魏德紅

從2019年12月開始的新冠肺炎疫情嚴(yán)重威脅著公共健康。鐘南山院士從流行病學(xué)的角度進(jìn)行初步分析，判斷此次病毒通過野生動物傳到人的可能性很大(1)鄧琦：《鐘南山：新型冠狀病毒存在人傳人現(xiàn)象》，《新京報》2020年1月21日，A10版。?？茖W(xué)研究證明了鐘南山的預(yù)測，27名世界著名醫(yī)學(xué)專家發(fā)表聯(lián)合聲明：已經(jīng)對引發(fā)該疾病的病毒SARS-Cov-2進(jìn)行了全基因組分析并公開發(fā)表了成果，這些成果表明了新冠病毒和其他很多新發(fā)病原一樣，可能來源于野生動物(2)Charles Calisher, Dennis Carroll, Rita Colwell, etc, "Statement in support of the scientists, public health professionals, and medical professionals of China combatting COVID-19", The Lancet, 2020; published onlineFebruary 18, 2020; https://doi.org/10.1016/S0140-6736(20)30418-9, last visited Feb, 27, 2020.。2020年2月底，在科學(xué)調(diào)研的基礎(chǔ)上，習(xí)近平總書記指出：“引發(fā)這次疫情的病毒，包括此前的非典、高致病性禽流感等疫情的病毒，多數(shù)病原體來自野生動物或與之有關(guān)……要抓緊修訂完善野生動物保護(hù)法律法規(guī)?！?3)習(xí)近平：《全面提高依法防控依法治理能力 健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》，《求是》2020年第5期。

一、 野生動物保護(hù)是維護(hù)公共健康的重要環(huán)節(jié)

公共健康，英文為Public Health，過去我國把這一術(shù)語翻譯為公共衛(wèi)生，專指人的健康。公共衛(wèi)生專指保護(hù)和改善人們及其社區(qū)健康，研究疾病和傷害預(yù)防，以發(fā)現(xiàn)、預(yù)防和應(yīng)對傳染病、實(shí)現(xiàn)健康為目標(biāo)(4)石海蘭、菅輝勇：《公共衛(wèi)生學(xué)基礎(chǔ)》第2版，西安：第四軍醫(yī)大學(xué)出版社，2014年，第1-2頁。。加入WTO以后，我國專家學(xué)者更傾向于將Public Health翻譯為公共健康，認(rèn)為公共健康的表述主要體現(xiàn)在對瘟疫(傳染病、流行病(5)醫(yī)學(xué)上的流行病與傳染病是不同的概念。參見：馬文輝：《流行病與傳染病》，北京：科學(xué)出版社出版，2011年，第326-328頁。)的恐懼、憂慮與對策上(6)那力、何志鵬、王彥志：《WTO與公共健康》，北京：清華大學(xué)出版社，2005年，第2頁。。2017年10月，黨的十九大報告指出，實(shí)施健康中國戰(zhàn)略，要完善國民健康政策(7)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》單行本，北京：人民出版社，2017年，第48頁。。將Public Health翻譯為公共健康，這逐步成為新趨勢。我國國家機(jī)構(gòu)改革順應(yīng)了這個趨勢，2018年國家衛(wèi)生健康委員會正式設(shè)立。公共健康的概念逐步被接受，成為一個內(nèi)涵和外延不同于公共衛(wèi)生的概念(8)由于英文Public Health在我國被翻譯為公共衛(wèi)生的時間早，根據(jù)國務(wù)院學(xué)位辦《學(xué)位授予和人才培養(yǎng)學(xué)科目錄》，公共衛(wèi)生與預(yù)防醫(yī)學(xué)是醫(yī)學(xué)專業(yè)的一級學(xué)科，我國醫(yī)學(xué)院校的學(xué)院名稱多為“公共衛(wèi)生學(xué)院”，本科專業(yè)名稱為“公共衛(wèi)生專業(yè)”，但公共衛(wèi)生是非醫(yī)學(xué)范疇，目標(biāo)是通過公共政策的制定、法律法規(guī)的保證，營造一個促進(jìn)和維護(hù)人群健康的環(huán)境，以達(dá)到保護(hù)、改善公眾健康，提高生命質(zhì)量的目的。在衛(wèi)生系統(tǒng)之外的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、政府機(jī)關(guān)，采用公共健康的提法越來越多。。

(一) 公共健康是人類、家禽家畜、野生動物的共同福祉

縱觀人類歷史，鼠疫的流行與人類捕食旱獺有關(guān)。21世紀(jì)以來，鼠疫仍有零星發(fā)生，我國部分省份的鼠疫防控面臨著十分嚴(yán)峻的形勢(9)安君勝、李旭娟、段文科等：《甘肅省鼠疫流行分析》，《疾病預(yù)防控制通報》2019年第6期。。2010年6月，甘肅酒泉市阿克塞縣一名維修工人因捕食旱獺而感染鼠疫死亡。2012年9月，四川甘孜州理塘縣村民達(dá)某因剝皮食用一只死亡旱獺，感染鼠疫死亡(10)祁騰、段勇軍、羅隆澤等：《四川省1999-2017年兩起人間鼠疫回顧分析》，《中國媒介生物學(xué)及控制雜志》2019年第4期。。2019年11月，內(nèi)蒙古錫林郭勒盟鑲黃旗采石場一名工人因剝食野兔而感染鼠疫。錫林郭勒盟的另外兩名患者被送至北京市朝陽區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，后被診斷為肺鼠疫(11)巴依斯古楞：《錫林郭勒盟全力開展鼠疫疫情防控工作》，《內(nèi)蒙古日報》2019年11月13日，第2版。。

目前世界流行的傳染病，例如口蹄疫、禽流感、布氏桿菌病等均與動物有關(guān)。2003年在中國，人們最初認(rèn)為導(dǎo)致非典型肺炎的病毒(SARS-CoV)來源于果子貍。近年科學(xué)研究證明：中華菊頭蝠是非典病毒的源頭，果子貍是中間宿主。2012年在沙特阿拉伯，導(dǎo)致中東呼吸綜合癥的冠狀病毒(MERS-CoV)經(jīng)由單峰駱駝傳播給人類，其源頭很可能也是蝙蝠。這兩種傳染病涉及的動物有蝙蝠、果子貍、單峰駱駝，其中，蝙蝠、果子貍是野生動物，單峰駱駝是家畜。

高致病性禽流感是近年來重要的傳染病，部分禽流感是由甲型H5N1病毒引起的，該病毒起源于禽類，包括家禽和野禽。由于甲型H5N1病毒不斷進(jìn)化，其寄生的動物宿主范圍不斷擴(kuò)大，可感染老虎、家貓等哺乳動物?？茖W(xué)研究表明，該病毒不僅影響人類，還影響包括家豬在內(nèi)的正常家禽家畜，而且攜帶并排出病毒的比例在增加(12)Robyn Alders, Joseph A. Awuni, Brigitte Bagnol, etc,"Impact of Avian Influenza on Village Poultry Production Globally", EcoHealth, Vol.11, 2014, pp.63-72.。進(jìn)入21世紀(jì)以來的傳染病學(xué)研究在不斷證明：在疫源監(jiān)測、疫病預(yù)防領(lǐng)域，區(qū)分野生動物、家禽家畜、人類的現(xiàn)實(shí)意義正在降低，一體化的防疫需求在持續(xù)上升(13)Ignatius Fong,"Introduction: Coordinated Global Action Is Needed to Combat Antimicrobial Resistance",in I. W. Fong(editor), David Shlaes(editor), Karl Drlica(editor), Antimicrobial Resistance in the 21st Century, Springer, 2018, pp.1-10.。

(二) 維護(hù)公共健康需要保護(hù)野生動物

維護(hù)公共健康的直接目的是人類祛病強(qiáng)身。人類在本質(zhì)上是地球生態(tài)系統(tǒng)中陸生動物的一種。地球上已經(jīng)不存在未受人類影響的生態(tài)系統(tǒng)了(14)John Cairns,"Ecosystem Health through Ecological Restoration: Barriers and Opportunities"，Journal of Aquatic Ecosystem Health, Vol.3, Issue 1, 1994, pp.5-14.。如果生態(tài)系統(tǒng)受到病原體的侵蝕，生態(tài)系統(tǒng)的活力、組織結(jié)構(gòu)與恢復(fù)力三個方面會發(fā)生變化，達(dá)不到健康的要求。引起傳染病的病原體會破壞健康的生態(tài)系統(tǒng)，形成病原體影響力強(qiáng)的變異生態(tài)系統(tǒng)。變異的生態(tài)系統(tǒng)多呈現(xiàn)出動物流行病等，瘋牛病、非典型肺炎以及禽流感等傳染病，都與動物有關(guān)(15)李鏡輝、李貴昌、劉京立：《傳染病生態(tài)系與人畜共患病》，《中國媒介生物學(xué)及控制雜志》2004年第6期。。

生態(tài)系統(tǒng)在為人類提供自然資源的同時，也創(chuàng)造著人類的生存環(huán)境。生態(tài)系統(tǒng)提供給人類的自然資源具有極高的經(jīng)濟(jì)價值，科學(xué)家估算人類平均年開發(fā)自然資源的總價值達(dá)33萬億美元(16)Robert Costanza,Ralph d'Arge, Rudolf de Groot, Stephen Farber, etc, "The Value of the World's Ecosystem Services and Natural Capital", Nature, Vol. 387, Issue 6630, 1997, pp.253-260.。長期以來，生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境價值沒有得到應(yīng)有的重視，可持續(xù)發(fā)展理念的提出對這種情況有所改變。2000年9月聯(lián)合國首腦會議舉行，由189個國家的首腦共同簽署的《聯(lián)合國千年宣言》要求確保環(huán)境可持續(xù)能力。環(huán)境價值的實(shí)質(zhì)是保障自然資源的供給能力。

