所謂低效工業(yè)用地，是指部分企業(yè)利用率或者產(chǎn)出率不高的土地，如企業(yè)倒閉或破產(chǎn)或者其他原因?qū)е麻e置或部分閑置的土地或廠房等。在國(guó)家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革持續(xù)推進(jìn)的新常態(tài)下，盤活利用低效工業(yè)用地，充分挖掘存量工業(yè)用地潛在價(jià)值，不僅是破解土地供需缺口，實(shí)現(xiàn)土地資源效益最大化的重要措施，也是倒逼企業(yè)發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級(jí)和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。近期，我們通過對(duì)鄞江、橫街、古林和區(qū)經(jīng)信局等鎮(zhèn)和部門的調(diào)查走訪，并結(jié)合鄞江鎮(zhèn)有效盤活利用低效工業(yè)用地的做法，對(duì)全區(qū)低效工業(yè)用地的再開發(fā)提出一些看法和建議，供領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策參考。

鄞江鎮(zhèn)有效盤活利用低效工業(yè)用地的主要做法

2016年行政區(qū)劃調(diào)整以來，針對(duì)土地資源供需矛盾日益突出的客觀實(shí)際，鄞江鎮(zhèn)把有效盤活利用低效工業(yè)用地作為解決工業(yè)用地缺口、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要抓手，通過“一企一策”主動(dòng)服務(wù)、分類施策，并綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段，先后處置和盤活低效工業(yè)用地232畝，升級(jí)低效企業(yè)31家，畝均稅收從不足1萬(wàn)元提升到10萬(wàn)元以上。通過低效工業(yè)用地“二次開發(fā)”，使鄞江鎮(zhèn)的工業(yè)產(chǎn)業(yè)層次和產(chǎn)出率得到了有效提升，近三年工業(yè)產(chǎn)值和稅收年均分別增長(zhǎng)11.2%和10%，并在海曙區(qū)對(duì)鎮(zhèn)雙底線考核中連年保持第一。歸納梳理鄞江鎮(zhèn)有效盤活利用低效工業(yè)用地的模式，主要有以下幾種：

（一）引導(dǎo)轉(zhuǎn)讓型。針對(duì)產(chǎn)業(yè)層次低、產(chǎn)出率低、經(jīng)濟(jì)效益不明顯的企業(yè)，通過政府牽線搭橋，實(shí)施股權(quán)轉(zhuǎn)讓，變更企業(yè)法人，由新的經(jīng)營(yíng)者來投資經(jīng)營(yíng)，提高土地利用價(jià)值。如上世紀(jì)90年代落戶的寧波太平洋電纜有限公司，有占地面積66畝的廠房，但2016年產(chǎn)值僅0.2億元、稅收僅66萬(wàn)元，2017年由生產(chǎn)高端裝備的寧波中天海德液壓有限公司成功兼并后，企業(yè)產(chǎn)銷兩旺，連續(xù)三年以產(chǎn)值年均增長(zhǎng)30%速度快速發(fā)展，2019年產(chǎn)值達(dá)到1.9億元、稅收達(dá)到964萬(wàn)元。又如寧波譽(yù)力冶金礦山機(jī)械有限公司，2019年3月將占地10畝近1萬(wàn)平方米的閑置廠房轉(zhuǎn)讓給專業(yè)生產(chǎn)廚房設(shè)備的寧波市甬欣廚房工程有限公司，當(dāng)年產(chǎn)值增加0.3億元。

（二）股份合作型。針對(duì)有廠房基礎(chǔ)、發(fā)展空間，但缺技術(shù)、缺資金的企業(yè)，通過政府宣傳推介和招商對(duì)接，成功找到合作伙伴，以土地、廠房作為資本投資入股，利用外來合作方的資金、設(shè)備和技術(shù)共同投資經(jīng)營(yíng)企業(yè)。如寧波格榮利磁業(yè)有限公司是一家專業(yè)生產(chǎn)釹鐵硼產(chǎn)品的公司，有占地面積8.7畝5700平方米的廠房，但因產(chǎn)品、市場(chǎng)等因素影響經(jīng)營(yíng)一直不是很好，后來經(jīng)鎮(zhèn)政府牽線搭橋，成功引入位于江蘇連云港的行業(yè)龍頭企業(yè)——寧波雷利磁業(yè)有限公司，2017年6月投資2000萬(wàn)元成功落戶，當(dāng)年產(chǎn)值從原來的不到0.2億元增加到0.7億元，2019年產(chǎn)值達(dá)到1.3億元。

