田原

2月8日，印度尼西亞國會議長普安·馬哈拉妮宣布，2019年3月簽署的《印度尼西亞與澳大利亞全面經濟伙伴關系協(xié)定》（IA-CEPA）在國會獲得通過，正式生效。澳大利亞議會于2019年11月也通過了該協(xié)議。2月9日，印尼總統(tǒng)佐科啟程對澳大利亞進行為期兩天的國事訪問，主要聚焦經貿議題。今年，恰逢印尼與澳大利亞建交70周年，雙邊經濟伙伴關系能否實現(xiàn)突破，推動雙邊關系發(fā)展邁上新臺階，值得關注。

“奇怪”的鄰居

印尼和澳大利亞這對橫跨印度洋、太平洋的鄰里關系，可以用“奇怪”來形容。筆者在雅加達駐外報道時曾聽過頗為生動的比喻：這兩個國家就像冬天里的兩只刺猬，離遠了會冷，挨近了會扎。兩國均認定自己是二十國集團（G20）里的“中等力量”，深知在維護區(qū)域穩(wěn)定、應對氣候變化、完善海洋治理等議題密切合作的好處;雖然是海上近鄰，但兩國在利益訴求、社會結構、文化底蘊等方面相差甚遠，導致在種族、人權、宗教等敏感問題上摩擦不斷，有時會達到針鋒相對的地步。

印尼和澳這對“奇怪”的鄰居在經貿關系發(fā)展方面并不充分，貿易額排不進對方的前十名。2010年3月，印尼總統(tǒng)蘇西洛訪澳時，兩國已有批評認為“過于聚焦安全而忽視了經濟議題”。十年后，佐科總統(tǒng)將拓展對澳“經濟外交”作為此次堪培拉之行的首要任務。其實，自2014年佐科政府執(zhí)政以來，一直強調開放與自由，公平與協(xié)作的對外貿易;2019年佐科連任后，他試圖將自己的政治遺產同“2045年前國內生產總值達到七萬億美元”這一目標掛鉤，主要手段就是發(fā)展對外貿易，開展經濟外交。以IA-CEPA為例，兩國政府去年3月簽署文本后，印尼全國上下忙于總統(tǒng)選舉。如今，新一屆政府上任不過數(shù)月，竟能如此高效地推動立法機構讓這個談判歷時八年多的協(xié)議生效，足見其重視和急切程度。

印尼貿易部官員表示，IA-CEPA開創(chuàng)性地在非關稅壁壘問題上獨立成章，是佐科政府致力于增加出口、吸引投資、發(fā)展人力資本、提高產業(yè)競爭力的重要體現(xiàn)，有助于促進印尼逐步升級為發(fā)達經濟體。澳大利亞學者也認為充分利用IA-CEPA帶來的市場紅利能使兩國的經濟支柱由弱變強。

IA-CEPA落實恐有制約

IA-CEPA從談判到簽署一直備受兩國關注。佐科此次訪澳也致力于推動實現(xiàn)《印尼—澳大利亞全面經濟伙伴關系協(xié)定》2024年路線圖。然而，在具體落實層面，雙方面臨一定程度的制約。

第一，政治互信不足將成最大掣肘。美國分析家認為，這對鄰居間的信任就像是建在纖細的蘆葦上，脆弱不堪。根據澳大利亞羅伊國際政策研究所民調顯示，澳大利亞人對印尼的理解和支持十分有限，而印尼人對澳大利亞的“信任赤字”也與日俱增。自2014年佐科政府執(zhí)政以來，兩國關系呈現(xiàn)過山車般的發(fā)展態(tài)勢。一方面，幾屆澳政府對印尼處理少數(shù)群體保護、毒販執(zhí)行死刑、《刑法修正案》等問題加以批評，更對西巴布亞暴亂等涉及印尼內政的敏感問題橫加干預;另一方面，奉行不結盟主義的印尼，對澳、美聯(lián)手在印太地區(qū)加速擴張深感疑慮，對幾屆澳政府暗中支持西巴布亞分離主義分子更是長期不滿。