在經(jīng)濟(jì)價值、環(huán)境價值之外，生態(tài)系統(tǒng)對人類還存在第三層次的價值——健康價值，這一價值被人類長期忽視。生態(tài)系統(tǒng)的健康價值獲得世界衛(wèi)生組織的支持，健康價值不僅包含了充足的食物、潔凈的水供應(yīng)，還包括了對病原體、宿主、害蟲的有效監(jiān)測和疾病控制等(17)參見世界衛(wèi)生組織官網(wǎng)https://www.who.int/globalchange/ecosystems/en/ last visited Feb, 27, 2020.。人類中心主義并不否認(rèn)健康價值的存在，但認(rèn)為健康是人類獨(dú)有的，野生動物和生態(tài)系統(tǒng)是否健康是無關(guān)緊要的，只要保障人類的身體健康就可以。這種觀點(diǎn)忽視了生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在規(guī)律，嚴(yán)重影響野生動物保護(hù)的開展。

野生動物是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。穿山甲在我國屬于國家二級保護(hù)動物，基因科學(xué)研究表明，穿山甲可能是引起2020年新冠肺炎病毒SARS-CoV-2的中間宿主(18)YANG Yongshi,PENG Fujun,WANG Runsheng,etc,"The Deadly Coronaviruses: The 2003 SARS Pandemic and the 2020 Novel Coronavirus Epidemic in China",Journal of Autoimmunity, https://doi.org/10.1016/j.jaut.2020.102434.(19)Talha Burki,"Outbreak of Coronavirus Disease 2019", The Lancet Infectious Diseases, Vol. 20, Issue 3, 2020, pp.292-293.。野生動物源性疫病具有種類繁多、表現(xiàn)多樣的特點(diǎn)，其危害的廣度和深度是非常驚人的。人口數(shù)量的急劇增長、人工造林和野生動物棲息地的改變、環(huán)境污染、氣候變化和病原自身變異等多種因素，對野生動物病原體變異起到了催化作用。野生動物源性疫病的病原生態(tài)發(fā)生了變化，各種新變異的野生動物病原體不斷出現(xiàn)，傳染病在人類或家禽家畜中的傳播加劇。另外，野生動物及其副產(chǎn)品的過度利用與頻繁貿(mào)易也增加了人類感染的可能，促使一些病原體因交叉?zhèn)魅径l(fā)生快速變異、蔓延(20)夏咸柱：《野生動物疫病與公共衛(wèi)生》，《中國自然醫(yī)學(xué)雜志》2007年第1期。。

二、 公共健康視野下我國野生動物保護(hù)法的主要問題

有學(xué)者指出,我國地域遼闊，自然環(huán)境多樣，分布著種類繁多的野生動物。據(jù)統(tǒng)計，全國僅脊椎動物就達(dá)4400多種，約占世界總數(shù)的10%以上。陸棲脊椎動物約為1900種,其中爬行類300余種，鳥類1100多種，獸類400多種，兩棲類100多種，約占世界陸棲脊椎動物種類的10%;淡水魚類近600種，海魚1500余種, 其種類也占世界魚類種類的10%左右(21)曲格平：《環(huán)境與資源法律讀本》，北京：解放軍出版社，2002年，第3頁。。

盡管如此，但由于我國擁有世界上最多的人口，人均耕地面積少，包括野生動物在內(nèi)的自然資源面臨著多重挑戰(zhàn)。由于利益驅(qū)使，主動破壞野生動物資源的情況時有發(fā)生，保護(hù)野生動物的任務(wù)十分繁重。21世紀(jì)以來，隨著國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化持續(xù)加速，非法販賣、運(yùn)輸、食用野生動物的產(chǎn)業(yè)鏈逐步形成地下產(chǎn)業(yè)群，我國野生動物保護(hù)面臨著前所未有的新問題?？偨Y(jié)起來，從維護(hù)公共健康的視野審視，修改完善野生動物保護(hù)法，我國必須解決的問題主要有以下四個方面：

(一) 理念不足：“水陸分離”導(dǎo)致立法目標(biāo)分散

改革開放以后，我國政府高度重視野生動物保護(hù)工作，野生動物保護(hù)的法制化進(jìn)程明顯加快。1980年12月，我國加入《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》(簡稱《華盛頓公約》)。1982年12月公告實(shí)施的《憲法》雖然沒有關(guān)于“野生動物”保護(hù)的直接表述，但明確指出：“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”(22)《憲法》(1982)第九條。。此后歷次憲法修改，這一條沒有改變。

1988年11月8日，第七屆全國人大常務(wù)委員會第四次會議通過《野生動物保護(hù)法》，1989年3月該法生效，這是狹義的野生動物保護(hù)法。廣義的野生動物保護(hù)法是指我國法律體系中涉及野生動物保護(hù)的全部中央層面的法律法規(guī)、部門規(guī)章等，《野生動物保護(hù)法》居于這些法律的中心。本研究采用廣義的野生動物保護(hù)法概念。由于我國20世紀(jì)80年代處于計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，行政管理方面仍然遵循這樣的思路：林業(yè)部門管理國營林場(現(xiàn)多更名為自然保護(hù)區(qū))，農(nóng)業(yè)(漁業(yè))部門管理江河湖海的水產(chǎn)活動。我國《野生動物保護(hù)法》對此給予肯定：國務(wù)院林業(yè)、漁業(yè)行政主管部門分別主管全國陸生、水生野生動物管理工作，省、自治區(qū)、直轄市政府林業(yè)行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)陸生野生動物管理工作?？h級以上地方政府漁業(yè)行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)水生野生動物管理工作(23)《野生動物保護(hù)法》(1988)第7條。。由此確立了我國野生動物保護(hù)法“水陸分離”的行政管理格局。盡管《野生動物保護(hù)法》經(jīng)過多次修改，該基本格局沒有改變。

1986年全國人大常委會制定的《漁業(yè)法》沒有野生動物保護(hù)的條文，但1988年制定的《野生動物保護(hù)法》規(guī)定，珍貴、瀕危的水生野生動物以外的其他水生野生動物的保護(hù)，適用漁業(yè)法的規(guī)定(24)《野生動物保護(hù)法》(1988)第2條。。2000年，《漁業(yè)法》修改時立法機(jī)關(guān)注意到了這個問題，在《漁業(yè)法》中增加以下規(guī)定：國家對白鰭豚等珍貴、瀕危水生野生動物實(shí)行重點(diǎn)保護(hù)，防止其滅絕，禁止捕殺、傷害國家重點(diǎn)保護(hù)的水生野生動物。因科學(xué)研究、馴養(yǎng)繁殖、展覽或者其他特殊情況，需要捕撈國家重點(diǎn)保護(hù)的水生野生動物的，依照《野生動物保護(hù)法》的規(guī)定執(zhí)行(25)《漁業(yè)法》(2000)第37條。。該條款保留至今，成為我國農(nóng)業(yè)(漁業(yè))部門履行水生野生動物保護(hù)職責(zé)的依據(jù)。

根據(jù)“水陸分離”的思路，1992年2月《陸生野生動物保護(hù)實(shí)施條例》(簡稱《陸生野生動物條例》)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后由原林業(yè)部(現(xiàn)更名為國家林業(yè)和草原局)發(fā)布；1993年9月《水生野生動物保護(hù)實(shí)施條例》(簡稱《水生野生動物條例》)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后由原農(nóng)業(yè)部(現(xiàn)更名為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部)發(fā)布。

在關(guān)于野生動物的人工繁育種群管理中，“水陸分離”的思路得到強(qiáng)化。在《陸生野生動物條例》頒布之前，1991年1月，原林業(yè)部為重點(diǎn)保護(hù)陸生野生動物的馴養(yǎng)繁殖者(單位或個人)制定了《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動物馴養(yǎng)繁殖許可證管理辦法》(簡稱《陸生野生動物馴繁證辦法》)。1999年6月，農(nóng)業(yè)部頒布《水生野生動物利用特許辦法》，規(guī)定由漁業(yè)部門向馴養(yǎng)繁殖水生野生動物的單位或個人頒發(fā)《馴養(yǎng)繁殖證》。

為了加強(qiáng)對瀕危野生動植物及其產(chǎn)品的進(jìn)出口管理，保護(hù)和合理利用野生動植物資源，履行《華盛頓公約》義務(wù)，2006年4月，國務(wù)院制定了《瀕危野生動植物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》(以下簡稱《野生動植物進(jìn)出口條例》)?！兑吧鷦又参镞M(jìn)出口條例》延續(xù)了“水陸分離”的思路并明確規(guī)定：國務(wù)院林業(yè)、農(nóng)業(yè)(漁業(yè))主管部門，按照職責(zé)分工作為國務(wù)院野生動植物主管部門，主管全國瀕危野生動植物及其產(chǎn)品的進(jìn)出口管理工作，并做好與履行公約有關(guān)的工作(26)《瀕危野生動植物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》第3條。。綜上所述，如圖1所示，以野生動物保護(hù)法為中心，以三個條例為主要支撐，以兩個辦法為輔助手段(針對人工繁育種群)，我國野生動物保護(hù)法律體系已經(jīng)初步形成。從有效保護(hù)野生動物的目標(biāo)來看，這個體系過于復(fù)雜?！八懛蛛x”是我國野生動物保護(hù)立法體系復(fù)雜的根本原因。鑒于生態(tài)系統(tǒng)的整體性要求，有必要進(jìn)行大幅簡化。

圖1 我國野生動物保護(hù)法律體系圖

從宏觀來看，由于我國野生動物保護(hù)工作有兩個主管機(jī)構(gòu)，法律規(guī)范也呈現(xiàn)雙軌制。由主管機(jī)構(gòu)來設(shè)計法律規(guī)范，沒有抓住野生動物資源作為自然資源的本質(zhì)，這是我國野生動物保護(hù)法的主要缺陷。微觀分析如表1所示，不同的法律淵源呈現(xiàn)出不同的立法目的，這是野生動物保護(hù)法難以有效遵守與執(zhí)行的重要原因。

