亓迪 史威琳 朱勤飛 康熙熙

一、引文

識別和認(rèn)定貧困和弱勢兒童是政府部門和社會組織開展兒童服務(wù)工作的前提和關(guān)鍵。實際工作中，各機(jī)構(gòu)對于兒童貧困和脆弱性的理解可能存在偏差，識別貧困和弱勢兒童的標(biāo)準(zhǔn)亦有所不同。如，國務(wù)院扶貧辦主要以收入法識別認(rèn)定建檔立卡貧困戶，建檔立卡貧困戶內(nèi)的兒童為貧困兒童；民政部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》以及《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》等文件，明確將困境兒童和留守兒童作為弱勢兒童群體加以重點保護(hù)，突出識別方式的類型化；聯(lián)合國兒童基金會中國辦公室的兒童福利主任項目則將項目試點地區(qū)的所有兒童認(rèn)定為服務(wù)對象，突出貧困地區(qū)兒童全覆蓋，貧困兒童的地域特征被重點強(qiáng)調(diào)。以上表明實際工作過程中，各部門對于貧困或弱勢兒童的識別方式存在差異，各識別方式有何優(yōu)勢、有何劣勢，是需要我們通過實地調(diào)研進(jìn)而理解、歸納并解決的重要問題。與此相關(guān)聯(lián)的另一個重要問題是貧困及弱勢兒童的需求如何被滿足。針對此，各部門和機(jī)構(gòu)又配置不同的兒童評估工具，以期細(xì)化貧困及弱勢兒童的基本需求。各評估工具的優(yōu)勢、局限及存在何種不足也是本研究力圖解決的問題。

總之，各機(jī)構(gòu)不同的識別標(biāo)準(zhǔn)和評估工具存在各自的優(yōu)勢和局限，對它們進(jìn)行梳理、對比和分析將有助于總結(jié)當(dāng)前在識別和評估貧困弱勢兒童方面存在的不足，有效規(guī)避目前所使用的識別標(biāo)準(zhǔn)和評估工具的風(fēng)險，更好地保障貧困弱勢兒童的基本權(quán)益和福利。因此，本文基于對政府和社會組織在內(nèi)的9個部門和機(jī)構(gòu)貧困弱勢兒童識別標(biāo)準(zhǔn)和評估工具的梳理，討論分析各機(jī)構(gòu)識別認(rèn)定貧困和弱勢兒童的標(biāo)準(zhǔn)和方法的優(yōu)缺點，總結(jié)識別標(biāo)準(zhǔn)和評估工具的主要風(fēng)險和局限，并提出規(guī)避識別標(biāo)準(zhǔn)和評估工具風(fēng)險的建議。

二、文獻(xiàn)綜述

目前，學(xué)術(shù)界對貧困弱勢兒童的研究主要集中于兒童貧困的界定、測度及致貧機(jī)理三個維度。

（一）兒童貧困界定

1.分析單元

第一，以家庭作為分析單元，主要關(guān)注貧困的代際傳播和長期性，聚焦家庭貧困對兒童貧困的影響，將貧困兒童界定為其家庭收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的所有兒童，并重點聚焦城鄉(xiāng)低保家庭中的兒童、孤兒和受艾滋病影響的兒童（張時飛、唐鈞，2009：42）；第二，以兒童個體作為分析單元，直接對兒童進(jìn)行考察，主要關(guān)注兒童個體的生活狀態(tài)，將未成年人貧困界定為未成年人群體在成長過程中遭遇的一切不利于健康成長、全面發(fā)展與權(quán)利實現(xiàn)的物質(zhì)匱乏、教育缺失、參與局限及其他精神、情感等領(lǐng)域的不足（王作寶，2011:49）。