佐科連任不久即出訪澳大利亞，就是想同澳大利亞總理莫里森拉近個人關系、建立首腦互信，拓寬兩國互利合作空間。印尼外長蕾特諾在佐科此次出訪前曾呼吁，發(fā)展戰(zhàn)略互信對深化兩國關系、發(fā)揮印太地區(qū)地緣優(yōu)勢至關重要，盡快確立實現(xiàn)互利共贏的新領域是深化兩國互信的不二選擇。兩國要建立政治互信，困難不僅在于如何擴大共同利益、處理外交分歧，更在于如何抵御短期利益的誘惑，防止其凌駕于長期利益之上，沖擊彼此的心理底線和政治預期。

第二，摒棄保護主義仍待實踐檢驗。佐科政府繼承了印尼在經濟領域的保護主義傳統(tǒng)，即便經濟總量在亞洲具有領先優(yōu)勢，仍遵循保護國家利益“免受更為發(fā)達經濟體不公平貿易和投資的剝削”。這背后折射出印尼政府面對國內“經濟民族主義”逐漸盛行時，難以在極具政治影響力的大財團、官僚化的國營企業(yè)與眾多掙扎在貧困線的草根民眾之間實現(xiàn)發(fā)展平衡。而印尼反對黨則公開批評稱IA-CEPA是一份不公平的協(xié)議。

2019年3月4日，印尼與澳大利亞簽署《印度尼西亞與澳大利亞全面經濟伙伴關系協(xié)定》。

相較于現(xiàn)實收益，澳大利亞更看重IA-CEPA的中長期戰(zhàn)略意義。澳政府普遍將印尼政府對經濟的干預視為落實IA-CEPA的主要挑戰(zhàn)，對短期內佐科政府消除法治不穩(wěn)定、監(jiān)管權重疊、商業(yè)救濟措施缺乏、勞動力跨境流動困難等結構性投資障礙并不抱太高期望。更重要的是，莫里森政府將推進區(qū)域自由貿易安排作為外交政策支柱之一，認為IA-CEPA釋放了佐科政府希望通過對外開放、發(fā)展人力資本來提振國民經濟的重大信號。因此，澳大利亞各界普遍認為，通過發(fā)展IA-CEPA可以拓展對印尼施加影響的空間。例如，IA-CEPA在兩國科教領域放寬了準入門檻，澳大利亞蒙納士大學分校將成為印尼歷史上第一所外資建立的高校。

第三，兼容其他協(xié)議存在現(xiàn)實困難。澳大利亞前世界貿易組織（WTO）法律官員對IA-CEPA能否與WTO相關協(xié)定、《東盟—澳大利亞—新西蘭自由貿易協(xié)定》（AANZFTA）、《印尼—澳大利亞雙邊投資協(xié)定》等現(xiàn)有經貿協(xié)議兼容持有疑慮。IA-CEPA給予雙方在貿易上的特殊便利，不僅高于WTO內貿易爭端解決機制的一般規(guī)定，也會讓兩國面臨第三方尋求公平待遇的談判或訴訟時相互掣肘，這集中體現(xiàn)在兩國2019年試圖與新加坡協(xié)調跨境電商貿易糾紛時無果而終。

此外，兩國國內更擔心IA-CEPA會給印尼和澳大利亞均參與其中的“區(qū)域全面經濟伙伴關系協(xié)定”（RCEP）、澳大利亞參加的“全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定”（CPTPP）增加變數(shù)。澳大利亞有媒體認為，印尼與澳大利亞簽署自由貿易協(xié)定，一定程度增加了東盟在原產地規(guī)則、非關稅壁壘、勞動力流動、數(shù)字經濟等問題上對澳協(xié)調的變數(shù)。

佐科領導下的印尼已今非昔比。經濟多年保持穩(wěn)定增長，人口年輕化形成了龐大市場，數(shù)字經濟發(fā)展在東南亞各國遙遙領先;更重要的是，印尼對東南亞地區(qū)以及全球的影響力與日俱增，它既是G20中唯一來自東盟的代表，又是聯(lián)合國安理會的非常任理事國，近兩年更是頻頻向包括澳大利亞在內的世界各國提供人道主義援助。在多邊主義發(fā)展遭遇困境的背景下，同為“中等力量”的印尼與澳大利亞在治理領域共同利益逐漸增多。正如佐科總統(tǒng)在澳大利亞議會演講中提到，IA-CEPA的生效，已經讓東印度洋至南太平洋間狹長的海域里涌起一波“澳印浪潮”（Ausindo Wave）。兩國能否堅持求同存異、與鄰為善、深化互信、互利共贏，將考驗這股浪潮能否推動兩國關系發(fā)展的春天。