節(jié)的環(huán)境保護(hù)的需要，亟需盡快修訂。

因而，我國應(yīng)按照國際標(biāo)準(zhǔn)的要求，修訂現(xiàn)有的個人護(hù)理產(chǎn)品相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。近年來我國已經(jīng)制定或修改了個人護(hù)理產(chǎn)品的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，涉及產(chǎn)品分類、原料、測定方法等方面，其中包括牙膏(GB/T 8372—2017)、洗手液 (GB/T 34855—2017)、沐浴劑 (GB/T 34857—2017)等新標(biāo)準(zhǔn)。但是，這些標(biāo)準(zhǔn)并未將微塑料作為一項指標(biāo)納入監(jiān)測范圍。因此，亟需在現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)中，將微塑料作為一種獨(dú)立的污染物，以強(qiáng)制性條款的形式予以規(guī)定。根據(jù) 《標(biāo)準(zhǔn)化法》第二十五條規(guī)定，不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品、服務(wù)，不得生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口或者提供。因此，一旦將微塑料納入強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)之中，針對微塑料的生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口和提供的諸多環(huán)節(jié)可以形成完整的監(jiān)管鏈條。

修改標(biāo)準(zhǔn)僅能禁止國內(nèi)化妝品和個人護(hù)理產(chǎn)品中微塑料的添加，而對于進(jìn)口的化妝品和個人護(hù)理產(chǎn)品，則需要將含有微塑料的產(chǎn)品納入由原外經(jīng)貿(mào)部、海關(guān)總署和國家環(huán)?？偩止嫉膰?《禁止進(jìn)口貨物目錄》之中。從公布的第一批到第六批的目錄中可以看出，禁止進(jìn)口的貨物愈發(fā)凸顯環(huán)境保護(hù)的重要性。目錄所依據(jù)環(huán)境法律法規(guī)和條約主要有：《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》、《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》、《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》。在第六批目錄的公告中指出其目的是為了：保護(hù)人的健康，維護(hù)環(huán)境安全，淘汰落后產(chǎn)品，履行 《關(guān)于在國際貿(mào)易中對某些危險化學(xué)品和農(nóng)藥采用事先知情同意程序的鹿特丹公約》和 《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》①參見商務(wù)部、海關(guān)總署、環(huán)境保護(hù)總局公布 《禁止進(jìn)口貨物目錄》(第六批)和 《禁止出口貨物目錄》(第三批)的公告，網(wǎng)址：http：//www.mee.gov.cn/gkml/hbb/gwy/200910/t20091030_180683.htm，2019-02-19。。因此，將添加有微塑料的化妝品和個人護(hù)理產(chǎn)品納入 《禁止進(jìn)口貨物目錄》之內(nèi)，符合目錄公布的宗旨；同時由于目錄是分批公布，較修改法律法規(guī)更易操作。

2.對于其他含有原生微塑料的產(chǎn)品需要多種治理措施相結(jié)合。第一，對其他含有原生微塑料的產(chǎn)品征收消費(fèi)稅。塑料纖維和塑料顆粒物廣泛使用于生產(chǎn)和生活之中，在使用的過程中隨著產(chǎn)品的消耗和磨損，不斷地向自然環(huán)境釋放微塑料。相較于化妝品和個人護(hù)理產(chǎn)品中的微塑料，對這類微塑料的控制存在較大難度。其主要有兩點(diǎn)原因：第一，由于塑料的性質(zhì)特殊，某些產(chǎn)品中必須添加塑料纖維和塑料顆粒物以增強(qiáng)其性能，而這些產(chǎn)品又是日常生產(chǎn)和生活中廣泛使用的；第二，塑料纖維和塑料顆粒具有價格優(yōu)勢，若使用其他替代物則可能使得產(chǎn)品成本增加。因此，對于這類原生微塑料無法直接禁止，應(yīng)采取其他更加柔性的方式逐步減少微塑料的添加和使用。