表1 我國野生動物保護(hù)法法源與立法目的分析表

(二) 范圍狹小：只保護(hù)名錄內(nèi)動物違反生態(tài)系統(tǒng)原則

制定于20世紀(jì)70年代的《華盛頓公約》旨在通過限制國際貿(mào)易的手段來防止物種滅絕。《華盛頓公約》并不保護(hù)所有野生動植物，只管制部分野生動植物及其制品的國際貿(mào)易，這些物種分為三類并成為三個附錄，分別為：1. 瀕臨或者可能瀕臨滅絕的物種，列入附錄Ⅰ；2. 雖未瀕臨滅絕，但如對該物種的貿(mào)易不嚴(yán)加管理，以防止不利其生存的利用，就可能變成有滅絕危險的物種，列入附錄Ⅱ；3. 任一成員國認(rèn)為屬其管轄范圍內(nèi)，應(yīng)進(jìn)行管理以防止或限制開發(fā)利用的物種，應(yīng)進(jìn)行合作控制貿(mào)易的物種，列入附錄Ⅲ(27)《華盛頓公約》第2條。。

借鑒《華盛頓公約》的做法，我國野生動物保護(hù)法實(shí)施選擇性保護(hù),只是有選擇地保護(hù)列入名錄的野生動物。我國野生動物保護(hù)法選擇野生動物主要有兩個路徑:一是瀕危物種路徑，二是“三有”物種路徑。

瀕危物種路徑指為了防止人為或自然因素導(dǎo)致該物種滅絕，通過程序評估、確認(rèn)為“珍貴、瀕?！蔽锓N，繼而加強(qiáng)對重點(diǎn)物種的保護(hù)。此路徑有著國際條約淵源，也符合我國野生動物保護(hù)立法精神沿革。對“珍貴、瀕?！蔽锓N實(shí)施專門保護(hù)是我國履行《華盛頓公約》國際義務(wù)的體現(xiàn)，也是我國野生動物保護(hù)法對其出臺之前相關(guān)國家政策的傳承。

“三有”物種路徑，也被稱為功利主義路徑，指將部分野生動物作為生產(chǎn)資料來看待，有選擇性地保護(hù)部分物種。我國對“三有動物”的保護(hù)也有著一定的歷史淵源，體現(xiàn)出迅速發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)科研能力和提高科技水平的迫切愿望，也反映出我國的野生動物保護(hù)是高于國際公約要求的。

根據(jù)我國野生動物保護(hù)法，如圖2所示：目前我國司法活動、行政執(zhí)法實(shí)踐中的野生保護(hù)動物范圍均指向四個名錄:一是《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動物名錄》(含《華盛頓公約》附錄Ⅰ和附錄Ⅱ),二是《國家保護(hù)“三有”野生動物名錄》(28)依據(jù)《野生動物保護(hù)法》(1988年)，“三有動物”指有益、有重要經(jīng)濟(jì)價值、有科學(xué)研究價值的動物。2016年修改的《野生動物保護(hù)法》將“有益”修改為“有生態(tài)價值”，現(xiàn)國家林業(yè)和草原局的“三有動物”名錄名稱沒有改變。，三是《省級重點(diǎn)保護(hù)野生動物名錄》，四是《省級保護(hù)“三有”野生動物名錄》。

圖2 我國野生動物保護(hù)法的野生動物范圍示意圖

對于野生動物種類豐富的中國來說，只保護(hù)這四份名錄的動物是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，也是對生態(tài)系統(tǒng)原則的違反，有著嚴(yán)重的危害性，具體體現(xiàn)在以下三方面：

第一，僅保護(hù)瀕危物種，不保護(hù)關(guān)聯(lián)物種，會影響生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定。關(guān)聯(lián)物種減少會影響瀕危物種生存，如果不保護(hù)關(guān)聯(lián)物種，瀕危物種野外種群的數(shù)量會越來越少。生物學(xué)理論表明，野生動物的生存依靠特定的食物鏈，保障食物鏈依賴于生態(tài)系統(tǒng)。生態(tài)系統(tǒng)為野生動物提供化學(xué)能，物質(zhì)能量通過食物鏈的方式流動和轉(zhuǎn)換。野生動物棲息地主要有森林、濕地、荒漠、草原、海洋五大生態(tài)系統(tǒng)類型。我國亞熱帶森林特別適宜野生動物繁衍生息，在物種多樣性及重要性方面是世界同一地帶其他地區(qū)無法相比的(29)馬建章、鄒紅菲、鄭國光：《中國野生動物與棲息地保護(hù)現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢》，《中國農(nóng)業(yè)科技導(dǎo)報》2003年第4期。。2016年《野生動物保護(hù)法》修改，增加了對野生動物棲息地的保護(hù)，但沒有明確是否包括保護(hù)棲息地的全部野生動植物。

第二，僅保護(hù)“三有動物”，忽視其賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)，會影響生態(tài)平衡?！兑吧鷦游锉Ｗo(hù)法》實(shí)施二十多年來，“三有動物”并沒有得到十分有效的保護(hù)(30)朱硯博：《“三有動物”保護(hù)在司法實(shí)踐中之困境與突圍——從目的解釋的角度入手》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2015年第5期。。一個重要原因是保護(hù)“三有動物”沒有在生態(tài)系統(tǒng)原則下進(jìn)行?；谏鷳B(tài)系統(tǒng)原則，保護(hù)“三有動物”應(yīng)保護(hù)其賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)，在維持生態(tài)平衡目標(biāo)的指引下有序展開，將生態(tài)文明建設(shè)與“三有動物”的全面保護(hù)相融合。

第三，只保護(hù)名錄內(nèi)動物，無法保護(hù)名錄外的野生動物，嚴(yán)重影響公共健康?？茖W(xué)研究表明：蝙蝠是全球冠狀病毒的主要宿主。根據(jù)對1200多種蝙蝠的研究，科研人員推測全世界不同種類的蝙蝠共攜帶了3204種冠狀病毒，其中大部分尚未被發(fā)現(xiàn)和描述(31)Simon J. Anthony, Christine K. Johnson, Denise J. Greig, etc, "Global Patterns in Coronavirus Diversity"，Virus Evolution, Vol. 3, Issue 1, 2017, pp.vex012.。蝙蝠是野生動物，但由于不在我國國家級野生動物保護(hù)的名錄內(nèi)，無法得到國家執(zhí)法力量的保護(hù)。研究表明，2020年春節(jié)前后的新冠肺炎病毒SARS-CoV-2可能來自蝙蝠(32)XU Xintian, CHEN Ping, WANG Jingfang, FENG Jiannan, etc,"Evolution of the Novel Coronavirus from the Ongoing Wuhan Outbreak and Modeling of Its Spike Protein for Risk of Human Transmission", Science China: Life Sciences, Vol.63,Issue 3,2020,pp.457-460.。

鼠類(嚙齒目)和蝙蝠(翼手目)是地球上最大種群的兩類哺乳動物，可能是多種高致病性病毒的天然宿主和中間宿主。目前已從鼠類和蝙蝠攜帶的病毒樣本中分離鑒定出了百余種病毒，包括多種對人類危害嚴(yán)重的病毒，如漢坦病毒、拉沙熱病毒、尼帕病毒、埃博拉病毒、非典冠狀病毒等。其中，52%的鼠類病毒來自布尼亞病毒科(多為漢坦病毒)，41%的蝙蝠病毒來自彈狀病毒科(主要為狂犬病毒)(33)陳立宏:《鼠類和蝙蝠病毒組比較分析和數(shù)據(jù)平臺構(gòu)建》，《中國生物工程學(xué)會第二屆青年科技論壇暨首屆青年工作委員會學(xué)術(shù)年會論文摘要集》，廣州，2017年，第25頁。。

在野外生存的老鼠并不是我國法定名錄內(nèi)的野生動物，但老鼠會攜帶多種病毒，食用老鼠會帶來傳染病危險，影響公共健康。2020年2月5日，海南省白沙縣南高嶺林區(qū)居民符某食用炸熟的老鼠肉，冒充蝙蝠肉拍攝視頻發(fā)送到社交網(wǎng)絡(luò)平臺(朋友圈)，引起白沙縣森林公安的重視。由于老鼠不是法定名錄內(nèi)野生動物，我國法律并不禁止食用老鼠，此案件不是自然資源保護(hù)類案件，而是普通治安類案件(涉嫌制造謠言)，森林公安只能將案件移交給治安派出所(34)王海萍：《老鼠肉？蝙蝠肉？白沙一男子朋友圈蹭熱度被警方調(diào)查》，海南省人民政府官網(wǎng)：http://www.hainan.gov.cn/hainan/hygq/202002/49d7aff5eebd484b9fe967c3175c886b.shtml ，2020年3月5日訪問。。

(三) 管理粗放：對人工繁育種群的管理缺少公共健康考量

依據(jù)我國野生動物保護(hù)的理論通說，2016年《野生動物保護(hù)法》進(jìn)行了修改，將“馴養(yǎng)繁殖”改為“人工繁育”(35)常紀(jì)文：《〈野生動物保護(hù)法〉修改的難點(diǎn)與亮點(diǎn)》，《中國生態(tài)文明》2016年第4期。?！兑吧鷦游锉Ｗo(hù)法》明確：人工繁育子代指人工控制條件下繁殖出生的子代個體且其親本也在人工控制條件下出生(36)《野生動物保護(hù)法》(2018)第25條第4款。。人工繁育種群一般指野生種群的子二代及以后的動物個體，人工繁育種群的繁衍發(fā)展不再需要從野外獲取種源。

人工繁育種群的管理不同于野外種群，這由兩個因素決定:一是人工繁育種群具有一定的目的性，對其管理必須服從于這種目的；二是人工繁育種群具有經(jīng)濟(jì)屬性，對人工繁育種群的管理必須服從社會規(guī)范。在我國，人工繁育種群在農(nóng)業(yè)扶貧領(lǐng)域發(fā)揮著一定作用，應(yīng)予以肯定。由于我國人口眾多而野生動物資源相對稀少，部分農(nóng)戶投入大量人力物力從事野生動物人工繁育，在一定數(shù)量的人工繁育物種上取得了成功。相較于傳統(tǒng)的養(yǎng)牛養(yǎng)羊，特色養(yǎng)殖業(yè)受到部分農(nóng)民的歡迎，差異化養(yǎng)殖使村民們抵御市場風(fēng)險的能力大大增強(qiáng)(37)金昱彤：《社會工作參與精準(zhǔn)扶貧：從救助個案到改變系統(tǒng)》，《甘肅社會科學(xué)》2017第6期。。