2.分析維度

第一，從單一維度界定貧困兒童，一般以家庭收入或消費(fèi)等因素作為界定貧困兒童的指標(biāo)，如上述張時飛、唐鈞對貧困兒童的定義；第二，從多種維度綜合衡量貧困兒童，主要指標(biāo)有教育水平、健康狀況、生活條件、個體成長（葛巖、吳海霞、陳利斯，2018：22）及聯(lián)合國兒童基金會所采用的水和衛(wèi)生設(shè)施、營養(yǎng)、健康、早期教育、保護(hù)、參與等（魏乾偉，王曉莉等，2018:205；Qi & Wu， 2014， 2015， 2016），依據(jù)這些指標(biāo)將貧困兒童界定為一定年齡之內(nèi)的孩子在其生活物質(zhì)條件或非物質(zhì)福利條件等多項指標(biāo)方面沒有達(dá)到當(dāng)?shù)厣鐣J(rèn)的最低標(biāo)準(zhǔn)，那么其所表現(xiàn)出來的生活狀態(tài)即為貧困（李曉明、楊文建，2018:96）。

（二）兒童貧困測量

1.測量方法

兒童貧困的測度方法，早期主要是以收入為主要衡量指標(biāo)的單維度測度方法，如家庭基本需求預(yù)算法和貨幣分析法，但單維度測度方法以對貧困兒童家庭收入的測量為基礎(chǔ)，往往忽略家庭缺失的兒童，并且忽視了影響和造成兒童貧困的其他因素(Boyden， Hardgrove， & Knowles， 2012; Chzhen， de Neubourg， Plavgo， & de Milliano， 2014; De Milliano & Plavgo， 2014; de Neubourg et al.， 2012; Roelen & Notten， 2011; Singh & Sarkar， 2014; UNICEF， 2011; Alkire & Roche， 2011)。伴隨著學(xué)術(shù)界對傳統(tǒng)單維測度方法的批判，學(xué)者們對兒童貧困問題的測度研究更多從多維度、多方面測度兒童貧困的基本狀況（Qi、Wu， 2014， 2015， 2016），如聯(lián)合國兒童基金會研究部開發(fā)的多重交疊剝奪分析法、模糊集方法等。

2.測量維度

根據(jù)研究目的和所得數(shù)據(jù)資料的不同，學(xué)者對于貧困兒童測度維度的設(shè)置和選取也有所不同，總體可以分為以地區(qū)貧困標(biāo)準(zhǔn)為測量維度及以及多維度測量，李曉明、楊文建將營養(yǎng)、健康、教育，保障度，文化貧困和社會交往貧困四個維度作為多維貧困兒童的主要測量維度（李曉明、楊文建，2018:98-99），Qi、Wu等通過營養(yǎng)狀況、飲水、衛(wèi)生條件、住房、健康、教育、參與和被保護(hù)八個維度測量分析兒童貧困狀況（Qi、Wu， 2016）; 葛巖、吳海霞等將兒童貧困測量分為教育水平、健康狀況、生活條件、個體成長4個維度（葛巖、吳海霞、陳利斯，2018：22）。

（三）兒童貧困致貧機(jī)理

第一，營養(yǎng)維度是影響兒童多維貧困的首要原因。在營養(yǎng)、保障、教育、健康、社會交往、貧困文化六個維度中，營養(yǎng)維度是導(dǎo)致兒童貧困的主要原因，中國目前營養(yǎng)不良的兒童數(shù)量超1000萬，是威脅最脆弱的兒童群體的潛在因素，此外，兒童保障及文化貧困兩個維度也是影響兒童多維貧困的重要原因（李曉明、楊文建，2018:101）；

第二，對6—16歲兒童長期多維貧困的致貧機(jī)理的研究發(fā)現(xiàn)，家庭的人口特征、社會資本、家庭資本、區(qū)位特征等因素會對兒童貧困產(chǎn)生不同程度的影響。兒童貧困的程度與家庭內(nèi)的戶主年齡、家庭可獲得的外部支持力量、家庭資本（包括家庭房屋、財產(chǎn)及收入狀況）呈負(fù)相關(guān)關(guān)系（葛巖、吳海霞、陳利斯，2018：27）；同樣，Qi、Wu對中國城市兒童貧困及其影響因素的研究也表明，家庭結(jié)構(gòu)性因素對兒童貧困產(chǎn)生重要影響，包括家庭戶口、父母工作單位類型、父母教育水平、家庭結(jié)構(gòu)和家庭收入等（Qi、Wu， 2016）。