（三）廠房租賃型。針對(duì)自身有閑置廠房或低效廠房但沒有考慮投入的企業(yè)，通過政府協(xié)調(diào)對(duì)接，推介出租給想發(fā)展但缺少場(chǎng)地的企業(yè)。如寧波市海曙佳蒙車輛配件廠，將4500平方米閑置廠房租賃給寧波吉象塑膠科技股份有限公司，既解決了對(duì)方生產(chǎn)發(fā)展擴(kuò)張需要，又盤活了自身的閑置資源。又如2017年遷址的寧波中天海德液壓有限公司，將占地10畝廠房租賃給寧波市更美電器科技有限公司，使對(duì)方當(dāng)年成功升為規(guī)上企業(yè)，2019年產(chǎn)值達(dá)到0.8億元。

（四）技改升級(jí)型。針對(duì)有一定廠房基礎(chǔ)，但由于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、產(chǎn)品、市場(chǎng)等因素導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)不好的企業(yè)，通過政府引導(dǎo)培育，自身加大投入，產(chǎn)品升級(jí)換代，擴(kuò)大市場(chǎng)銷售，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。如寧波嶓特嬰童用品有限公司，不斷加大資金投入開發(fā)新產(chǎn)品，近三年累計(jì)投放近1000萬(wàn)元，產(chǎn)值年均增長(zhǎng)率保持在30%以上，從低效企業(yè)一躍成為高質(zhì)量企業(yè)。

（五）空間改造型。針對(duì)發(fā)展勢(shì)頭良好急需擴(kuò)大發(fā)展空間且現(xiàn)有廠房容積率較低的企業(yè)，通過政府幫助指導(dǎo)，在本企業(yè)內(nèi)部合法合規(guī)改造或新建廠房，節(jié)約集約利用低效工業(yè)用地。如寧波拓鐵機(jī)械有限公司，因生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大，急需擴(kuò)建企業(yè)空間，在鎮(zhèn)政府牽線和區(qū)級(jí)有關(guān)部門共同幫助下，利用本企業(yè)內(nèi)的土地?cái)U(kuò)建了2000平方米車間，2019年產(chǎn)值由改造前的1億元增加到1.5億元，稅收由480萬(wàn)元增加到600萬(wàn)元。

（六）綜合整治型。針對(duì)村級(jí)工業(yè)集聚區(qū)內(nèi)部分產(chǎn)業(yè)層次低、管理粗放、經(jīng)營(yíng)不善、面臨破產(chǎn)的企業(yè)，結(jié)合“畝均論英雄”“三改一拆”、環(huán)境整治等工作，聯(lián)合市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)境、安監(jiān)等部門加強(qiáng)執(zhí)法，加大對(duì)散亂污企業(yè)整治提升力度。如東興村工業(yè)集聚區(qū)是2007年村集體利用宕山、垃圾場(chǎng)等廢棄土地建造而成，園區(qū)占地面積27畝，內(nèi)有10家工業(yè)企業(yè)（個(gè)體戶），園區(qū)管理粗放、產(chǎn)業(yè)低效，近幾年通過不斷加大產(chǎn)業(yè)監(jiān)管、安全生產(chǎn)監(jiān)管、消防安全隱患排查與督查、市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法和環(huán)境整治，強(qiáng)勢(shì)倒逼企業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，使園區(qū)面貌大有改善，園內(nèi)企業(yè)質(zhì)效明顯提高，畝均稅收由2016年不到4萬(wàn)元提升到2019年的9萬(wàn)元。

推動(dòng)海曙區(qū)低效工業(yè)用地再開發(fā)的思考

海曙區(qū)作為土地資源十分緊缺的中心城區(qū)，一方面土地問題已成為制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展最嚴(yán)重的瓶頸，另一方面又存在著大量可挖掘的閑置和低效工業(yè)用地。根據(jù)區(qū)經(jīng)信局提供的相關(guān)資料顯示，假如以規(guī)上工業(yè)企業(yè)畝均稅收低于（含）10萬(wàn)元/畝和規(guī)下工業(yè)企業(yè)畝均稅收低于（含）2萬(wàn)元/畝作為低效工業(yè)企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)，則2018年全區(qū)630家規(guī)上工業(yè)企業(yè)中有低效企業(yè)62家、占地2693畝，1028家用地面積3畝（含）以上的規(guī)下工業(yè)企業(yè)中有低效企業(yè)397家、占地3907畝，共計(jì)低效企業(yè)459家，占全區(qū)工業(yè)企業(yè)1658家（不包括用地面積3畝以下的規(guī)下工業(yè)企業(yè)）的27.7%；共計(jì)低效用地6600畝，占全區(qū)現(xiàn)有工業(yè)用地19167畝（不包括用地面積3畝以下的規(guī)下企業(yè)用地）的34.4%。