在對人工繁育種群的管理方面，我國野生動物保護(hù)法存在如下三個短板：

第一，我國法律沒有根據(jù)物種對公共健康的威脅程度進(jìn)行區(qū)分，即沒有“因物施策”。從公共健康的角度來看，除了伴侶動物、家禽家畜外，人工繁育種群是與人類接觸最多的動物，我國野生動物主管機(jī)關(guān)沒有對不同物種的人工繁育種群進(jìn)行區(qū)分，這是公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，所有的人工繁育種群容易受到公眾關(guān)注的重要原因。對于不同物種的人工繁育種群，我國法律有必要做到差異化施策，一個物種一套政策。只有將科學(xué)的事情交給專業(yè)科學(xué)委員會來判斷、決策，才能增強(qiáng)行政決策的科學(xué)性與公信力。

我國現(xiàn)行法律未建立禁止人工繁育野生動物品種的黑名單制度，因而行政機(jī)關(guān)一般并不禁止對公共健康造成潛在威脅的野生動物的人工繁育。果子貍是國家“三有動物”名錄內(nèi)的哺乳動物，被證明是2003年SARS冠狀病毒傳播給人類的中間宿主。在果子貍消費(fèi)大省廣東，感染SARS冠狀病毒的初始病例包括處理過野味的廚師以及市場的野生動物商販等(38)Zhengli Shi, Zhihong Hu,"a review of Studies on Animal Reservoirs of the SARS Coronavirus", Virus Research Vol.133, Issue 1, 2008, pp.74-87.。但江西省萬安縣曾積極引導(dǎo)農(nóng)民養(yǎng)殖果子貍，把果子貍養(yǎng)殖作為鄉(xiāng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。2014年,來自中國野生動物保護(hù)協(xié)會等部門的專家組考察后授予萬安縣“中國果子貍養(yǎng)殖之鄉(xiāng)”的稱號(39)謝炳華：《萬安果子貍戴“國”帽 為全國首個縣級“果子貍養(yǎng)殖之鄉(xiāng)”》，《吉安晚報》2014年12月5日,第2版。。

第二，我國法律沒有建立野生動物人工繁育種群的全面可追溯制度。從公共健康的角度看，人工繁育種群的可追溯制度是防疫制度的基礎(chǔ)。我國現(xiàn)行野生動物保護(hù)法只對少部分人工繁育種群進(jìn)行專用標(biāo)識管理。專用標(biāo)識是現(xiàn)代化、高效率、低成本的管理方式。專用標(biāo)識制度的基本功能有三：一是實(shí)現(xiàn)全國人工繁育種群檔案的數(shù)字化，二是實(shí)現(xiàn)人工繁育種群及其產(chǎn)品的可追溯，三是避免外國輸入動物制品沖擊中國國內(nèi)相關(guān)行業(yè)。以梅花鹿養(yǎng)殖為例，專用標(biāo)識制度實(shí)施后，新西蘭鹿產(chǎn)品冒充中國梅花鹿產(chǎn)品的情況有所減少。專用標(biāo)識制度有效維護(hù)了中國梅花鹿養(yǎng)殖業(yè)的市場占有率。

鑒于專用標(biāo)識是人工繁育種群的身份證，是有效開展防疫措施的基礎(chǔ)，一些外國政府與行業(yè)協(xié)會十分重視人工繁育種群的專用標(biāo)識制度建設(shè)。在這方面，我國目前存在以下三個嚴(yán)重不足：一是專用標(biāo)識數(shù)量、品種十分稀少，我國只允許人工繁育技術(shù)成熟穩(wěn)定的、被納入《人工繁育國家重點(diǎn)保護(hù)野生動物名錄》的野生動物及其制品，憑借《人工繁育許可證》按照年度審核的生產(chǎn)數(shù)量申請專用標(biāo)識(40)《野生動物保護(hù)法》(2016)第28條。；二是專用標(biāo)識只被林業(yè)部門一家認(rèn)可，其他政府部門并不承認(rèn)其法律效力；三是專用標(biāo)識本身未明確有效期，實(shí)際是野生動物及其制品的市場流通許可，但有林業(yè)部門將其解釋為年度生產(chǎn)許可證，從而削弱了《人工繁殖許可證》的地位。

第三，我國法律將大部分人工繁育種群排除在行政部門防疫范圍之外。做好防疫是維護(hù)公共健康的前提。由于人工繁育的野生動物與人類廣泛接觸，有必要對其進(jìn)行全面防疫。但我國《動物防疫法》規(guī)定：防疫對象是指家畜家禽和人工飼養(yǎng)、合法捕獲的其他動物(41)《動物防疫法》第3條。。此規(guī)定存在嚴(yán)重漏洞，不但非法捕獲的動物無法獲得防疫，即使是人工繁育的動物也會因?yàn)閬碓春戏ㄐ圆蛔愣恍竽敛块T拒絕防疫，因?yàn)榇艘?guī)定給防疫設(shè)置了一個前提，即來源的合法性是防疫的前提。這一前提是沒有必要的，因?yàn)榉酪吖ぷ鞑恍枰己藙游飦碓吹暮戏ㄐ浴?/p>

在人工繁育種群的防疫方面，除了梅花鹿、馬鹿、虎紋蛙等少數(shù)幾種人工繁育物種被列入《人工繁育國家重點(diǎn)保護(hù)陸生野生動物名錄》，多數(shù)人工繁育物種無法得到農(nóng)業(yè)部門《國家級畜禽遺傳資源保護(hù)名錄》的支持，無法獲得相關(guān)《種畜禽經(jīng)營許可證》，這些物種很難從我國農(nóng)業(yè)部門(畜牧)獲得檢疫服務(wù)與管理。畜牧部門給出的理由主要有：這些物種不是家禽家畜，或者不是合法捕獲的動物，也不是合法飼養(yǎng)的。

即使人工繁育者能夠證明動物的合法來源，我國農(nóng)業(yè)部門目前也不具備相應(yīng)的技術(shù)條件,因?yàn)椤秳游餀z疫管理辦法》規(guī)定：“動物檢疫的范圍、對象和規(guī)程由農(nóng)業(yè)部制定、調(diào)整并公布”(42)《動物檢疫管理辦法》(農(nóng)業(yè)部令2010年第6號)第4條。。目前我國農(nóng)業(yè)部門只頒布了生豬、家禽、反芻動物、馬屬動物、犬、貓、兔、蜜蜂等約10種動物的產(chǎn)地檢疫規(guī)程，野豬、野禽等可參照上述規(guī)程進(jìn)行產(chǎn)地檢疫。這意味著，絕大多數(shù)人工繁育的動物無法進(jìn)行必要的防疫(43)史衛(wèi)燕、梁倩：《消除引發(fā)重大公共衛(wèi)生安全問題巨大隱患 我國進(jìn)入全面禁食野生動物時代》，《經(jīng)濟(jì)參考報》2020年2月4日，第5版。。

(四) 部門固化：獸醫(yī)主管機(jī)關(guān)不參與野生動物疫病防控

關(guān)于人類是否需要對野生動物進(jìn)行防疫，國內(nèi)外野生動物保護(hù)的理論界曾存在爭議，主要有三種觀點(diǎn)：一是野生動物保護(hù)應(yīng)尊重自然規(guī)則，以最低限度的干預(yù)為原則，盡量不要進(jìn)行疫病干預(yù)；二是野生動物保護(hù)工作的目的是讓資源更加有效地為人類服務(wù)，應(yīng)盡可能地做好野生動物的防疫；三是野生動物防疫工作應(yīng)有限度，以不影響人畜健康為限。盡管理論界有爭議，但多國法律規(guī)定,為野生動物提供疾病診治以及防疫措施是獸醫(yī)的重要職責(zé)之一(44)Eric Freyfogle, Dale Goble, Todd Wildermuth, Wildlife Law: A Primer( Second Edition), Island Press, 2019, pp.136-145.。

人類是否需要對野生動物進(jìn)行防疫?問題的本質(zhì)是：人類是否可以為了可持續(xù)利用資源之目的而去干預(yù)自然生態(tài)系統(tǒng)。1984年，我國《森林法》正式頒布，給出了肯定的答案并對之后的野生動物保護(hù)產(chǎn)生了深刻影響?！渡址ā?1984)第22條規(guī)定：“各級林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)組織森林病蟲害防治工作?！睘槁鋵?shí)《森林法》，國家林業(yè)局設(shè)立森林病蟲害防治總站，2005年該機(jī)構(gòu)加掛了野生動物疫源疫病監(jiān)測總站的牌子。我國陸生野生動物疫源疫病監(jiān)測體系在林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部逐步形成并發(fā)展起來，形成了部分習(xí)慣規(guī)范。1988年制定的《野生動物保護(hù)法》沒有涉及野生動物疫源疫病監(jiān)測問題,2013年原國家林業(yè)局頒布《陸生野生動物疫源疫病監(jiān)測防控管理辦法》(45)《陸生野生動物疫源疫病監(jiān)測防控管理辦法》(國家林業(yè)局令2013第31號)第7條。，以部門規(guī)章的形式肯定了我國林業(yè)系統(tǒng)長期從事的陸生野生動物疫源疫病監(jiān)測防控工作。

目前，我國的陸生野生動物的疾病防控主要由林業(yè)部門負(fù)責(zé)，我國獸醫(yī)主管部門不參與野生動物防疫，這是亟待改正的問題。該問題的出現(xiàn)主要有以下三個方面的原因：