第三，對重慶市武陵區(qū)3—6歲兒童多維貧困的研究表明，在受保護(hù)、教育、參與、生存和健康五個測量維度中，受保護(hù)維度是早期兒童多維貧困的首要致因，其次是教育維度，其余三個維度對早期兒童多維貧困的影響相對較小（楊晨晨、劉云艷，2019:63-64）。

對以往文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn)，在對兒童貧困的界定和測量上，我國兒童貧困的界定和測量經(jīng)歷了從單維向強(qiáng)調(diào)兒童視角的多維轉(zhuǎn)變，但缺乏專業(yè)性，測量指標(biāo)也多參照國際標(biāo)準(zhǔn)，缺乏本土化（宋亞萍、張克云，2014：76）；在對致貧機(jī)理的研究中，對不同年齡階段的兒童、從不同視角出發(fā)發(fā)現(xiàn)的致貧原因也不同，甚至出現(xiàn)相互矛盾，缺乏權(quán)威性；此外，在研究方法上，對貧困兒童的研究多采用定量研究方法，缺乏質(zhì)性研究，導(dǎo)致已有研究缺乏深度。這啟發(fā)從中國兒童工作實際出發(fā)的重要性，有必要分析本土工作中貧困兒童是如何被識別出來，采用何種標(biāo)準(zhǔn)，可歸納為何種類型，實際工作中貧困兒童的需要如何被評估，有哪些工具被使用，有哪些局限和風(fēng)險。

三、研究方法

依據(jù)方便抽樣的原則，本研究篩選出9家機(jī)構(gòu)，項目數(shù)據(jù)收集的主要方法為訪談法和文獻(xiàn)研究法，其中7家機(jī)構(gòu)采用訪談法、2家機(jī)構(gòu)采用文獻(xiàn)研究法。

本研究對南京市民政局及張家港市民政局、聯(lián)合國兒童基金會中國辦公室、國際救助兒童會（英國）北京代表處（以下簡稱：救助兒童會）、愛德基金會、南京同心未成年人保護(hù)與服務(wù)中心/益童基金會、北京和風(fēng)社工事務(wù)所七家機(jī)構(gòu)的有關(guān)項目負(fù)責(zé)人進(jìn)行訪談，并梳理民政部和國務(wù)院扶貧辦發(fā)布的相關(guān)發(fā)文，收集各機(jī)構(gòu)貧困弱勢兒童的識別、評估資料，表1列出了9家機(jī)構(gòu)的類型和資料來源。

表1：研究對象及資料來源

四、各機(jī)構(gòu)識別標(biāo)準(zhǔn)和評估工具對比分析

（一）識別標(biāo)準(zhǔn)的對比分析

從機(jī)構(gòu)性質(zhì)來看，貧困弱勢兒童的識別認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為政府部門、國際組織和社會組織三大類，由于識別和評估目的的不同，每一類別的識別標(biāo)準(zhǔn)和評估工具都各不相同。

1.政府部門

政府部門識別標(biāo)準(zhǔn)可以分為兩大類：

第一，收入識別法：以國務(wù)院扶貧辦為代表，主要以家庭收入識別生活在貧困家庭中的弱勢兒童。收入法識別主要以家庭為單位、識別標(biāo)準(zhǔn)集中在家庭層次，家庭收入是識別認(rèn)定的主要指標(biāo)，將建檔立卡戶的兒童認(rèn)定為貧困和弱勢兒童。

該識別方法的特點是一刀切，對照貧困線劃定建檔立卡的家庭和兒童可以獲得政府的救助和保障服務(wù)。由于該方法以家庭而非兒童為單位，對兒童問題的敏感性不強(qiáng)，諸多貧困和脆弱性問題無法被有效識別出來。另外，雖然家庭收入與兒童貧困和脆弱性之間存在相關(guān)性，但并不完全相關(guān)，不在建檔立卡貧困戶的兒童，仍面臨許多貧困和脆弱性的問題，但會被排斥在外，無法獲得保障。

第二，類型識別法：這是目前政府識別認(rèn)定貧困和弱勢兒童的主流方法，民政部和各級民政部門多采用該方法對困境兒童進(jìn)行分類認(rèn)定。表2將中央和地方使用的識別困境兒童類型的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了匯總。