消費(fèi)稅在環(huán)境保護(hù)方面具有獨(dú)特的作用。雖然消費(fèi)稅設(shè)立的初衷并不在于環(huán)境保護(hù)，但是其在客觀上卻起到了環(huán)境保護(hù)的作用，在隨后消費(fèi)稅的調(diào)整中也注意到發(fā)揮消費(fèi)稅的環(huán)境保護(hù)作用。比如對木制一次性筷子、電池、涂料征收消費(fèi)稅，主要是出于環(huán)境保護(hù)考慮，引導(dǎo)消費(fèi)只是環(huán)保目的的實現(xiàn)手段[28]。2009年中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會年會，提出完善消費(fèi)稅等與環(huán)境相關(guān)的稅種，并將其納入我國環(huán)境稅制改革的第一階段[29]。因此，利用環(huán)境稅制改革的契機(jī)將含微塑料的產(chǎn)品納入消費(fèi)稅征管范圍，發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)和引導(dǎo)作用，較強(qiáng)制禁止添加將更為有效。對含有微塑料的相關(guān)產(chǎn)品征收消費(fèi)稅后，此類產(chǎn)品在同類產(chǎn)品中便會失去其原有的價格優(yōu)勢，產(chǎn)品的邊際收益小于邊際成本，從而迫使生產(chǎn)者改進(jìn)工藝，尋求其他替代材料。同時，消費(fèi)者也會減少此類產(chǎn)品的消費(fèi)或者購買其他替代產(chǎn)品，從而在生產(chǎn)過程中和消費(fèi)環(huán)節(jié)減少產(chǎn)品中微塑料的添加。

第二，相關(guān)行業(yè)協(xié)會建立企業(yè) “正面名單”公示制度，將采用替代材料和減少微塑料添加的企業(yè)納入 “白名單”，并向名單內(nèi)企業(yè)給予一定的融資、稅收等政策支持。比如，為推動產(chǎn)業(yè)升級，促進(jìn)行業(yè)自律，減少廢舊電池帶來的污染，中國汽車工業(yè)協(xié)會、中國汽車動力電池產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟發(fā)布 《汽車動力蓄電池和氫燃料電池行業(yè)白名單暫行管理辦法》，并公布了符合 《新能源汽車廢舊動力蓄電池綜合利用行業(yè)規(guī)范條件》企業(yè)名單①參見工業(yè)和信息化部：《符合 〈新能源汽車廢舊動力蓄電池綜合利用行業(yè)規(guī)范條件〉企業(yè)名單 (第一批)》，網(wǎng)址：http：//www.miit.gov.cn/n1146285/n1146352/n3054355/n3057542/n3057547/c6365545/content.html，2019-03-31。。微塑料污染的防治需要發(fā)揮行業(yè)的自律作用，同時政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)給予一定的政策支持，特別是資金的支持。根據(jù)工業(yè)和信息化部辦公廳和國家開發(fā)銀行辦公廳發(fā)布的 《關(guān)于加快推進(jìn)工業(yè)節(jié)能與綠色發(fā)展的通知》②參見工業(yè)和信息化部：《工業(yè)和信息化部辦公廳和國家開發(fā)銀行辦公廳發(fā)布的 〈關(guān)于加快推進(jìn)工業(yè)節(jié)能與綠色發(fā)展的通知〉》，網(wǎng)址：http：//www.miit.gov.cn/n1146285/n1146352/n3054355/n3057542/n3057546/c6698545/content.html，2019-03-31。，發(fā)揮綠色金融手段對工業(yè)節(jié)能與綠色發(fā)展的支撐作用，推動廢塑料等再生資源綜合利用。通過資金支持，促進(jìn)塑料和微塑料生產(chǎn)的中小企業(yè)自發(fā)改進(jìn)技術(shù)和更新設(shè)備，從源頭上減少塑料和微塑料產(chǎn)品的生產(chǎn)。

(二)次生微塑料的污染防治

次生微塑料污染具有鮮明的跨區(qū)域性的特征。因此，以單一環(huán)境要素和單一介質(zhì)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)污染防治法律模式已經(jīng)不能適應(yīng)這一新型污染物防治的要求。而現(xiàn)階段，對微塑料污染的關(guān)注和科學(xué)研究還處于起步階段，相應(yīng)的污染防治法律法規(guī)還未對微塑料污染予以規(guī)制。但是，我國面臨的微塑料污染的形勢日趨嚴(yán)峻。因此，如何利用我國現(xiàn)有的法律制度，應(yīng)對現(xiàn)實污染防治的需求，實現(xiàn)對微塑料防治的全過程管理，成為現(xiàn)階段次生微塑料污染防治的重點(diǎn)。