第一，固有觀念：野生動物保護(hù)是林業(yè)部門的事情，與農(nóng)業(yè)部門無關(guān)。受計劃經(jīng)濟(jì)影響，固有觀念認(rèn)為，野生動物保護(hù)及相應(yīng)的防疫工作應(yīng)該由林業(yè)部門負(fù)責(zé)，農(nóng)業(yè)部門(獸醫(yī)主管)只負(fù)責(zé)家禽家畜和其他合法捕獲的動物的防疫工作。站在公共健康的視角，這種觀念十分有害。將農(nóng)業(yè)(獸醫(yī)主管)部門排斥在野生動物防疫之外，是公共資源的浪費(fèi)，也是部門利益固化的體現(xiàn)。

農(nóng)業(yè)部畜牧獸醫(yī)局以及農(nóng)業(yè)部動物疾控中心作為國家在動物疾病防控領(lǐng)域的專業(yè)隊(duì)伍，擁有專業(yè)化、高水平的技術(shù)、人才、設(shè)備、資金優(yōu)勢。農(nóng)業(yè)部門的動物疾控網(wǎng)絡(luò)遍布城鄉(xiāng)。獸醫(yī)主管部門只管理家禽家畜，不能負(fù)責(zé)與人民健康緊密相關(guān)的野生動物疫病防治,這與2016年修改《野生動物保護(hù)法》的精神不符，也是對獸醫(yī)主管部門人員能力和技術(shù)設(shè)備的浪費(fèi)。

從域外考察來看，野生動物防疫是美國聯(lián)邦獸醫(yī)主管部門的任務(wù)之一。美國農(nóng)業(yè)部動植物衛(wèi)生局(APHIS)不僅負(fù)責(zé)家禽家畜的防疫，也向野生動物提供獸醫(yī)服務(wù)，目的是降低疾病從野生動物傳染到家禽家畜的傳播風(fēng)險。依據(jù)美國聯(lián)邦法律，野生動物保護(hù)的主管部門是內(nèi)政部下設(shè)的魚類和野生動物管理局(USFWS)；野生動植物信息的收集、監(jiān)測、分析、研究工作主要由內(nèi)政部下設(shè)的地質(zhì)勘探局(USGS)野生動物健康中心負(fù)責(zé)。該中心在監(jiān)測、研究、分析信息的過程中得到了農(nóng)業(yè)部獸醫(yī)主管部門的參與、支持(46)William F. Sigler, Wildlife Law Enforcement (4th edition), McGraw-Hill, 2012, pp.93-105.。

第二，概念錯誤：“疫源疫病監(jiān)測防控”不是防疫，“疾病控制”才是防疫。目前有一種趨勢十分明顯，即林業(yè)部門正在加強(qiáng)自己負(fù)責(zé)的“疫源疫病監(jiān)測防控”體系，讓其成為獨(dú)立于農(nóng)業(yè)部門(獸醫(yī)主管)動物防疫體系之外的獨(dú)立野生動物衛(wèi)生機(jī)制。這個獨(dú)立衛(wèi)生機(jī)制由林業(yè)部門單獨(dú)負(fù)責(zé)，在不需要農(nóng)業(yè)部門支持的條件下，可以獨(dú)立開展“疫源疫病監(jiān)測防控”工作。為了達(dá)到這個目的，我國林業(yè)部門在文件和機(jī)構(gòu)名稱中經(jīng)常提到“疫源疫病監(jiān)測防控”，意在強(qiáng)調(diào)這不是防疫，需要有獨(dú)立的法律地位。

從學(xué)理分析來看，“疫源疫病監(jiān)測防控”是包含了兩個層次的概念:第一個層次是疫源監(jiān)測，第二個層次是疫病防控。這兩個概念表述野生動物防疫所處的狀態(tài)不同，但二者均表達(dá)著與“防疫”基本相同的含義。依據(jù)原林業(yè)部的文件，疫源是指攜帶危險性病原體，危及動物種群安全，或者可能向人類、飼養(yǎng)動物傳播的陸生野生動物(47)《陸生野生動物疫源疫病監(jiān)測防控管理辦法》(國家林業(yè)局令2013第31號)第2條。。簡單地說，疫源是攜帶病原體的野生動物。疫源監(jiān)測意味著不主動進(jìn)行干預(yù)，這種攜帶病原體的野生動物長期存在；病原體控制在野生動物及其棲息環(huán)境內(nèi)，一般不會影響公共健康。疫病是指在動物之間傳播、流行，對陸生野生動物種群構(gòu)成威脅或者可能傳染給人類和飼養(yǎng)動物的傳染性疾病(48)《陸生野生動物疫源疫病監(jiān)測防控管理辦法》(國家林業(yè)局令2013第31號)第2條。。疫病防控是指疫病發(fā)生后，采取措施防治傳染擴(kuò)大的活動，疫病防控才是防疫。但依據(jù)我國《動物防疫法》，動物防疫是指動物疫病的預(yù)防、控制、撲滅和對動物、動物產(chǎn)品的檢疫(49)《動物防疫法》第3條。。

疫源監(jiān)測本質(zhì)上是國家對自然資源(森林、草原、荒地、灘涂、土地等)的養(yǎng)護(hù)活動。在森林資源的養(yǎng)護(hù)活動中，森林病蟲害防治(現(xiàn)更名為林業(yè)有害生物防治)是為了保護(hù)、培育和合理利用森林資源。野生動物資源的養(yǎng)護(hù)活動也是如此，疫源監(jiān)測應(yīng)與《野生動物保護(hù)法》的目標(biāo)相一致。

第三，法治受阻：《野生動物保護(hù)法》的修改被忽視。2016年《野生動物保護(hù)法》修改，明確“野生動物保護(hù)主管部門、獸醫(yī)主管部門，應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工對野生動物疫源疫病進(jìn)行監(jiān)測，組織開展預(yù)測、預(yù)報等工作”,由此產(chǎn)生了《野生動物保護(hù)法》與原林業(yè)局《陸生野生動物疫源疫病監(jiān)測防控管理辦法》的沖突。沖突的焦點(diǎn)是獸醫(yī)主管部門在野生動物疫源疫病監(jiān)測體系中的地位問題。

依據(jù)《立法法》，從二者的級別高低上看，《野生動物保護(hù)法》的位階高于原國家林業(yè)局的部門規(guī)章；從二者的先后順序上看，修改后的《野生動物保護(hù)法》是新法，優(yōu)于舊法。《野生動物保護(hù)法》在規(guī)則上具有優(yōu)勢地位，獸醫(yī)主管部門有義務(wù)參與野生動物疫源監(jiān)測疫病防控機(jī)制。但實(shí)際運(yùn)行中，無論是農(nóng)業(yè)部畜牧獸醫(yī)局，還是農(nóng)業(yè)部下屬的動物疾控中心，均沒有這項(xiàng)職責(zé)，也從來沒有開展過相關(guān)活動。與之形成鮮明對比的是，2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)以后，原國家林業(yè)局(現(xiàn)國家林業(yè)和草原局)的野生動物疫源疫病監(jiān)測總站及其全國監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)積極開展野生動物疫源疫病的監(jiān)測防控工作(50)《關(guān)于進(jìn)一步做好野生動物疫源疫病監(jiān)測防控工作的緊急通知》(監(jiān)測總〔2020〕1號)。。

三、 從保障公共健康出發(fā)完善我國野生動物保護(hù)法的建議

鑒于我國野生動物保護(hù)法存在的諸多問題，為保障公共健康，更好地保護(hù)野生動物，我國有必要對這些法律進(jìn)行大幅修改。在回顧我國野生動物保護(hù)法實(shí)踐、分析野生動物保護(hù)法在國家法治中地位與功能、展望野生動物保護(hù)法在國家生態(tài)文明建設(shè)中前景的基礎(chǔ)上，筆者提出如下四個方面的建議：

(一) 統(tǒng)一機(jī)構(gòu)：水陸一體管理并增加公共健康目標(biāo)

總結(jié)過去三十幾年我國野生動物保護(hù)法形成與發(fā)展的歷史，主要有如下三個特點(diǎn)：第一，從立法與機(jī)構(gòu)設(shè)置的順序上看，因主管機(jī)構(gòu)而立法，立法水陸分離，雙軌運(yùn)行；第二，從法律內(nèi)容上看，重管理輕保護(hù)，重繁育輕野生，主要是“管理法”；第三，從目標(biāo)設(shè)置上看，立法目標(biāo)多重且順序不清晰，缺乏對公共健康的關(guān)切。

綜觀世界，大部分國家的野生動物保護(hù)立法均以一部法律為主，主管機(jī)構(gòu)大多只有一個，像我國這樣設(shè)立水陸兩個主管機(jī)構(gòu)的做法并不多見。如表2所示，在此次研究主要考察的十個國家中，大部分國家由一個主管機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)野生動物保護(hù)。作為例外，中國、泰國實(shí)行水陸分離管理，由兩個主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)野生動物保護(hù)。在所有的國家中，所羅門群島的主管機(jī)構(gòu)最多，多達(dá)四個。主管機(jī)構(gòu)數(shù)量多不但不會實(shí)現(xiàn)有效保護(hù)，反而增加了國際合作的復(fù)雜性。

表2 部分國家野生動物保護(hù)情況比較

建議我國修改《野生動物保護(hù)法》，將野生動物保護(hù)的主管機(jī)構(gòu)確定為1個，并增加公共健康作為立法目標(biāo)，具體方案如下：

第一，將自然資源部作為我國野生動物保護(hù)的主管機(jī)構(gòu)，在自然資源部設(shè)置野生動植物養(yǎng)護(hù)與保護(hù)局，統(tǒng)一負(fù)責(zé)水陸野生動植物的管理、養(yǎng)護(hù)與保護(hù)。

2018年國家機(jī)構(gòu)改革以后，我國在原國土資源部、海洋局、測繪地信局、地質(zhì)調(diào)查局、林草局等基礎(chǔ)上，組建了自然資源部，這是我國自然資源管理歷史上的重大事件。我國政府對自然資源部做出了“兩統(tǒng)一”的職責(zé)要求，第一個“統(tǒng)一”是指統(tǒng)一設(shè)計自然資源調(diào)查監(jiān)測、自然資源確權(quán)登記、自然資源所有者權(quán)益和自然資源開發(fā)利用四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)；第二個“統(tǒng)一”是指統(tǒng)一設(shè)計國土空間規(guī)劃、國土空間用途管制和國土空間生態(tài)修復(fù)三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)(51)《著眼于永續(xù)發(fā)展 履行好“兩統(tǒng)一”職責(zé)——自然資源部部長陸昊在2019年全國兩會第四場“部長通道”接受記者采訪》，《中國礦業(yè)報》2019年3月13日，A1版。(52)魏莉華、付嬈：《推進(jìn)法治建設(shè)，深化自然資源治理體系變革——寫在第六個國家憲法日》，《國土資源》2019第12期。。