該識別方法的特點是依照困境的類型進(jìn)行多元化識別，相較于中央的識別分類，地方民政部門對困境兒童的類型劃分更加多元和細(xì)化，識別分類的標(biāo)準(zhǔn)更為寬泛。困境類型大致分為兒童自身困境和家庭困境兩大類型。兒童自身困境主要以重殘重病兒童為主，家庭困境主要以父母的監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)無力、家庭貧困的兒童為主。由此可見，家庭收入貧困的兒童也被納入到困境兒童的范疇。同樣，雖然留守兒童常被單列，但按照困境兒童的標(biāo)準(zhǔn)來看也屬于困境的一種，主要是父母監(jiān)護(hù)缺失或者不足的類型。

表2：中央和地方民政部門對困境兒童的類型化界定

困境兒童的類型越來越多元、包含的困境種類也十分全面，但類型法過分關(guān)注造成困境的成因、對于困境的結(jié)果及其表現(xiàn)關(guān)注不足，導(dǎo)致部分兒童被排斥的情況。例如，父母監(jiān)護(hù)缺失或者監(jiān)護(hù)不當(dāng)是造成兒童人身受到威脅或者侵害的重要因素，兩者之間有相關(guān)性，但又并非完全相關(guān)。父母監(jiān)護(hù)不缺失的兒童也可能因制約性因素處于人身被侵害或者威脅的情境中，但這些兒童因不在認(rèn)定的類型中，無法獲得相應(yīng)的保障和服務(wù)。家庭貧困容易造成兒童生活、就醫(yī)和就學(xué)困難，但家庭不貧困的兒童也可能因各種制度限制面臨生活、就醫(yī)或就學(xué)困難的結(jié)果型貧困。

另外，還可能造成的排斥與部分類型識別困難有關(guān)。一部分弱勢或困境類別的分類較為清晰明確，有客觀的證明材料來確認(rèn)，如兒童的身體和智力殘疾證明、父母/監(jiān)護(hù)人的智力殘疾證明、最低生活保障家庭的兒童等材料。但還有部分類型的識別認(rèn)定比較復(fù)雜，困難程度較高，如認(rèn)定父母監(jiān)護(hù)缺失或者監(jiān)護(hù)不足，需要確認(rèn)父母是否死亡、失蹤、服刑在押或者強(qiáng)制戒毒等，這些證明資料不容易獲得，會增加識別認(rèn)定的難度。

2.國際組織

聯(lián)合國兒童基金會、救助兒童會和愛德基金會識別認(rèn)定貧困和弱勢兒童的做法可以分為兩類：

第一、地域識別法：以地域貧困的標(biāo)準(zhǔn)識別貧困弱勢兒童，即將貧困地區(qū)生活的兒童認(rèn)定為貧困弱勢（或困境）兒童，聯(lián)合國兒童基金會中國辦公室支持的兒童福利主任項目和愛德基金會的孤兒助養(yǎng)項目都采用了地域貧困的識別標(biāo)準(zhǔn)。

該方法識別標(biāo)準(zhǔn)的門檻比較低，但凡貧困地區(qū)的兒童都作為服務(wù)對象納入項目幫扶范圍，對貧困地區(qū)兒童全覆蓋。低門檻全覆蓋的好處是節(jié)約準(zhǔn)入成本（省去基于兒童或家庭層面的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)識別項目對象帶來的人力、物力和財力成本）、試點內(nèi)兒童遺漏/排擠率低（避免因單一貧困/弱勢標(biāo)準(zhǔn)造成的排擠效應(yīng)，如標(biāo)準(zhǔn)邊緣兒童被排擠在外，故無法得到幫扶）；缺點是地域排擠性強(qiáng)（不屬于試點范圍的其他兒童全部被排擠在外）、識別不夠精準(zhǔn)（由于并非兒童或家庭層面的識別標(biāo)準(zhǔn)，可能造成‘地域窮人窮、地域窮人富、地域富人窮和地域富人富’四種情況，若出現(xiàn)‘地域窮人富’和‘地域富人窮’，則錯位情況比較嚴(yán)重，精準(zhǔn)度下降）。