1.從次生微塑料產(chǎn)生的源頭看，需要制定并修改相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定和修改需要充分考慮微塑料的特性，結(jié)合微塑料產(chǎn)生和轉(zhuǎn)移的整個過程，形成一個完整的標(biāo)準(zhǔn)體系。以土壤中微塑料的防治標(biāo)準(zhǔn)為例，土壤往往是大部分其他環(huán)境要素中污染物的最終消納地[30]，因此需要綜合考慮各類標(biāo)準(zhǔn)體系的聯(lián)動。一方面，土壤中次生微塑料的防治需要提高農(nóng)用產(chǎn)品的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，特別是農(nóng)用薄膜的厚度。我國 《土壤污染防治法》明確提出加強(qiáng)土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，并建立了國家土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)③根據(jù)2018年頒布的 《土壤污染防治法》第12條的規(guī)定，國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門制定國家土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，且該標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。。該法要求完善農(nóng)用薄膜和農(nóng)業(yè)投入品及其包裝物的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，禁止生產(chǎn)、銷售、使用國家明令禁止的農(nóng)業(yè)投入品，同時鼓勵、支持使用生物可降解農(nóng)用薄膜和回收農(nóng)業(yè)投入品包裝廢棄物和農(nóng)用薄膜④參見 《土壤污染防治法》第25、26、29、30條。。新修訂的 《聚乙烯吹塑農(nóng)用地面覆蓋薄膜》強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)⑤參見工業(yè)和信息化部：《防控農(nóng)田 “白色污染”、實現(xiàn)綠色發(fā)展三部門聯(lián)合開展 〈農(nóng)用地膜〉強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布宣貫工作》，網(wǎng)址：http：//www.miit.gov.cn/n1146290/n1146402/n1146440/c5953442/content.html，2018-04-20。，對地膜的適用范圍、分類、產(chǎn)品等級、厚度和偏差、拉伸性能等多項指標(biāo)進(jìn)行了修訂，特別是提高了地膜的厚度下限，有利于回收再利用和解決地膜殘留問題，從而從源頭上降低農(nóng)用地中的微塑料污染，也進(jìn)一步降低了從土壤環(huán)境進(jìn)入水環(huán)境中微塑料的可能性。因此，防治此類污染更重要的是從生產(chǎn)和銷售的源頭進(jìn)行控制。

另一方面，土壤中微塑料的防治還需要減少其他環(huán)境要素中微塑料的進(jìn)入，因此還需要對其他環(huán)境要素相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)予以完善，特別是污水排放標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，污水處理廠是微塑料的潛在來源之一，它既可以作為廢水中微塑料的收集渠道，也可以作為自然環(huán)境中微塑料的來源。經(jīng)過污水處理廠出水是各種類型的塑料微粒進(jìn)入土壤、地表水和地下水中的重要途徑[31]。1996年頒布的 《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB8978—1996)將排放的污染物按其性質(zhì)及控制方式分為兩類：第一類污染物多為難以降解并能在生物體內(nèi)蓄積的有害物質(zhì)；第二類污染物多為除第一類污染物之外的能夠影響水環(huán)境質(zhì)量的有害因素或物質(zhì)[32]。微塑料在自然環(huán)境中很難降解，經(jīng)生物吞食以后可以在生物體內(nèi)積聚并經(jīng)食物鏈進(jìn)入人體。因此微塑料符合該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的第一類污染物的特征，應(yīng)當(dāng)被納入污水排放的相關(guān)控制標(biāo)準(zhǔn)。另外，微塑料不僅可以通過污水處理廠對水環(huán)境造成污染，也可以將污染擴(kuò)散至土壤環(huán)境。比如，污水處理廠的污泥如果作為化肥或者土壤改良劑使用，微塑料也會對土壤特別是耕地產(chǎn)生污染[33]。我國 《土壤污染防治法》規(guī)定，建設(shè)和運(yùn)行污水集中處理設(shè)施，應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)要求，采取措施防止土壤污染①參見 《土壤污染防治法》第25條。。因此，次生微塑料防治的標(biāo)準(zhǔn)的建立需要綜合考慮次生微塑料產(chǎn)生和轉(zhuǎn)移的整個環(huán)節(jié)，而不是一個個孤立和割裂的標(biāo)準(zhǔn)。