野生動物是自然資源的重要組成部分。陸生野生動物已經(jīng)由自然資源部管理和保護(hù)，這是落實(shí)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的重要步驟，但還需要再向前邁出一步。筆者建議將水生野生動物的管理和保護(hù)的職權(quán)移交給自然資源部，并在此基礎(chǔ)上組建我國的野生動植物養(yǎng)護(hù)與保護(hù)局。鑒于野生動植物相伴相生的關(guān)系，建議將該局的管理權(quán)限擴(kuò)大到植物。我國野生動物資源也需要有統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)進(jìn)行資源調(diào)查監(jiān)測、確權(quán)登記；水陸野生動物資源可以由一個主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要的生態(tài)修復(fù)，避免顧此失彼。

第二，將現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部漁業(yè)漁政管理局保護(hù)水生野生動物的職責(zé)移交給國家級野生動物專業(yè)保護(hù)機(jī)構(gòu)，有利于漁業(yè)漁政部門解決兩棲動物的管理與保護(hù)問題，更有利于漁業(yè)漁政管理部門深層次改革、發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢。

從經(jīng)濟(jì)形態(tài)的本質(zhì)上說，漁業(yè)是以開發(fā)水生野生動物資源為主要活動的行業(yè)，這與采礦業(yè)存在共性，均是開發(fā)自然資源，應(yīng)由自然資源部來管理。在我國2018年國家機(jī)構(gòu)改革過程中，將漁業(yè)劃歸農(nóng)業(yè)部，是有戰(zhàn)略考量的。首先，這符合了傳統(tǒng)觀念，大農(nóng)業(yè)包含農(nóng)林牧副漁五業(yè)。其次，漁業(yè)從業(yè)人口大多數(shù)是近海農(nóng)民，“漁業(yè)、漁村、漁民”被稱為“三漁問題”。第三，漁業(yè)活動以向人類提供蛋白質(zhì)為目的，漁業(yè)活動是我國糧食安全的重要組成部分。

由于漁業(yè)活動的對象不是水生野生動物的全部，如果繼續(xù)由漁業(yè)漁政部門管理與保護(hù)全部的水生野生動物，就意味著漁業(yè)漁政部門在行使著自然資源管理者的職權(quán)。對于漁業(yè)資源以外的野生動物應(yīng)由統(tǒng)一的野生動物管理部門來負(fù)責(zé)。我國漁業(yè)部門的主要職責(zé)是管理漁業(yè)生產(chǎn)，涉及水產(chǎn)品的捕撈、養(yǎng)殖、加工、流通等多個環(huán)節(jié)(53)信息來源自我國農(nóng)業(yè)部國家漁業(yè)漁政管理局官網(wǎng)：http://www.yyj.moa.gov.cn/jgzn/jgzz/201904/t20190412_6178828.htm ，2020年3月1日訪問。。2018年，我國組建自然資源部，海洋生物資源(即水生野生動物)的管理與養(yǎng)護(hù)權(quán)限仍然全部歸漁業(yè)漁政局。鑒于野生動物保護(hù)的需要，我國有必要對此進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

第三，將公共健康作為我國野生動物保護(hù)法的目標(biāo)。站在公共健康的角度來保護(hù)野生動物，韓國的相關(guān)立法值得我們參考。韓國《野生動植物管理與保護(hù)法》第1條明確表示，制定該法的目的是通過系統(tǒng)地保護(hù)和管理野生動物及其棲息地來防止野生動物滅絕，通過促進(jìn)生物多樣性來維持生態(tài)系統(tǒng)的平衡，同時確保野生動物與人類共存的健康自然環(huán)境。該法多次提到健康，在第2章(野生動物保護(hù))專門設(shè)立第5節(jié)，其中有8條關(guān)于野生動物疾病控制的內(nèi)容。第34-7條(疾病診治)第4款明確規(guī)定，疾病診斷、調(diào)查、研究，確診為野生動物疫病的，由動物疫病診斷機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人等通知環(huán)境部部長和當(dāng)?shù)卣鞴懿块T負(fù)責(zé)人。環(huán)境部長在收到此類通知后，應(yīng)分類按級別報告，如果野生動物疾病達(dá)到《傳染病防治法》第2條第11款規(guī)定的人畜共患病的，應(yīng)通知衛(wèi)生福利部負(fù)責(zé)人。

我國野生動物保護(hù)法增加公共健康的目標(biāo)并非僅僅為《野生動物保護(hù)法》第1條增加“維護(hù)公共健康”的表述，而是要填補(bǔ)一項(xiàng)我國法律的空白。長期以來，我國的《傳染病防治法》中涉及野生動物傳染病的條文過于簡單，內(nèi)容過于原則化，人畜共患病處置的主要責(zé)任單位不明確。我國涉及人畜共患病治理的基本思路仍然是林業(yè)部門負(fù)責(zé)野生動物，畜牧部門負(fù)責(zé)家禽家畜。只有在出售、運(yùn)輸野生動物兩個環(huán)節(jié)，畜牧部門才能進(jìn)行檢疫(54)《傳染病防治法》第25條。。建議將我國衛(wèi)生健康部門或獸醫(yī)主管部門作為人畜共患病的主要責(zé)任單位。

(二) 生態(tài)優(yōu)先：堅持遵循生態(tài)系統(tǒng)方法治理

從保護(hù)范圍看，我國野生動物保護(hù)法主要依靠兩套名錄:一套是保護(hù)瀕危野生動物的名錄，一套是保護(hù)“三有”動物的名錄。我國《野生動物保護(hù)法》被視為一部加強(qiáng)版的瀕危野生動物保護(hù)法。對于擁有豐富的野生動物資源、多樣生態(tài)系統(tǒng)的我國來說，只保護(hù)這些動物是不夠的。在建設(shè)生態(tài)文明精神的指導(dǎo)下，我國應(yīng)堅持生態(tài)系統(tǒng)方法治理，不是要四面出擊，而是基于公共健康立場、抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建議我國著重從如下兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)來完善野生動物保護(hù)法:

第一，建立野生哺乳動物的專門保護(hù)制度。在世界衛(wèi)生組織分類的1415種疾病中，62%屬于人畜共患病(55)唐俊妮、王紅寧：《人畜共患病的分類、流行及研究方向》，《四川畜牧獸醫(yī)》2010年第10期。。2017年美國研究者經(jīng)過9年的研究后指出，人類免疫缺陷病毒(HIV)、埃博拉病毒和非典肺炎病毒等多數(shù)新發(fā)人類傳染病，均源于野生哺乳動物。研究人員創(chuàng)建并分析了一個包含2800多種“哺乳動物-病毒”關(guān)系的數(shù)據(jù)庫，在其分析的586種病毒中，263種(占44.8%)曾在人類疾病中被檢測出來；188種(占人類病毒的71.5%)病毒屬于人畜共患病毒，這意味著188種人畜共患病毒至少曾在人類和其他哺乳動物中各檢出過一次(56)Kevin J. Olival, Parviez R. Hosseini, Carlos Zambrana-Torrelio, etc, "Host and Viral Traits Predict Zoonotic Spillover from Mammals", Nature, vol. 546, Issue 7660,2017,pp.646-650.。

基因越是相近，造成人畜共患病的可能性越高。從自身健康出發(fā)，人類有必要對哺乳動物實(shí)行專門保護(hù)，對于靈長目的野生動物實(shí)行專門保護(hù)中的特別保護(hù)。我國野生動物保護(hù)法沒有對哺乳動物的專門保護(hù)，這亟待補(bǔ)充。1918年4月日本頒布的《鳥獸保護(hù)與狩獵法》是日本保護(hù)鳥獸資源的根本法，所謂“獸類”當(dāng)時僅指哺乳動物(57)該法律是日本一系列野生動植物保護(hù)法中較早制定的，曾被視為日本的野生動物保護(hù)法，英文常被翻譯為“the Wildlife Protection and Hunting Management Law”。。據(jù)我國學(xué)者研究，至20世紀(jì)80年代，該法保護(hù)的野生動物有鳥類500多種，哺乳動物有60多種(58)孫家華：《日本立法保護(hù)鳥獸資源》，《世界農(nóng)業(yè)》1983年第12期。。日本保護(hù)野生動物的范圍小，以瀕危物種、哺乳動物和鳥類為主，這遭到了國內(nèi)外研究者的批評，由于保護(hù)哺乳動物的做法極具借鑒意義。由于日本的野生動物保護(hù)工作過于依賴地方政府和鄉(xiāng)村社區(qū)，在日本鄉(xiāng)村文明逐步衰落的情況下，保護(hù)工作面臨多重考驗(yàn)(59)Mitsuhiko A. Takahashi,"Overview of the Structure and the Challenges of Japanese Wildlife Law and Policy", Biological Conservation , Vol.142,Issue 9,2009, pp.1958-1964.。

第二，建立野生動植物保護(hù)區(qū)制度。根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)原則，自然資源法要有利于將“山水林田湖草”作為整體來養(yǎng)護(hù)與保護(hù)的自然資源。為野生動植物建立專門的保護(hù)區(qū)，這是各國野生動物立法的重要內(nèi)容。泰國《野生動物養(yǎng)護(hù)與保護(hù)法》第5章專門規(guī)定了“野生動物保護(hù)區(qū)”制度(60)The Thailand Wildlife Animal Conservation and Protection Act, B. E. 2535( A. D. 1992).。日本《鳥獸保護(hù)與狩獵法》將該區(qū)域命名為“禁獵區(qū)”“野生動物保護(hù)區(qū)”“特殊野生動物保護(hù)區(qū)”等。坦桑尼亞《野生動植物養(yǎng)護(hù)法》將野生動物保護(hù)區(qū)劃分為野生動物保護(hù)區(qū)(禁獵區(qū))、濕地區(qū)、濕地保護(hù)區(qū)(禁獵區(qū))和狩獵控制區(qū)，對四個區(qū)域分別管理(61)The Tanzania Wildlife Conservation Act. 2008. (An Act to make better provisions for the conservation, management, protection and sustainable utilisation of wildlife and wildlife products; to repeal the Wildlife Conservation Act Cap. 283 and to provide for other related matters).。