這些低效企業(yè)和低效工業(yè)用地主要分布在近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村級(jí)工業(yè)集聚區(qū)。分析產(chǎn)生這些低效工業(yè)用地的原因，既有歷史原因，也有宏觀原因，既有客觀因素，又有主觀因素，總體來說，多數(shù)低效工業(yè)用地形成時(shí)間較為長(zhǎng)久，存在權(quán)利主體復(fù)雜，企業(yè)自身問題較多，以及存在司法訴訟等問題，甚至存在一定法律程序上的限制，牽扯面較廣，因此要全面盤活利用好低效工業(yè)用地難度較大。結(jié)合鄞江鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)做法，現(xiàn)對(duì)全區(qū)低效工業(yè)用地的再開發(fā)提以下五點(diǎn)建議：

1.出臺(tái)低效工業(yè)用地評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)并摸清底數(shù)。由于低效工業(yè)用地再開發(fā)關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局，涉及面廣，情況復(fù)雜，政策性強(qiáng)，處理難度大，因此建議區(qū)級(jí)層面建立相關(guān)部門共同組成的強(qiáng)有力工作協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌和解決重大問題，并結(jié)合全區(qū)低效工業(yè)用地再開發(fā)目標(biāo)，以畝均稅收和畝均產(chǎn)值等為主要參考指標(biāo)出臺(tái)低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)全區(qū)閑置廠房、空置用地、低效用地進(jìn)行一次全面排摸，結(jié)合土地性質(zhì)、物業(yè)面積、業(yè)主意向、發(fā)展計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)等要素，記錄地塊紅線圖、土地證（不動(dòng)產(chǎn)證）、出讓合同、現(xiàn)狀及存在問題等資料，按閑置廠房、空置用地、低效用地、村級(jí)閑置物業(yè)等類別貼上“身份標(biāo)簽”，建立低效工業(yè)用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)。

2.創(chuàng)新低效工業(yè)用地再開發(fā)方式。在詳實(shí)調(diào)查基礎(chǔ)上，根據(jù)相關(guān)規(guī)劃要求和政策文件，結(jié)合“十四五”規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃編制，科學(xué)制定全區(qū)低效工業(yè)用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，明確工業(yè)用地再開發(fā)利用效益標(biāo)準(zhǔn)、開發(fā)強(qiáng)度、產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)等問題，確保存量土地的合理、有序、滾動(dòng)開發(fā)。本著“因地施策、分類盤活、利益共享”的原則，綜合考慮每一宗低效工業(yè)用地的土地屬性及權(quán)屬、土地規(guī)模、土地利用現(xiàn)狀、規(guī)劃用途、改造方向等因素，針對(duì)不同企業(yè)低效土地利用的特點(diǎn)，分別采用不同再開發(fā)利用方式。一是土地購(gòu)置收儲(chǔ)或轉(zhuǎn)讓。對(duì)低效工業(yè)用地的企業(yè)，如企業(yè)決定不再使用該塊土地，由區(qū)政府有償回購(gòu)?fù)恋厥褂脵?quán)，在優(yōu)先保障各自轄區(qū)內(nèi)的工業(yè)項(xiàng)目后，可作為土地儲(chǔ)備進(jìn)行再出讓，但這種方式需要較高的成本；或鼓勵(lì)并協(xié)助企業(yè)將全部土地或部分土地轉(zhuǎn)讓給新的項(xiàng)目使用。二是土地置換或者企業(yè)兼并。鼓勵(lì)和引導(dǎo)有實(shí)力的企業(yè)兼并因技術(shù)落后、經(jīng)營(yíng)管理不善而陷入困境的企業(yè)。對(duì)未被兼并的低效工業(yè)用地企業(yè)，可通過協(xié)商進(jìn)行土地置換；對(duì)于企業(yè)內(nèi)部低效用地面積大且無(wú)再開發(fā)利用相關(guān)計(jì)劃的未利用土地，可以鼓勵(lì)企業(yè)通過出租或者分割轉(zhuǎn)讓該部分土地給其他企業(yè)利用。三是鼓勵(lì)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。對(duì)低效工業(yè)用地的企業(yè)不能一味“推出去”，還需要對(duì)有能力的企業(yè)“拉起來”。如企業(yè)希望繼續(xù)使用土地，可在規(guī)定時(shí)間內(nèi)增加投入和改進(jìn)技術(shù)，提高土地的利用效益。尤其是在國(guó)家營(yíng)改增稅收政策下，企業(yè)增加固定資產(chǎn)投入可抵消部分稅費(fèi)；在符合規(guī)劃、環(huán)保、消防安全等條件下，鼓勵(lì)企業(yè)提高建筑系數(shù)和容積率，擴(kuò)大生產(chǎn)和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