第二、結(jié)果識別法：救助兒童會以結(jié)果型困境認(rèn)定為標(biāo)準(zhǔn)，該種識別方式并沒有從可能造成兒童被侵害的原因角度來認(rèn)定，而是以造成的結(jié)果進(jìn)行認(rèn)定，如兒童遭受侵害、遭受家庭暴力等。這種方式的好處是可以最大化關(guān)注兒童，避免只關(guān)注困境成因而忽略結(jié)果所造成的排斥現(xiàn)象，一旦兒童被認(rèn)定為受到侵害或者傷害，就可以獲得服務(wù)和保護(hù)。

3.社會組織

國內(nèi)社會組織對貧困和弱勢兒童的識別以政府標(biāo)準(zhǔn)為主，原因是社會組織主要承接政府購買服務(wù)，以此彌補(bǔ)政府力所不能及的專業(yè)服務(wù)。該分類標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)為類型識別法，通過確認(rèn)困境兒童的類型、以困境成因作為劃分類型的依據(jù)，造成部分結(jié)果型困境兒童被排擠的現(xiàn)象。

社會組織以政府識別認(rèn)定的困境兒童為主要服務(wù)對象并為其提供評估和服務(wù)，被排擠的‘結(jié)果型困境兒童’無法獲得相應(yīng)的服務(wù)。例如存在社會融入困難但并不屬于自身殘疾的兒童，疑似被侵害但不屬于缺乏父母監(jiān)護(hù)的兒童。但社會組織會在實際工作中發(fā)現(xiàn)一些結(jié)果型困境兒童并將其納入服務(wù)范圍，一定程度上彌補(bǔ)了政府識別方法的不足，減少了對這類兒童的排斥。如和風(fēng)機(jī)構(gòu)會不時發(fā)現(xiàn)一些不屬于政府認(rèn)定的類型中，但也面臨就學(xué)困難或疑似被侵害等問題的兒童，后期服務(wù)中會將這類兒童納入，為其提供同樣的服務(wù)和評估。

但是，由于目前識別認(rèn)定方法以類型劃分為主，‘結(jié)果型困境’的兒童無法被大范圍精準(zhǔn)篩查，只能被社會組織零星發(fā)現(xiàn)。減少結(jié)果型困境兒童被遺漏或者排斥，還需要政府?dāng)U大識別范圍，將其納入困境兒童中。

（二）評估工具對比分析

1.工具目標(biāo)

9家機(jī)構(gòu)的工具目標(biāo)包含評估摸底、風(fēng)險分級以及鏈接保障和服務(wù)三類。其中，9家機(jī)構(gòu)設(shè)置工具的目的都包含評估摸底。除此之外，張家港市民政局、南京市民政局、同心未保中心、和風(fēng)社工事務(wù)所都設(shè)置了風(fēng)險分級工具，但這4家機(jī)構(gòu)的風(fēng)險分級又有不同，可以分為兩類：

第一類依據(jù)困境兒童的類型，設(shè)置不同標(biāo)準(zhǔn)分級。南京市民政局、南京未保中心采用類型分級，依據(jù)困境兒童的不同類別，針對每種類型的困境兒童設(shè)置了相應(yīng)的分級標(biāo)準(zhǔn)，分級標(biāo)準(zhǔn)更為細(xì)化、針對性更強(qiáng)。

第二類沒有區(qū)分困境兒童類型，使用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)分級。張家港市民政局及和風(fēng)機(jī)構(gòu)使用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對困境兒童進(jìn)行分級，針對性較弱。每種類型兒童的困境或弱勢情況都有較大差異，使用統(tǒng)一的分級標(biāo)準(zhǔn)無法有效分級困境兒童的困境或弱勢風(fēng)險，甚至?xí)斐刹糠诸愋屠Ь硟和诮y(tǒng)一標(biāo)尺分級中拿不到高的分?jǐn)?shù)，形成因工具設(shè)計造成‘服務(wù)排斥’的問題。

除評估摸底、分級的目標(biāo)之外，各機(jī)構(gòu)的工具都包含鏈接保障和服務(wù)的目標(biāo)。其中，張家港民政局又細(xì)化了服務(wù)導(dǎo)向的評估工具，服務(wù)工具更加細(xì)化和具體，從服務(wù)角度設(shè)置了服務(wù)導(dǎo)向的評估工具，服務(wù)類型和內(nèi)容更加豐富多元。