2.加強(qiáng)政府監(jiān)管，落實責(zé)任分配。次生微塑料在環(huán)境轉(zhuǎn)移的過程中，具有明顯的跨區(qū)域性特點(diǎn)，因此在防治過程中首先需要強(qiáng)化屬地管理，落實相關(guān)主體責(zé)任的分配，地方政府要積極履行職責(zé)。以大氣中的微塑料為例，其和其他大氣污染物一樣具有跨界轉(zhuǎn)移的特點(diǎn)。一方面，地方環(huán)境保護(hù)部門加強(qiáng)對涂料、建設(shè)揚(yáng)塵等能夠確定的污染源以及運(yùn)輸過程中產(chǎn)生的遺撒、泄漏等的監(jiān)督管理。根據(jù) 《大氣污染防治法》規(guī)定，工業(yè)涂裝企業(yè)應(yīng)當(dāng)使用低揮發(fā)性有機(jī)物含量的涂料，并建立臺賬，記錄生產(chǎn)原料、輔料的使用量、廢棄量、去向以及揮發(fā)性有機(jī)物含量。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將防治揚(yáng)塵污染的費(fèi)用列入工程造價，并在施工承包合同中明確施工單位揚(yáng)塵污染防治責(zé)任。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對建設(shè)施工和運(yùn)輸?shù)墓芾?，保持道路清潔，控制料堆和渣土堆放，擴(kuò)大綠地、水面、濕地和地面鋪裝面積，防治揚(yáng)塵污染②參見 《土壤污染防治法》第46、68、69條。。對此類污染源，政府相關(guān)環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行定期和不定期的現(xiàn)場抽查和監(jiān)測。

另一方面，對于來源無法確定的，如漂浮在大氣中的塑料纖維等，政府應(yīng)承擔(dān)治理責(zé)任。比如《大氣污染防治法》第70條的規(guī)定，城市人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)道路、廣場、停車場和其他公共場所的清掃保潔管理，推行清潔動力機(jī)械化清掃等低塵作業(yè)方式，防治揚(yáng)塵污染。因此，從屬地責(zé)任來看，微塑料污染防治的責(zé)任主體既包括污染的制造者，也包括作為監(jiān)管者的地方政府。地方政府失于監(jiān)管或怠于行使職責(zé)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

3.完善垃圾分類和垃圾回收處置體系。塑料垃圾的回收是次生微塑料污染治理最為重要的環(huán)節(jié)。次生微塑料污染的防治亟需加強(qiáng)對塑料污染物的監(jiān)管，建立并完善垃圾分類與回收體系，減少自然環(huán)境中塑料的殘留，從而減少微塑料的來源。一方面，不僅要減少塑料和微塑料的使用，尋找可替代性材料。另一方面，更重要的是提高塑料的回收和利用，建立起垃圾分類與回收系統(tǒng)。對于無法避免使用的塑料以及無法回收利用的塑料，進(jìn)行嚴(yán)格的處理，盡量減少其進(jìn)入環(huán)境中的可能性。對于可回收的塑料而言，延伸生產(chǎn)者的責(zé)任。在塑料回收利用方面，歐洲國家起步較早，也建立了完善的體系。最早自1994年歐盟通過 《包裝和包裝廢棄物指令》(94/62/EC)和2008年新修訂的 《廢物框架指令》 (2008/98/EC)，為包括塑料在內(nèi)的所有包裝廢棄物設(shè)定了最低回收率目標(biāo)[34]。

近年來，我國也正在采取一些措施，建立和完善垃圾回收和利用系統(tǒng)。2016年國務(wù)院發(fā)布《生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推行方案》③參見 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推行方案的通知》，網(wǎng)址：http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-01/03/content_5156043.htm，2018-04-15。，要求生產(chǎn)者對其產(chǎn)品承擔(dān)的資源環(huán)境責(zé)任從生產(chǎn)環(huán)節(jié)延伸到產(chǎn)品設(shè)計、流通消費(fèi)、回收利用、廢物處置等全生命周期。該方案規(guī)定企業(yè)具有開展生態(tài)設(shè)計、使用生態(tài)原料、規(guī)范回收利用和加強(qiáng)信息公開的責(zé)任。2017年國務(wù)院印發(fā)的 《禁止洋垃圾入境推進(jìn)固體廢物進(jìn)口管理制度改革實施方案》指出①參見 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)禁止洋垃圾入境推進(jìn)固體廢物進(jìn)口管理制度改革實施方案的通知》，網(wǎng)址：http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-07/27/content_5213738.htm，2018-04-15。，一方面要建立堵住洋垃圾入境的長效機(jī)制；另一方面要加快國內(nèi)固體廢物回收利用體系建設(shè)，建立健全生產(chǎn)者責(zé)任延伸制，推進(jìn)城鄉(xiāng)生活垃圾分類，提高國內(nèi)固體廢物的回收利用率。因此，隨著我國固體廢棄物回收系統(tǒng)的建立和完善，垃圾的回收利用效率的提高，可以從源頭減少塑料和微塑料的產(chǎn)生。