我國《野生動物保護(hù)法》規(guī)定：省級以上人民政府依法劃定相關(guān)自然保護(hù)區(qū)域。但該法律沒有明確我國法定“自然保護(hù)區(qū)域”的類型與特殊地位。現(xiàn)有《野生動物保護(hù)法》中的“自然保護(hù)區(qū)域”不應(yīng)僅指行政法規(guī)中的“自然保護(hù)區(qū)”，還應(yīng)該包括其他類型。依據(jù)國務(wù)院頒布的條例，自然保護(hù)區(qū)是指對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域(62)《自然保護(hù)區(qū)條例》第2條。。我國現(xiàn)行法律沒有關(guān)于自然保護(hù)區(qū)、國家公園應(yīng)如何具體實(shí)施特殊的野生動植物保護(hù)政策的規(guī)范或者指南，這給自然保護(hù)區(qū)、國家公園的管理者增加了執(zhí)法難度。

作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容之一，國家公園的立法工作正在緊張地進(jìn)行中。有學(xué)者觀察發(fā)現(xiàn)，國家公園立法應(yīng)盡可能傾向于“一園一法”模式立法，即由國家公園所在省人大常委會為國家公園單獨(dú)立法(63)秦天寶、劉彤彤：《國家公園立法中“一園一法”模式之迷思與化解》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第6期。。為了表明立場和避免誤解，2019年10月，國家林草局公園辦副主任田勇臣表示，下一階段國家將加快國家公園立法進(jìn)程，明確國家公園的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和程序要求。我國有必要在《野生動物保護(hù)法》中明確國家公園的地位以及特殊保護(hù)內(nèi)容等，以避免《國家公園法》出臺后需要再修改《野生動物保護(hù)法》。

(三) 名單管理：設(shè)立人工繁育種群黑白灰橙四色名單

《華盛頓公約》是區(qū)分野生種群、人工繁育種群的。該公約有關(guān)于人工繁育種群豁免的規(guī)定：當(dāng)出口國管理機(jī)構(gòu)確認(rèn)，某一動物物種的任一標(biāo)本是由人工飼養(yǎng)繁殖的，管理機(jī)構(gòu)出具的關(guān)于上述情況的證明書可以代替依據(jù)第3條、第4條或第5條規(guī)定所要求的許可證或證明書(64)《華盛頓公約》第7條第5款。?！度A盛頓公約》沒有進(jìn)一步明確所列名錄內(nèi)物種的人工繁育種群是否仍然屬于野生動物，因?yàn)檫@超出了《華盛頓公約》只管理野生動物國際貿(mào)易的范疇。我國野生動物保護(hù)法借鑒了《華盛頓公約》以名錄為保護(hù)依據(jù)的做法，卻沒有借鑒區(qū)分對待野生種群、人工繁育種群的思想。有學(xué)者認(rèn)為在司法實(shí)踐中教條地執(zhí)行《華盛頓公約》名錄，這是導(dǎo)致2016年深圳王鵬鸚鵡案發(fā)生的重要原因(65)葉良芳、應(yīng)家赟：《人工馴養(yǎng)繁殖的野生動物屬于刑法的規(guī)制范圍嗎?——兼評〈關(guān)于審理破壞野生動物資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋〉第1條》，《安徽大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第2期。。

從公共健康的角度看，在不同物種的人工繁育種群之間會呈現(xiàn)出對公共健康不同的危險。建議我國法律依據(jù)物種對公共健康的危險程度，對人工繁育種群進(jìn)行分級管理，以不同顏色的名單代表危險等級的不同，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)全面可追溯與全面防疫。關(guān)于實(shí)行名單管理的建議方案如下:

第一，設(shè)立黑名單，列明禁止人工繁育的野生動物品種。依據(jù)科學(xué)研究和傳染病防治辦法確定“嚴(yán)重威脅公共健康的野生動物名錄”，禁止人工繁育該名錄內(nèi)的動物，可以簡單地將這個名單稱為黑名單。

野生動物能存在于這個星球，是大自然賦予它們的權(quán)利，人類不應(yīng)過多干預(yù)。但人類在生產(chǎn)生活中免不了接觸到野生動物及其制品，部分野生動物帶有大量細(xì)菌或病原體，容易引起人畜共患病或者烈性傳染病，例如前面提到的旱獺、蝙蝠、果子貍、獾等。我國有必要在征詢專家意見與科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，建立嚴(yán)重威脅公共健康的野生動物名錄。對名錄類的野生動物實(shí)行特別的管理制度，尤其是禁止人工繁育，最大限度減少人類與這些動物的接觸。

建議中的“嚴(yán)重威脅公共健康野生動物”并不是“有害野生動物”，韓國《野生動植物管理與保護(hù)法》有關(guān)于“有害野生動物”的規(guī)定，值得我國在制定黑名單時參考。韓國法律中的“有害野生動物”是指危害人民生命財產(chǎn)安全的野生動物，具體種類由韓國環(huán)境部條例規(guī)定。該法第23條規(guī)定了捕獲與管理“有害野生動物”的程序、通知義務(wù)等。第23-2條規(guī)定了對獲批捕獲“有害野生動物”行政許可的撤銷程序，地方政府負(fù)責(zé)人和利益相關(guān)者有權(quán)啟動這樣的機(jī)制。設(shè)計中的“嚴(yán)重威脅公共健康野生動物”名單制度除了有捕獲批準(zhǔn)機(jī)制外，還應(yīng)增加公示公告、聽證制度等，必要的物種應(yīng)考量增加公共衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)室的證據(jù)測評環(huán)節(jié)。

第二，設(shè)立白名單，列明允許人工繁育的野生動物品種。我國有必要對當(dāng)前人工繁育種群的品種狀況開展全面調(diào)查。在調(diào)查的基礎(chǔ)上，除了該品種對公共健康的現(xiàn)實(shí)危險少之外，應(yīng)以三個標(biāo)準(zhǔn)來確定白名單的物種：1. 科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，即人工繁育技術(shù)成熟穩(wěn)定；2. 社會標(biāo)準(zhǔn)，即歷史悠久，群眾多認(rèn)可人工繁育活動；3. 執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，即可以清晰地判斷經(jīng)營人工繁育種群是否偷獵者通過對野外種群捕獲后“洗白”獲得的。將列入白名單的人工繁育種群排除在一般野生動物之外，還有利于我國野生動物保護(hù)部門集中精力去保護(hù)真正的野生動物。

列入白名單是對該物種人工繁育種群畜牧屬性的認(rèn)定。就科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)而言，結(jié)合我國現(xiàn)行《野生動物保護(hù)法》，主要有兩個條件：第一，人工繁育技術(shù)已經(jīng)基本成熟，并形成規(guī)范化的技術(shù)操作流程或人工繁育技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；第二，開展人工繁育活動的種源為子二代及以后的個體，不需要從野外獲取種源，用作改良人工種群等特定用途的除外。以色列《野生動物保護(hù)法》有類似的制度，該國法律將此類動物稱為Domesticated wildlife，中文翻譯為人工繁育的野生動物，指以經(jīng)營目的在圈養(yǎng)狀態(tài)中馴化或繁育的野生動物物種、亞種或其他形態(tài)動物。人工繁育種群的白名單由農(nóng)業(yè)部確定(66)1955年制定的以色列《野生動物保護(hù)法》，英文參考名稱為：Wildlife Protection Law 5715-5955.。

第三，設(shè)立灰色名單，列明以科研探索為目的人工繁育野生動物品種。教育機(jī)構(gòu)開展教學(xué)活動、科研機(jī)構(gòu)開展科學(xué)研究、林業(yè)部門進(jìn)行野生動物品種保護(hù)等，應(yīng)有權(quán)人工繁育一定數(shù)量的野生動物。公益性的動物園或博物館、展覽館也有同樣的需求。這類人工繁育的特點(diǎn)如下：1. 繁育目標(biāo)不具有直接的商業(yè)性，表現(xiàn)為一定的公益目的；2. 繁育活動由科研人員組織，這些人員并不以繁育活動為收入來源；3. 繁育后的種群不以商品形式進(jìn)入流通環(huán)節(jié)，不能進(jìn)行市場交易；4. 繁育活動具有一定的風(fēng)險，繁育技術(shù)并不成熟。

我國《野生動物保護(hù)法》允許科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行人工繁育，但對教育機(jī)構(gòu)是否擁有這樣的權(quán)利沒作規(guī)定。我國法律對公眾展示、展演、文物保護(hù)等特殊用途利用野生動物資源，實(shí)行“一事一議”的審批制度?；疑麊蔚脑O(shè)立將有利于保障這些科研探索活動在法制的軌道上推進(jìn)。泰國《野生動物養(yǎng)護(hù)與保護(hù)法》規(guī)定，調(diào)查、教育與科研三個方面的活動實(shí)行一般野生保護(hù)規(guī)則的例外，行政官員要在科學(xué)委員會建議的基礎(chǔ)上作出是否允許相關(guān)活動的決定(67)Section 26, Thailand Wildlife Animal Conservation and Protection Act, B. E. 2535( A. D. 1992).。對于灰色名單內(nèi)物種的人工繁育活動，我國可以借鑒這樣的制度，將科學(xué)委員會的建議置于關(guān)鍵位置。

