張楠

1990年4月18日，時(shí)任國務(wù)院總理李鵬宣布：“中共中央、國務(wù)院決定，要加快上海浦東地區(qū)的開發(fā)，在浦東實(shí)行經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和某些經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政策?！逼謻|開發(fā)開放自此拉開了序幕。

今年是浦東開放開放30周年。30年來，市人大及其常委會(huì)始終注重以法治方式引領(lǐng)助推浦東開發(fā)開放，制定了數(shù)十件與其相關(guān)的地方性法規(guī)和法律性決定?？梢哉f，為浦東大膽試、大膽闖、自主改提供了不可或缺的法治保障。本文特?cái)X取30年里3件為浦東“量身打造”且具有突破性的立法項(xiàng)目再回首，重溫當(dāng)年的立法往事，探尋市人大及其常委會(huì)立法決策與浦東開發(fā)開放改革決策同頻共振的脈搏。

1996年：外高橋保稅區(qū)條例

已廢止卻永遠(yuǎn)被記憶

“本條例自2014年8月1日起施行。1996年12月19日上海市第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議審議通過的《上海外高橋保稅區(qū)條例》（以下簡(jiǎn)稱保稅區(qū)條例）同時(shí)廢止。”

這是《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》（以下簡(jiǎn)稱自貿(mào)區(qū)條例）最后一章的最后一條，它宣告了自貿(mào)區(qū)條例的誕生，也正式宣告保稅區(qū)條例“壽終正寢”，退出了歷史舞臺(tái)。

芳林新葉催陳葉，流水前波讓后波。30年來，我們似乎并未因?yàn)楸６悈^(qū)條例成了“陳葉”和“前波”而讓它退出我們的記憶，反而一遍遍地提起它，回憶它。為什么？

為什么這部已經(jīng)被廢止的法律有這么大的“魔力”？讓我們難忘、讓我們津津樂道？

帶著這些疑問，記者翻開了當(dāng)年的立法檔案。

1990年4月，中共中央、國務(wù)院作出了開發(fā)開放浦東的決定，同年6月，國務(wù)院批準(zhǔn)在浦東成立全國第一個(gè)規(guī)模最大、開放度最高的保稅區(qū)——上海外高橋保稅區(qū)。它集自由貿(mào)易、出口加工、物流倉儲(chǔ)及保稅商品展示等多種經(jīng)濟(jì)功能于一體，規(guī)劃面積10平方公里。

到1996年，全國已陸陸續(xù)續(xù)設(shè)立了十多個(gè)保稅區(qū)。但由于種種原因，當(dāng)時(shí)國家層面尚未制定有關(guān)保稅區(qū)的法律法規(guī)，對(duì)保稅區(qū)的性質(zhì)和功能沒有明確的界定，保稅區(qū)的管理體制、海關(guān)監(jiān)管方式、稅收管理制度等都缺乏法律法規(guī)依據(jù)。這就給當(dāng)時(shí)外高橋保稅區(qū)的規(guī)范運(yùn)作和快速發(fā)展帶來了不小的困難，亟需通過立法為保稅區(qū)發(fā)展保駕護(hù)航。

但立法的難度不小。市十屆人大財(cái)經(jīng)委主任委員、立法起草小組成員侯旅適說：“由于國家對(duì)保稅區(qū)的性質(zhì)和運(yùn)作沒有一部法律來規(guī)范，因此各方面對(duì)保稅區(qū)的看法很不一致，這就決定了立法的難度。”——一難，難在無上位法可依。

同為立法起草小組成員的市十屆人大財(cái)經(jīng)委委員尹榮昌說：“作為上海第一個(gè)地方性經(jīng)濟(jì)法規(guī)，其意義和影響舉足輕重。立法的政策性強(qiáng)、協(xié)調(diào)面廣，難度可想而知?！薄y，難在上海也是“零經(jīng)驗(yàn)”。

這些困難就意味著保稅區(qū)條例的立法工作毫無先例可循，只能是“摸著石頭過河”。

為使條例制定地科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、全面、實(shí)用，立法起草小組進(jìn)行了大量的研究工作，共計(jì)收集國內(nèi)外有關(guān)法律、法規(guī)文本20多份，調(diào)研足跡遍及國內(nèi)12個(gè)保稅區(qū)、國外10個(gè)自由貿(mào)易區(qū)。最終歷時(shí)2年多，這份凝聚著無數(shù)人心血的條例草案在市十屆人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議上一次審議便全票通過。此后，各地政府相繼為當(dāng)?shù)氐谋６悈^(qū)立法。