2.工具內(nèi)容及成效

因各機(jī)構(gòu)評估摸底的程度有深有淺，工具內(nèi)容的設(shè)計也有多又少。國務(wù)院扶貧辦的《扶貧手冊》、民政部《留守兒童基本情況調(diào)查表》、愛德基金會《孤兒評估表》三個機(jī)構(gòu)的工具比較簡化、內(nèi)容較少。其他機(jī)構(gòu)的評估表設(shè)計內(nèi)容相對較多，如和風(fēng)機(jī)構(gòu)的美國三套表、張家港市的服務(wù)評估表和分級評估表、南京市民政局的分級評估表。操作難度最高的是和風(fēng)機(jī)構(gòu)翻譯的美國三套評估表，該套表包含較多心理評估的內(nèi)容，部分需要通過游戲作出評估，維度和指標(biāo)的專業(yè)性較強(qiáng)，需要花費(fèi)的時間較多、使用該工具完成評估的操作難度較高。

工具的評估內(nèi)容通常包括兒童自身狀況及家庭狀況兩大類?？偨Y(jié)來看，各機(jī)構(gòu)工具內(nèi)容方面的設(shè)計出現(xiàn)的問題包括：

第一，因簡化造成評估不足的問題。內(nèi)容設(shè)置最為簡化的機(jī)構(gòu)是愛德基金會，雖然簡化的評估工具方便非專業(yè)社工使用，且基金會并非以提供服務(wù)為目標(biāo)，但過分簡化的評估表會遺漏部分重要信息，不利于目標(biāo)的有效達(dá)成。民政部的留守兒童評估表也有同樣不足，因信息少，缺乏對留守兒童心理健康問題的評估，不利于提升留守兒童的心理健康和傳遞服務(wù)。

第二，指標(biāo)內(nèi)容設(shè)置不清晰的問題。如張家港民政局的分級指標(biāo)中多次提到“身心障礙”、“主要照顧者的身心障礙”和“照顧者親職能力弱”，但“身心障礙”的具體對象不明確，且與“主要照顧者的身心障礙”存在重疊，它們是否屬于“照顧者親職能力弱”也并不清晰。指標(biāo)定義不清晰，會造成困境兒童評定分級不夠精準(zhǔn)，可能導(dǎo)致相應(yīng)的服務(wù)錯位或不匹配，如屬于高風(fēng)險等級的困境兒童無法獲得高層次的服務(wù)，或?qū)儆谝话泔L(fēng)險等級的困境兒童獲得更多的專業(yè)服務(wù)和資源。

第三，工具內(nèi)容的重復(fù)性問題。以張家港市為例，其高風(fēng)險兒童評估篩查工具和個案ABCD分級服務(wù)兩套工具之間存在交叉重復(fù)，這無疑會增加實際工作中評估篩查的復(fù)雜性。

3.工具應(yīng)用

各機(jī)構(gòu)發(fā)展的評估工具主要由兩類人群使用：

第一類由政府部門工作人員使用。國務(wù)院扶貧辦的扶貧工具主要由地方扶貧/幫扶干部來使用。民政部的留守兒童評估表也主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道一級的村民/居民委員會兒童福利工作人員使用。愛德基金會簡化的工具主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員使用，用來協(xié)助愛德基金會在地方評估孤兒生活水平、篩選符合助養(yǎng)的孤兒。聯(lián)合國兒童基金會簡化的評估表也主要由地方的兒童福利主任使用。一般來說，由政府工作人員使用的評估工具在內(nèi)容和形式上往往比較簡化。

第二類由專職社工來使用。從政府部門來看，南京市民政局、張家港市民政局都委托社會組織的力量參與困境兒童服務(wù)，評估工具由受委托的機(jī)構(gòu)社工使用。國際組織方面，救助兒童會的工具主要由本機(jī)構(gòu)或委托其他本地機(jī)構(gòu)的專職社工使用。和風(fēng)機(jī)構(gòu)和南京未保中心主要受政府委托進(jìn)行專業(yè)評估和服務(wù)，評估工具由本機(jī)構(gòu)社工使用。從特點上來說，由專職社工使用的工具從內(nèi)容設(shè)置上都較為復(fù)雜，評估的內(nèi)容比較豐富、多元、全面。專職社工相較于政府部門工作人員，具有更加專業(yè)的兒童服務(wù)經(jīng)驗，擅長與貧困和弱勢兒童及其家庭建立聯(lián)系和溝通，有更強(qiáng)的能力使用比較復(fù)雜的評估工具。

