張新民

2020年1月份以來，新冠肺炎疫情突如其來。值得注意的是，此次疫情主要發(fā)生在城市地區(qū)。據(jù)國家衛(wèi)健委公布的數(shù)據(jù)，截至3月7日，累計有確診城市達(dá)到338個，占我國城市總量的一半。因此，有專家認(rèn)為，人口聚集在城市使得疫情迅速蔓延，只有分散在農(nóng)村和小城鎮(zhèn)才能降低蔓延速度，未來的工作重心應(yīng)該是農(nóng)村和小城鎮(zhèn)而不是城市。筆者認(rèn)為，這種停留在農(nóng)耕文明的自然經(jīng)濟(jì)思維，不僅是荒謬的，也是不符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律的。然而，此次疫情傳播范圍之廣、速度之快超出了國人預(yù)期，也警示我們，在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要由城市建設(shè)向城市治理轉(zhuǎn)變，更加注重人的發(fā)展，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

一、城市是人類生產(chǎn)生活的主要集聚地

城市的發(fā)展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高密切相關(guān)，使得剩余的人口逐步向城市聚集。工業(yè)化推動城市化，自工業(yè)革命以來，城市化進(jìn)程才開始加速。工業(yè)化、城市化通過不斷吸收農(nóng)村人口而改造提升了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，使整個經(jīng)濟(jì)走向現(xiàn)代化。工業(yè)化后期，工業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)開始減弱，而城市中的服務(wù)業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)持續(xù)上升。世界的歷史證明，城市化（我國一般稱為城鎮(zhèn)化）是必然趨勢和自然歷史過程，是現(xiàn)代化的必由之路。人口向城鎮(zhèn)聚集，減少了人均土地占用，降低了整個社會的生活成本，思想的交流與撞擊促進(jìn)了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，提高了規(guī)模效益。城市具有集聚產(chǎn)業(yè)、人口、信息、技術(shù)等要素火車頭的地位。據(jù)統(tǒng)計，目前，我國80%以上的經(jīng)濟(jì)總量產(chǎn)生于城市，60%以上的人口生活在城市，勞動力的57%在城鎮(zhèn)就業(yè)，消費(fèi)的80%以上在城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)。美國芝加哥大學(xué)博士、哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授愛德華？格萊澤（Edward Glaeser）在《城市的勝利》一書中提出，城市是人類最偉大的發(fā)明與最美好的希望，城市的未來將決定人類的未來！

二、實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重頭戲

新中國成立以來，我國城鎮(zhèn)化道路經(jīng)歷了控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市、鼓勵發(fā)展小城鎮(zhèn)等曲折探索。黨中央、國務(wù)院高度重視城鎮(zhèn)化和城市工作，1962年、1963年、1978年、2015年，中央先后召開4次城市工作會議。2002年，黨的十六大提出“堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”。2012年，黨的十八大提出“走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”，我國城鎮(zhèn)化開始進(jìn)入以人為本、規(guī)模和質(zhì)量并重的新階段。2013年，黨中央召開了第一次中央城鎮(zhèn)化工作會議。2014年，印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》。黨的十九大明確提出：以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。隨著戶籍、土地、財政、教育、就業(yè)、醫(yī)保和住房等領(lǐng)域配套改革相繼出臺，以及要素資源市場化配置的不斷深入，使得我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程迅速發(fā)展，1978—2019年城鎮(zhèn)化率由17.92%提高到60.6%，年均增長1.04個百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)常住人口由1.7億人增加到8.48億人，縣級以上城市數(shù)量由193個增加到685個。

習(xí)近平總書記在《推動形成優(yōu)勢互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》一文中指出，產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢區(qū)域集中，形成以城市群為主要形態(tài)的增長動力源，進(jìn)而帶動經(jīng)濟(jì)總體效率提升，這是經(jīng)濟(jì)規(guī)律。城市群是我國創(chuàng)新要素集聚、人口密度高、產(chǎn)業(yè)競爭力強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)效率最優(yōu)的地區(qū)。據(jù)測算，2018年，我國19個城市群地區(qū)人口占全國的比重為80.1%，GDP占比為88.0%。特別是以京津冀、長三角、珠三角為代表的三大城市群以全國6.57%的國土面積承載了全國29%的人口，實(shí)現(xiàn)了43.1%的地區(qū)生產(chǎn)總值、72.4%的進(jìn)出口總額和57.3%的研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入，在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的龍頭作用突出，輻射帶動作用明顯。中心城市和城市群成為未來發(fā)展要素的主要空間載體具有一定的合理性。