第四，設(shè)立橙色名單，列明以專用目的人工繁育野生動物品種。動物藥在我國有著悠久的歷史。《本草綱目》中載有動物類中藥達(dá)44味。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國現(xiàn)有藥用動物1500多種。動物藥具有活性強(qiáng)、療效佳、顯效快等特點(diǎn)(68)李軍德、徐海寧、姜鳳梧：《珍稀瀕危藥用動物資源的保護(hù)和管理》，《中國中藥雜志》1995第10期。。這些中藥材不少來源于瀕危動物或國家保護(hù)動物。1992年頒布的《陸生野生動物保護(hù)實(shí)施條例》明確了國家對野生動物實(shí)行加強(qiáng)資源保護(hù)、積極馴養(yǎng)繁殖、合理開發(fā)利用的方針。我國野生動物保護(hù)法的修改應(yīng)該將中藥材資源保護(hù)作為重要考量。中醫(yī)藥是民族文化瑰寶，要在嚴(yán)格保護(hù)野生動物的同時，允許我國醫(yī)務(wù)工作者、藥品生產(chǎn)者合理利用人工繁育野生動物，努力做到既有利于野生動物保護(hù)，又有利于我國中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展(69)李連達(dá)：《〈野生動物保護(hù)法〉與中藥動物藥的關(guān)系》，《中國中藥雜志》2016年第10期。。與中藥情況類似的還有民族非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。馬戲表演有著悠久的歷史，被列入國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄，但馬戲表演遭到了部分群眾的抵制，除了動物倫理外，重要的因素是野生動物保護(hù)法規(guī)定不明確(70)溫士賢：《動物倫理與非遺“馬戲表演》，《文化遺產(chǎn)》2018第5期。。

為了保護(hù)優(yōu)秀民族文化傳統(tǒng)，我國野生動物保護(hù)法有必要旗幟鮮明地支持部分野生動物的人工繁育，同時給予必要的限制。橙色名單是非常適合的選擇。這份名單應(yīng)由負(fù)責(zé)文化事務(wù)(非物質(zhì)文化遺產(chǎn))的國家機(jī)關(guān)、負(fù)責(zé)傳統(tǒng)中醫(yī)藥的國家機(jī)關(guān)、野生動物主管部門共同制定，在征詢利益相關(guān)方意見的基礎(chǔ)上公布。列入橙色名單的人工繁育野生動物仍然以林業(yè)部門管理為主。

(四) 全面防疫：農(nóng)業(yè)(獸醫(yī))部門負(fù)責(zé)疫源疫病監(jiān)測防治

2020年2月24日，第十三屆全國人大常委會第十六次會議表決通過了《全國人大常委會關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》(以下簡稱《禁食野生動物決定》)?！督骋吧鷦游餂Q定》可以視為《野生動物保護(hù)法》修改的“前奏”，從中可以看出未來《野生動物保護(hù)法》修改的一些思路和方向(71)胡珉琦：《全國人大常委會通過禁食野生動物決定 釋放了哪些信號？》，《中國科學(xué)報》2020年2月27日,第5版。。

《禁食野生動物決定》第4條涉及檢疫檢驗(yàn)，這表明立法者對公共健康的關(guān)注。這條的兩款內(nèi)容是相互對應(yīng)的:第1款是對行政相對人的要求，因科研、藥用、展示等特殊情況，需要對野生動物進(jìn)行非食用性利用的，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定實(shí)行嚴(yán)格審批和檢疫檢驗(yàn)。第2款是針對行政機(jī)關(guān)的，要求國務(wù)院及其有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)及時制定、完善野生動物非食用性利用的審批和檢疫檢驗(yàn)等規(guī)定并嚴(yán)格執(zhí)行。

《禁食野生動物決定》的檢疫檢驗(yàn)要求對象是明確的，只針對科研、藥用、展示等需要對野生動物進(jìn)行非食用性利用的情況，對野生動物及其產(chǎn)品進(jìn)行檢疫檢驗(yàn)。從預(yù)防與防治下一場人畜共患病的角度看，這是整個防疫環(huán)節(jié)中的重要一環(huán)，但不是全部?？茖W(xué)研究證明，新型人畜共患病出現(xiàn)主要有三個階段:第一階段是病原體由野生動物經(jīng)由家禽家畜間接或者直接傳播給人類；第二階段是病原體引起的疫情在人類之間直接傳播，形成區(qū)域疫情；第三階段是病原體在全球范圍內(nèi)傳播，引發(fā)全球疫情(72)Stephen S Morse, Jonna A K Mazet, Mark Woolhouse， etc,"Prediction and Prevention of the Next Pandemic Zoonosis", The Lancet, Vol.380, Issue 9857,2012, pp.1956-1965.。

阻止病原體傳播是防疫工作的核心環(huán)節(jié)。有效阻止病原體在野生動物、家禽家畜、人類之間的傳播是防疫成功的關(guān)鍵。2004年，夏咸柱院士曾指出，我國有必要根據(jù)野生動物的特點(diǎn)，建立人與動物衛(wèi)生一體化的防疫體系，組織人與動物衛(wèi)生科技人員共同開展人獸共患病的調(diào)查與防治研究，為保護(hù)野生動物和我們?nèi)祟愖陨斫】堤峁┘夹g(shù)保障(73)夏咸柱：《關(guān)注野生動物疫病研究與人類健康》，《中國禽業(yè)導(dǎo)刊》2004年第22期。。

基于預(yù)防新型人畜共患病為主要考量，建議我國修改野生動物保護(hù)法如下：

第一，在《野生動物保護(hù)法》中增加防疫規(guī)范。野生動物同樣需要防疫，這在其他國家和地區(qū)防疫立法中很常見,但在我國立法中“防疫”仍然不能觸及野生動物。我國《動物防疫法》明確規(guī)定：本法所稱動物，是指家畜家禽和人工飼養(yǎng)、合法捕獲的其他動物(74)《動物防疫法》第3條。。我國在立法中將野生動物排除在外，實(shí)踐中我國的農(nóng)業(yè)(獸醫(yī))部門也將野生動物管理視為林業(yè)部門的專屬業(yè)務(wù)，從不涉及，這其中的原因不是技術(shù)問題，而是部門利益，有著計劃經(jīng)濟(jì)時代的管理特征。

獸醫(yī)是動物防疫的專業(yè)人士和骨干力量。依據(jù)我國《動物防疫法》，在我國合法注冊的獸醫(yī)并不負(fù)責(zé)野生動物防疫，這與其他國家的實(shí)踐相矛盾。美國的獸醫(yī)執(zhí)業(yè)證書管理主要由州負(fù)責(zé)，大部分州的法律要求獸醫(yī)能夠治療野生動物疾病，例如《佐治亞州獸醫(yī)執(zhí)業(yè)法》規(guī)定，“動物”指除人類以外的任何動物，包括家禽、鳥類、魚類和爬行動物，無論野生的或家養(yǎng)的，無論活的或死的(75)[美國]§43-50-3, Georgia Veterinary Practice Act ( Ga. Code Ann.,§43-50-1 to 110 ).。1993年俄羅斯聯(lián)邦頒布的《獸醫(yī)法》規(guī)定，國家實(shí)施根除最危險動物疾病的防疫、檢疫規(guī)劃;包括野生、家養(yǎng)、動物園動物及其他用途的毛皮獸、禽類、魚和蜜蜂等(76)參見該法律中文譯本第1條。《俄羅斯聯(lián)邦獸醫(yī)法》，張淑蘭摘譯，《中國動物檢疫》1996年第6期。。我國臺灣地區(qū)《野生動物保育法》明確規(guī)定：“野生動物之防疫及追蹤檢疫，由動植物防疫主管機(jī)關(guān)依相關(guān)法令辦理?！?77)中國臺灣省《野生動物保育法》(華總一義字第10200012431號)。

第二，明確野生動物疫病防治由農(nóng)業(yè)(獸醫(yī)主管)部門負(fù)責(zé)。人畜共患病防治由衛(wèi)生健康部門主導(dǎo)。疫病防治是野生動物法律應(yīng)予以高度重視的活動。1995年俄羅斯聯(lián)邦頒布的《野生動物法》規(guī)定，國家獸醫(yī)局和國家流行病監(jiān)測局負(fù)責(zé)監(jiān)測野生動物疾病的發(fā)生和傳播，對發(fā)現(xiàn)的野生動物疫病病例進(jìn)行登記，采取必要舉措防止疾病的發(fā)生、傳播。野生動物疫病危害人類或者家畜健康的，國家獸醫(yī)局、國家流行病監(jiān)測局以及野生動物管理部門應(yīng)當(dāng)向聯(lián)邦機(jī)關(guān)、地方機(jī)構(gòu)和公眾通報有關(guān)情況(78)參見1995年頒布的俄羅斯聯(lián)邦《野生動物法》第28條第2款。。

疫源監(jiān)測與疫病防控是兩回事，疫源監(jiān)測是自然資源國土調(diào)查的范疇，疫病防控應(yīng)由防疫部門負(fù)責(zé)。我國林業(yè)部門將二者一并處理，這是在獸醫(yī)部門不介入野生動物防疫工作的條件下開展的。2016年，我國《野生動物保護(hù)法》增加了疫源疫病監(jiān)測的規(guī)定，但實(shí)踐中沒有得到農(nóng)業(yè)部門的配合執(zhí)行，依然是林業(yè)部門在獨(dú)自負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作。這證明了現(xiàn)行《野生動物保護(hù)法》上的“分工負(fù)責(zé)”并不適合。我國法律有必要將現(xiàn)有的“疫源疫病監(jiān)測預(yù)防機(jī)制”劃歸自然資源部國土調(diào)查監(jiān)測司統(tǒng)一管理。建議修改的《野生動物保護(hù)法》第16條做如下規(guī)定：野生動物的疫病防治、疫情監(jiān)測由農(nóng)業(yè)(獸醫(yī)主管)部門負(fù)責(zé)。涉及野生動物的人畜共患病防疫由衛(wèi)生健康部門主導(dǎo)，農(nóng)業(yè)(獸醫(yī))部門配合。野生動物保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)國土調(diào)查監(jiān)測范圍內(nèi)的野生動物疫源監(jiān)測。