五、風(fēng)險及局限性

通過對各機(jī)構(gòu)的識別標(biāo)準(zhǔn)和評估工具的對比分析，可知各機(jī)構(gòu)的識別標(biāo)準(zhǔn)和工具依然存在一些可能對部分兒童造成排斥的問題，可以分為以下幾種類型：

第一，因識別標(biāo)準(zhǔn)造成排斥。收入識別法、類型識別法、地域識別法都會造成一定的排斥問題，三種方法識別共同特點是對造成貧困和弱勢（或困境）的成因進(jìn)行識別，而非對結(jié)果及其表現(xiàn)進(jìn)行識別。9家機(jī)構(gòu)的識別標(biāo)準(zhǔn)中只有救助兒童會的識別認(rèn)定方式采用了結(jié)果型識別方法，其余都屬于成因型識別。目前，困境兒童是政府保障的主要對象，因而針對困境兒童的分類識別法是主流，以民政部門的困境兒童分類為代表，分類識別的特點是困境的原因進(jìn)行識別。但該方法的缺點和不足在前文已有重點探討，主要表現(xiàn)在缺少對困境結(jié)果的關(guān)注，造成部分‘結(jié)果困境型’（或結(jié)果貧困型、結(jié)果弱勢型）的兒童被排斥在外，無法獲得相應(yīng)的保障和服務(wù)。

第二，因識別困難造成排斥。因困境兒童的分類眾多，導(dǎo)致各種類型之間在識別難度上存在差異。部分類型的困境兒童較容易識別確認(rèn)，部分類型則較難確認(rèn)。因識別認(rèn)定的困難，造成識別不精準(zhǔn)、識別遺漏的問題也會發(fā)生，產(chǎn)生一定的排斥效應(yīng)。困境兒童的識別，主要由村/居委員會的兒童福利工作人員進(jìn)行核實確認(rèn)。雖然政策文件中已有明確的識別標(biāo)準(zhǔn)，但基層工作人員的專業(yè)能力不強(qiáng)，對于較難識別的類型，評判過程具有隨意性，會造成潛在困境兒童對象沒有被識別出來，從而造成‘應(yīng)被納入、未能被納入’的兒童無法獲得保障和服務(wù)。

第三，因工具指標(biāo)設(shè)置不清晰造成排斥或錯位。雖然識別認(rèn)定工作是最關(guān)鍵的一步，將符合條件的困境兒童識別出來，接下來的福利保障和專業(yè)服務(wù)會造成排斥和遺漏的可能性較低。但梳理各機(jī)構(gòu)的評估工具會發(fā)現(xiàn)，由于評估工具本身指標(biāo)界定的不清晰，也會造成服務(wù)的排斥和錯位。這類情況主要出現(xiàn)在分級評估工具的使用上，如果分級的標(biāo)準(zhǔn)不清晰、不明確，增加了評估分級的隨意性，會造成部分兒童分值過高、部分兒童分值過低，由于分值不同的兒童所獲得的服務(wù)也有所不同，進(jìn)而造成所獲服務(wù)的錯位。

第四，因工具分級標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一造成排斥或錯位。困境兒童的類型多元復(fù)雜，工具統(tǒng)一化使得無法兼顧到不同類型困境的特殊性，部分類型的兒童會被歸類為較低風(fēng)險的困境兒童，從而無法獲得較高層次的服務(wù)或保障。

第五，因工具過分簡化造成排斥。過分簡化的評估工具無法全面評估兒童狀況，進(jìn)而造成后續(xù)服務(wù)的脫節(jié)。例如，民政部留守兒童的評估表只收集家庭基本信息及父母監(jiān)護(hù)情況，缺少對兒童其他方面的評估內(nèi)容，評估內(nèi)容不全面，無法了解到兒童其他方面如心理情感等需求，導(dǎo)致為留守兒童提供的服務(wù)較為有限。另外，愛德基金會的孤兒評估表，缺少孤兒獲得的基本保障等信息，這些信息是評估孤兒是否符合助養(yǎng)的重要參考之一。過分簡化的工具不利于評估兒童需求，實現(xiàn)工具應(yīng)有的目標(biāo)。