三、沒有城鎮(zhèn)化的支撐，鄉(xiāng)村也振興不起來

城鄉(xiāng)之間、農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)之間的巨大差距是城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力源泉。2019年我國城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比為2.64∶1、人均消費(fèi)支出比為2.11∶1，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率是農(nóng)業(yè)的4倍多。如果將城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)差距考慮進(jìn)去，城鄉(xiāng)差距會更大。目前，我國農(nóng)民可支配收入的40%以上來源于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的工資性收入，農(nóng)民戶均耕地面積僅有0.5公頃，農(nóng)民要提高收入，農(nóng)業(yè)的空間不大，必須依靠來源于城鎮(zhèn)地區(qū)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)收入。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所需要的科技服務(wù)和支撐，也主要來源于城鎮(zhèn)地區(qū)的科技機(jī)構(gòu)和服務(wù)人員。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，通過技能培訓(xùn)、開拓眼界，可以向農(nóng)村傳遞城市現(xiàn)代文明，城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口現(xiàn)代化的助推劑，是我國最大的潛在內(nèi)需和發(fā)展動能所在。

黨的十九大首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，而鄉(xiāng)村振興不是所有村莊的振興，鄉(xiāng)村也需要集聚，發(fā)揮集體的力量才能振興，單打獨(dú)斗是振興不起來的。據(jù)統(tǒng)計，1990—2018年，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃數(shù)減少了39945個，平均每年減少901個，平均每天減少2.47個。1990—2017年，我國村莊數(shù)量減少了132.4萬個，平均每年減少4.9萬個，平均每天減少134.4個。因此，鄉(xiāng)村振興要遵循自然經(jīng)濟(jì)規(guī)律，做到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)配套與人口相匹配。新型城鎮(zhèn)化要與鄉(xiāng)村振興雙輪驅(qū)動、有機(jī)銜接、融合發(fā)展。要健全完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素和資源的雙向流動，促進(jìn)城市的現(xiàn)代化要素能夠更多配置到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。我國正處于百年未有之大變局的歷史時期，正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，需要我們辨析新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略在促進(jìn)鄉(xiāng)村振興中的作用和地位。

四、不能因?yàn)橐咔橹饕l(fā)生在城市就質(zhì)疑城鎮(zhèn)化道路的正確性

歷史上確有不少城市發(fā)生過疫情，比如，1347—1353年，被稱之為“黑死病”的鼠疫大瘟疫，奪走了2500萬歐洲人的性命，占當(dāng)時歐洲總?cè)丝诘?/3。之后，歐洲更加重視科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，打破了天主教會的專制地位，為文藝復(fù)興、宗教改革乃至啟蒙運(yùn)動產(chǎn)生重要影響，從而改變了歐洲文明發(fā)展的方向。1854年英國倫敦寬街爆發(fā)了一起嚴(yán)重的霍亂傳染事件，一周內(nèi)，四分之三的居民逃離本地區(qū)，疫情發(fā)生10天就有500名居民死亡。內(nèi)科醫(yī)生約翰·斯諾通過研究發(fā)現(xiàn)，霍亂的傳染源并非是空氣，而是污染后的水源。這一發(fā)現(xiàn)深刻影響了19世紀(jì)的公共衛(wèi)生，并促使政府改善市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一方面，城市化的確會增加傳染病蔓延的風(fēng)險，另一方面，城市化往往會加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善醫(yī)療保健服務(wù)，并提升健康水平。歐洲國家的城市化歷程因?yàn)樵?jīng)發(fā)生過疫情而規(guī)范穩(wěn)健發(fā)展。北京市并沒有因?yàn)?003年爆發(fā)過SARS疫情就阻止了人口聚集，2003—2019年常住人口增加了697.2萬人。諸多的事實(shí)證明，我們不能因噎廢食，否認(rèn)城市讓生活更美好的歷史趨勢。這次新冠肺炎疫情必將倒逼國家中心城市和城市群政策的調(diào)整，促進(jìn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

五、提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量更加注重以人為本

疫情爆發(fā)與人員流動密切相關(guān)，春節(jié)期間真正帶來流動性壓力的并不是戶籍人口，而是外來人口。2019年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為44.38%，低于常住人口城鎮(zhèn)化率16.22個百分點(diǎn)，人戶分離的人口2.80億人，其中流動人口2.36億人，也就是說，尚有2.27億人口雖然生活在城鎮(zhèn)但沒有享受到均等化的基本公共服務(wù)。中國是世界上人口流動性就業(yè)規(guī)模最大的國家，主要原因就是戶籍管理制度改革的嚴(yán)重滯后。而且我國戶籍城鎮(zhèn)化率也低于全世界城鎮(zhèn)化率55%的平均水平。推進(jìn)戶籍制度改革，促進(jìn)外來人口市民化是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的一項(xiàng)迫切任務(wù)。疫情爆發(fā)還給我們敲醒了警鐘，在快速建設(shè)城市的同時，要更加注重衛(wèi)生城市、健康城市、森林城市、文明城市、智慧城市建設(shè)，提升社會治理水平，特別是高效運(yùn)轉(zhuǎn)的城市應(yīng)急體系的建設(shè)。這需要我們進(jìn)一步深入研究和探索。

（作者單位：國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）