保稅區(qū)條例創(chuàng)下了市人大常委會(huì)立法史上的諸多“第一”：上海第一部地方性經(jīng)濟(jì)法規(guī)、為浦東開放制定的第一部創(chuàng)制性法規(guī)、第一部在市人大常委會(huì)上一次審議便全票通過的法規(guī)、第一部為使法規(guī)符合國際慣例而進(jìn)行出國調(diào)研和考察后制定的法規(guī)、第一部在國內(nèi)同期公布英文版本的地方性法規(guī)、第一次全程邀請(qǐng)立法專家參與的地方立法……但它的意義遠(yuǎn)不僅僅限于這些“第一”上。

條例的公布，還更好地實(shí)現(xiàn)了保稅區(qū)經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。截至2019年11月，外高橋保稅區(qū)經(jīng)營總收入達(dá)到了17000多億元，商品銷售總額15900多億元，進(jìn)出口總額8100多億元。

在談到保稅區(qū)條例的立法意義時(shí)，時(shí)任市人大常委會(huì)副主任沙麟說：“條例創(chuàng)制性地對(duì)保稅區(qū)的一些重大問題作出規(guī)范，為國家立法積累了經(jīng)驗(yàn)，也為其進(jìn)一步與國際上規(guī)范的自由貿(mào)易區(qū)接軌，為今后更廣泛領(lǐng)域的世界貿(mào)易留下了余地?！?/p>

問題到這里或許就有了答案。保稅區(qū)條例之所以讓我們念念不忘，是因?yàn)樗Q生的艱辛、創(chuàng)下的“第一”、巨大的實(shí)踐成效，以及它所展現(xiàn)的事不避難、敢為人先的立法精神。這些都為后來“更高階”的自貿(mào)區(qū)立法提供了“巨人的肩膀”。

2009年：促進(jìn)保障浦東綜改試點(diǎn)決定

法制框架內(nèi)最大限度“東事東辦”

2005年6月21日，浦東在眾多申請(qǐng)綜合配套改革試點(diǎn)的“競(jìng)爭(zhēng)者”中脫穎而出，率先獲得國務(wù)院批準(zhǔn)，成為全國首個(gè)綜合配套改革試點(diǎn)區(qū)。這是浦東開發(fā)開放史上的又一件大事。

那年，是浦東開放開放的第15年。浦東已基本奠定了在長(zhǎng)三角地區(qū)乃至全國的經(jīng)濟(jì)龍頭地位，但浦東的發(fā)展也面臨新的挑戰(zhàn)，開發(fā)開放之初所享受的國家優(yōu)惠政策效應(yīng)即將全面到期，下一步如何發(fā)展至關(guān)重要。綜合配套改革試點(diǎn)，成為了浦東“二次創(chuàng)業(yè)”的起點(diǎn)。

與以往單兵突進(jìn)的改革不同的是，綜合配套改革是要從政府職能、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式、社會(huì)結(jié)構(gòu)等多個(gè)領(lǐng)域全面深入推進(jìn)改革，從而形成相互配套的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。據(jù)了解，國務(wù)院當(dāng)時(shí)沒有給予浦東任何優(yōu)惠政策，唯一給的就是“先行先試”的權(quán)力。當(dāng)時(shí)，還出現(xiàn)了一個(gè)“網(wǎng)紅詞”來描述浦東所獲得的先行先試權(quán)——東事東辦。

但“東事東辦”不等于沒有“規(guī)矩方圓”，可以“隨意亂辦”。時(shí)任浦東新區(qū)發(fā)改委副主任的蔣慧工，曾全程參與浦東綜合配套改革試點(diǎn)的申辦、落實(shí)和推進(jìn)工作。他對(duì)此有一個(gè)很形象的比喻：“浦東的改革不是闖紅燈，而是創(chuàng)造新的符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的信號(hào)燈系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)法律先行?！逼謻|的綜合配套改革實(shí)踐離不開強(qiáng)有力的法律支持和法治保障。