3.統(tǒng)籌集中對(duì)村級(jí)工業(yè)集聚區(qū)進(jìn)行改造提升。全區(qū)村級(jí)工業(yè)集聚區(qū)布局散、數(shù)量多、面積大，且大多產(chǎn)業(yè)形態(tài)低效、土地利用效益低，經(jīng)濟(jì)形態(tài)單一、管理粗放，是低效工業(yè)用地最集中的地方。把傳統(tǒng)村級(jí)工業(yè)集聚區(qū)綜合改造為高標(biāo)準(zhǔn)小微企業(yè)園，既能緩解土地資源緊缺問題，又能提升土地開發(fā)利用效益。借鑒廣東順德“政府引領(lǐng)、市場(chǎng)主導(dǎo)、拆建并舉、專業(yè)運(yùn)營(yíng)”的村級(jí)工業(yè)園改造做法，一要堅(jiān)持因地因園施策，允許改造模式多種化、建設(shè)主體多樣化、投資主體多元化；二要因園明確改造后每個(gè)小微企業(yè)園的產(chǎn)業(yè)方向、投資強(qiáng)度、建設(shè)強(qiáng)度和納稅強(qiáng)度等，建立產(chǎn)業(yè)用地和物業(yè)入市、轉(zhuǎn)讓、退出約束機(jī)制，確保改造后小微企業(yè)園企業(yè)質(zhì)量；三要統(tǒng)籌利益均衡，充分保障村集體、農(nóng)民、廠房業(yè)主、企業(yè)者等權(quán)益主體的合法權(quán)益；四要力爭(zhēng)上級(jí)政府和有關(guān)部門有力支持，特別是國(guó)土規(guī)劃等方面的政策突破，破解土地利用規(guī)劃調(diào)整、歷史遺留問題等一批制度性難題；五要建立與任務(wù)相適應(yīng)的強(qiáng)有力工作專班，強(qiáng)化部門協(xié)同、鎮(zhèn)村企聯(lián)動(dòng)。

4.完善和落實(shí)工業(yè)用地機(jī)制。改革工業(yè)土地供給制度，要嚴(yán)格執(zhí)行新增工業(yè)用地按照“標(biāo)準(zhǔn)地”制度進(jìn)行項(xiàng)目審查，并對(duì)利用存量用地（廠房）引進(jìn)項(xiàng)目也要視同新增項(xiàng)目，防止出現(xiàn)“退低進(jìn)低”。同時(shí)，可借鑒上海等地做法，改革和調(diào)整工業(yè)用地供給方式，推行土地供給年租制，縮短出讓年限，優(yōu)化用地出讓方式，探索“彈性出讓”。因?yàn)椋托ЧI(yè)用地的產(chǎn)生，很多是由于企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)能力不足或是企業(yè)的生命周期較短，可通過減少土地出讓年限（以10年或者20年的短期使用期限出讓土地使用權(quán)），或者通過“先租用、后出讓”的方式減輕企業(yè)前期負(fù)擔(dān)，以避免或減少低效工業(yè)用地的產(chǎn)生。另外，要建立綜合性低效工業(yè)用地退出機(jī)制，對(duì)于落后產(chǎn)能和用地粗放的生產(chǎn)方式，建議抓住國(guó)家用地、用能等差異化政策改革機(jī)遇，深化畝均效益評(píng)價(jià)機(jī)制，綜合運(yùn)用行政、法律、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)手段強(qiáng)勢(shì)倒逼退出，以此來提高工業(yè)用地效率及單位土地產(chǎn)能，促進(jìn)土地集約科學(xué)利用。

5.出臺(tái)扶持激勵(lì)政策。建議出臺(tái)低效工業(yè)用地再開發(fā)政策，重點(diǎn)對(duì)低效工業(yè)用地再開發(fā)進(jìn)行扶持，也包括倒閉企業(yè)資產(chǎn)重組、閑置廠房出租、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股份合作等扶持政策措施，既要對(duì)低效工業(yè)用地企業(yè)在土地、政府各類補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠等方面給予限制，又要對(duì)低效工業(yè)用地企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)后進(jìn)行支持。同時(shí)，針對(duì)部分已建企業(yè)投資強(qiáng)度、產(chǎn)出水平，土地利用率相對(duì)較低的狀況，允許合理調(diào)整規(guī)劃技術(shù)指標(biāo)，免費(fèi)審批企業(yè)廠房“上天、入地、加密”等擴(kuò)建項(xiàng)目，并給以一定政策傾斜?！?/p>