六、結(jié)論及啟示

從識別方式來說，相較于收入識別法、類型識別法、地域識別法，結(jié)果識別法能夠直接識別出生活于貧困或有弱勢特征的兒童，該方法以兒童為中心，而非家庭、父母或地域特征，直接關(guān)注兒童的困境或弱勢特征，能最大程度減少對貧困弱勢兒童識別方面的遺漏或偏差，是最有效的識別方法。本文研究也發(fā)現(xiàn)，部分社會組織實際工作中常常發(fā)現(xiàn)一些“結(jié)果型困境”兒童但未被納入政策范圍獲得福利保障，造成排斥情況。因而未來應(yīng)當(dāng)增加結(jié)果識別方法的應(yīng)用，加強(qiáng)對貧困弱勢兒童結(jié)果的識別認(rèn)定。兒童困境的結(jié)果包括那些面臨康復(fù)、照料、護(hù)理、社會融入困難的兒童，生活、就醫(yī)、就學(xué)困難的兒童，以及人身安全受到威脅或侵害的兒童。對于以上面臨困難的兒童，可以進(jìn)一步分類設(shè)計具體的指標(biāo)加以識別確認(rèn)，如確認(rèn)社會融入困難的標(biāo)準(zhǔn)、就學(xué)困難的標(biāo)準(zhǔn)、侵害或者被威脅的標(biāo)準(zhǔn)。另外，識別認(rèn)定工作需要引入專業(yè)力量，由專業(yè)社工進(jìn)行識別確認(rèn)效果更好，避免因?qū)I(yè)性不強(qiáng)造成遺漏或排斥情況的發(fā)生。針對個別較難識別的兒童案例，可以通過引入包括專家、社工和基層人員在內(nèi)的多方力量共同確認(rèn)個案是否符合標(biāo)準(zhǔn)。

評估工具方面，應(yīng)當(dāng)全面系統(tǒng)地評估兒童的基本情況，因而評估內(nèi)容不宜過簡。評估不單是物質(zhì)層面，還有心理層面、精神層面、社會層面等。如英國兒童及家庭需求評估框架設(shè)置的原則之一，以生態(tài)視角看待兒童的問題，評估中要綜合考慮兒童成長的環(huán)境要素，包括兒童原生家庭的特點、家庭成員包括父母、照料人和其他親屬的特點、社區(qū)環(huán)境特點演技兒童所生長的社會文化脈絡(luò)，還有家庭、社區(qū)和文化等不同層次系統(tǒng)之間潛在的相互影響和作用關(guān)系。該框架要求評估兒童發(fā)展的需求，包括兒童健康、教育、精神和行為發(fā)展、自我認(rèn)同、社交和自理能力；評估父母的照料能力、保護(hù)兒童安全能力、情感關(guān)懷能力、鼓勵能力、引導(dǎo)和邊界設(shè)置的能力等；還要評估家庭歷史、家庭功能、住房、就業(yè)、收入、家庭融入和社區(qū)資源等情況（亓迪、張文靜，2018）。另外，因貧困弱勢兒童的類型不同、面臨的困難不同，評估應(yīng)當(dāng)依據(jù)不同類型兒童設(shè)置相應(yīng)的風(fēng)險分級工具，提升分級工具的精準(zhǔn)度和可靠性。評估工具設(shè)置的指標(biāo)也應(yīng)當(dāng)清晰明確，增強(qiáng)分級工具的規(guī)范性和科學(xué)性。

總之，兒童是生命的起始階段，貧困或弱勢特征會嚴(yán)重影響兒童的身心發(fā)展，阻礙兒童和社會的人力資本積累。通過優(yōu)化識別方法和評估工具，能夠盡量減少遺漏或排斥，切實解決困難兒童的問題，更有效地傳遞相關(guān)的保障和服務(wù)，提升兒童和社會的福祉。