隨著綜合配套試點(diǎn)如火如荼地推進(jìn)，浦東出現(xiàn)了一批改革創(chuàng)新的“亮點(diǎn)”，如外匯九條”試點(diǎn)、張江“零收費(fèi)”試點(diǎn)、“服務(wù)外包”試點(diǎn)、設(shè)立張江風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金、推進(jìn)“大通關(guān)”、建立全市首家區(qū)級(jí)市民中心、探索“區(qū)鎮(zhèn)合一”管理體制、街道辦事處剝離招商引資職能等。這些“亮點(diǎn)”已經(jīng)成為浦東綜合配套改革試點(diǎn)的重要“生長(zhǎng)點(diǎn)”，需要市人大常委會(huì)通過作出相關(guān)授權(quán)決定，將其納入法制框架內(nèi)。

另一方面，浦東改革創(chuàng)新的自主權(quán)和對(duì)浦東改革創(chuàng)新的要求不相匹配、浦東改革突破的要求和法制保障銜接“不牢”等“堵點(diǎn)”，也需要市人大常委會(huì)通過立法來予以疏通。

2007年4月26日，市十二屆人大常委會(huì)第三十五次會(huì)議審議通過了《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱綜改決定）。

連同標(biāo)題在內(nèi)，這份綜改決定只有短短的572個(gè)字，大約2分鐘就可以讀完，但其背后體現(xiàn)的卻是市人大及其常委會(huì)為浦東又一個(gè)“首次”所作出的突破性立法嘗試。

——先行先試肯定“亮點(diǎn)”。對(duì)地方性法規(guī)未規(guī)定的事項(xiàng)，在與法律、行政法規(guī)不相抵觸的前提下，可以由市政府或浦東新區(qū)政府先行制定規(guī)范性文件，此舉明確了浦東改革創(chuàng)新的合法性。

——變通執(zhí)行疏通“堵點(diǎn)”。在遵循國家法制統(tǒng)一原則和本市地方性法規(guī)基本原則的前提下，可以對(duì)地方性法規(guī)規(guī)定的行政管理主體具體條件、操作程序、期限等作出相應(yīng)調(diào)整，使浦東獲得了變通執(zhí)行的法律依據(jù)。

此外，浦東新區(qū)人大常委會(huì)還可以就推進(jìn)綜合配套改革試點(diǎn)工作作出相關(guān)決議、決定，并報(bào)市人大常委會(huì)備案。“這是地方人大在立法授權(quán)方面作出的首次探索和創(chuàng)新。”時(shí)任浦東新區(qū)人大常委會(huì)內(nèi)務(wù)司法工作委員會(huì)委員的高紀(jì)選說。

作為浦東綜合配套試點(diǎn)工作的“基本法”，綜改決定是在本市的權(quán)限范圍內(nèi)最大程度地為浦東綜合配套改革鋪平道路，體現(xiàn)了立法決策和改革決策的有機(jī)結(jié)合。它為浦東的綜合配套改革解除了后顧之憂、掃清了前行障礙，法制框架內(nèi)沖破體制機(jī)制藩籬的浦東也因此獲得了更大的改革底氣與創(chuàng)新活力。

如今，浦東的綜合配套改革已經(jīng)先后完成了五輪三年行動(dòng)計(jì)劃，歷經(jīng)了15年的發(fā)展，推動(dòng)了300多項(xiàng)改革任務(wù)，為全國改革開放探索了新路、積累了經(jīng)驗(yàn)、提供了示范。浦東也開始由享受政策優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)橄碛畜w制優(yōu)勢(shì)的地區(qū)。對(duì)于浦東綜合配套改革所取得的成績(jī)，如果用更平實(shí)、更直觀的話來形容：對(duì)落戶這片土地的企業(yè)來說，辦事更方便;對(duì)居住該區(qū)域的百姓來說，生活更舒心。

2014年：自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例

上海地方立法史上的“第一法”

2013年9月29日，中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)舉行掛牌儀式，標(biāo)志著以外高橋保稅區(qū)為核心區(qū)的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)正式成立。這是我國第一個(gè)國家級(jí)的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，也是浦東開發(fā)開放史上又一個(gè)令人矚目的“第一”。

對(duì)于自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，浦東其實(shí)早在30年前就將雄心和遠(yuǎn)見寫進(jìn)了當(dāng)時(shí)外高橋保稅區(qū)的英文翻譯中——Free Trade Zone，直譯為自由貿(mào)易區(qū)。

為保證對(duì)外宣傳的連貫性，自貿(mào)區(qū)和保稅區(qū)的英文翻譯是一樣的，但二者卻有著最為本質(zhì)的區(qū)別——自貿(mào)區(qū)屬于境內(nèi)關(guān)外，海關(guān)對(duì)于進(jìn)入自貿(mào)區(qū)的貨物一般不予干涉;而保稅區(qū)則屬于境內(nèi)關(guān)內(nèi)，貨物一旦進(jìn)入保稅區(qū)，就要接受海關(guān)監(jiān)管。