4.建立海陸一體化的綜合治理模式。海洋塑料垃圾污染和微塑料污染作為一個全球性問題，日益受到各國的重視。海洋微塑料有約80%來源于陸地，剩下的來自于海洋養(yǎng)殖、旅游、捕撈和海洋平臺作業(yè)等[35]。由于微塑料體積小，一旦進(jìn)入海洋就更加難以進(jìn)行集中處理，所以治理海洋微塑料的關(guān)鍵在于，一方面控制海洋活動帶來的污染，另一方面控制陸源污染，建立海陸一體化的綜合治理模式。微塑料陸源污染的復(fù)雜性，和兼具水污染、大氣污染、固體廢棄物污染和土壤污染的特性，使得依靠現(xiàn)存的單一法律進(jìn)行規(guī)制的不可能。同時，由于微塑料分布的廣泛性和擴(kuò)散性，使得其很容易從一個生態(tài)系統(tǒng)轉(zhuǎn)移至另一個生態(tài)系統(tǒng)。根據(jù)我國 《海洋環(huán)境保護(hù)法》對于陸源污染物防治規(guī)定，嚴(yán)格控制向海域排放含有不易降解的有機(jī)物②《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第33條。。然而對于地表徑流、地下河以及風(fēng)力和大氣沉降所帶來的微塑料污染無法進(jìn)行有效控制。因此陸源海洋微塑料的防治的成效不僅在于海洋，還在于其他環(huán)境和其他環(huán)節(jié)中微塑料治理的成效如何。

對于海源微塑料污染而言，應(yīng)針對不同來源采取相應(yīng)規(guī)制。第一，防治海岸工程和海洋工程建設(shè)項目中產(chǎn)生的微塑料對海洋環(huán)境造成的污染，必須先履行環(huán)境影響評價程序。在環(huán)境影響報告書報批前，應(yīng)當(dāng)舉行論證會、聽證會等，征求有關(guān)專家和公眾的意見；第二，防治傾倒廢棄物對海洋環(huán)境的污染，實行排污許可。根據(jù) 《海洋環(huán)境保護(hù)法》第55條規(guī)定，國家海洋行政主管部門審查批準(zhǔn)，發(fā)給許可證后，方可傾倒。因此，對于海洋微塑料污染的防治需要從陸源和海源兩個維度進(jìn)行。

六、結(jié) 論

微塑料是一種獨(dú)立、新型的污染物，盡管對其環(huán)境、生態(tài)、人體健康影響的研究尚在持續(xù)，基于環(huán)境問題法律規(guī)范的預(yù)防性原則，在目前階段，我國仍應(yīng)通過個人護(hù)理產(chǎn)品相關(guān)的國家標(biāo)準(zhǔn)禁止原生微塑料的添加，并針對微塑料的產(chǎn)生、使用、遷移、轉(zhuǎn)化和處置等環(huán)節(jié)，建立全過程的監(jiān)管體系。若不斷證實，其對環(huán)境、生態(tài)、人體健康的不利影響超出現(xiàn)有預(yù)期，則有必要對相關(guān)立法進(jìn)行更加深入和大幅度的調(diào)整予以規(guī)范。另外，值得注意的是，作為一種全球性污染物，微塑料的危害可能被越來越多的國家重視，在國際層面的合作也將會更加頻繁和深入。如何建立關(guān)于微塑料治理的國際合作機(jī)制，并在國際合作的框架內(nèi)，使本國的立法與國際法律機(jī)制相配合，又將會對我國的現(xiàn)有的法律體系產(chǎn)生新的挑戰(zhàn)。