這意味著30年前適用于外高橋保稅區(qū)的條例已經(jīng)“過時(shí)”，自由度更高、創(chuàng)新性更強(qiáng)的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)需要一部全新的法律來為其建設(shè)和發(fā)展保駕護(hù)航。

建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)事關(guān)浦東乃至上海和全國的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法也成為當(dāng)年市人大常委會(huì)的頭等大事。經(jīng)過多次的立法調(diào)研以及多平臺(tái)公開征求意見，歷經(jīng)“三審三表決”，《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》（以下簡(jiǎn)稱自貿(mào)區(qū)條例）于2014年7月25日的上?！靶∪舜鷷?huì)”上表決通過。

市人大常委會(huì)法工委主任丁偉說：“自貿(mào)區(qū)條例作為中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的‘基本法，堪稱上海地方立法史上最具影響力的‘第一法，將成為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗(yàn)的重要載體。”

即使是今天來看，當(dāng)時(shí)被視為“第一法”的自貿(mào)區(qū)條例，其亮點(diǎn)之多、影響之深也是空前的。

上世紀(jì)70年代，上海設(shè)立一家外資企業(yè)的審批手續(xù)極其復(fù)雜，最多時(shí)需要蓋126個(gè)圖章，歷時(shí)15個(gè)月，這主要?dú)w因于我國當(dāng)時(shí)實(shí)行的外資管理審批制。根據(jù)外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，境外投資被分為鼓勵(lì)、允許、限制、禁止四大類，每一類都有不同的審批標(biāo)準(zhǔn)、審批程序和審批要求。而自貿(mào)區(qū)條例首創(chuàng)的負(fù)面清單管理模式則是“反過來”——列明不能投資的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)，清單之外，外商投資可以暢通無阻。此后，隨著負(fù)面清單逐漸縮短，從最初的190條減少到2018年版的45條，教育、醫(yī)療、旅游、保險(xiǎn)等行業(yè)的新型企業(yè)紛紛涌現(xiàn)。

如今，負(fù)面清單的概念已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)躍出了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的范圍，全國各級(jí)政府、企業(yè)等都在強(qiáng)調(diào)負(fù)面清單管理，它所帶來的不僅僅是管理方式的改變，更是管理思維的巨大變化，這也成為浦東最大的“軟實(shí)力”輸出。

六年來，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已從最初的28.78平方公里拓展到120.72平方公里，范圍涵蓋外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)、洋山保稅港區(qū)、金橋出口加工區(qū)、張江高科技園區(qū)和陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)七個(gè)區(qū)域。

隨著條例實(shí)施范圍的不斷擴(kuò)大以及國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)所發(fā)生的深刻變化，2018年5月，市人大常委會(huì)正式啟動(dòng)了自貿(mào)區(qū)條例首次修訂工作。浦東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)也將繼續(xù)在法治軌道上實(shí)現(xiàn)更多的突破與創(chuàng)新。

結(jié) 語

30年來，浦東在開發(fā)開放過程中，實(shí)踐了一項(xiàng)又一項(xiàng)“率先”，實(shí)現(xiàn)了一項(xiàng)又一項(xiàng)“領(lǐng)先”，制度創(chuàng)新已經(jīng)被深深植入了浦東的基因。

由開發(fā)開放之初的享受國家政策優(yōu)惠轉(zhuǎn)變?yōu)橄碛畜w制創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而成為國家政策的“試驗(yàn)田”，不斷輸出好的經(jīng)驗(yàn)、做法和制度。浦東這一由“輸入”到“輸出”的轉(zhuǎn)變，無不閃耀著首創(chuàng)精神的光芒，而每一次與浦東“首創(chuàng)”性改革相伴的，是市人大及其常委會(huì)適時(shí)作出的立法決策。注重在法治軌道上進(jìn)行改革，也成為了浦東開發(fā)開放30年來最為重要的經(jīng)驗(yàn)之一。

2019年7月25日，市十五屆人大常委會(huì)第十三次會(huì)議表決通過《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)會(huì)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)和保障浦東新區(qū)改革開放 實(shí)現(xiàn)新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的決定》，就浦東開發(fā)開放提出了一批具有突破性、影響力和宣誓意義的支持舉措，這也必將成為三十而立的浦東再出發(fā)的強(qiáng)勁“助推器”。