馬東春 唐搖影 于宗緒

摘要：再生水作為重要的可利用水資源，已納入到北京市水資源統(tǒng)一配置中，推動(dòng)再生水利用意義重大。文中通過對(duì)北京市的污水處理及再生水利用發(fā)展歷程、再生水利用的途徑、再生水管網(wǎng)現(xiàn)狀、再生水管理情況進(jìn)行分析，從再生水利用發(fā)展政策、再生水特點(diǎn)和利用發(fā)展3個(gè)方面入手，分析了再生水利用中存在的管理法規(guī)不完善、相關(guān)激勵(lì)政策不足、系統(tǒng)的管理體系尚未建立、監(jiān)督和應(yīng)急管理制度缺失等主要問題，提出需要健全相關(guān)法律法規(guī)、嚴(yán)格安全監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)控制、加大行政強(qiáng)制和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)力度、完善政策引導(dǎo)和市場(chǎng)激勵(lì)措施等有利于北京市再生水利用發(fā)展的政策建議。

關(guān)鍵詞：北京市;再生水利用;產(chǎn)業(yè)發(fā)展;產(chǎn)業(yè)政策

中圖分類號(hào)：X703；TV213.4

DOI：10.16152/j.cnki.xdxbzr.2020-05-011

The countermeasures for the development ofreclaimed water utilization in Beijing

MA Dongchun1， TANG Yaoying1， YU Zongxu1，2

（1.Beijing Water Science and Technology Institute， Beijing 100048， China;

2.College of Water Conservancy and Hydropower Engineering， Hohai University， Nanjing 210098， China）

Abstract： Reclaimed water， as an important available water resource， has been integrated into the unified allocation of water resources in Beijing. Its industrial development is of great significance to promote the utilization of reclaimed water. Based on the analysis of the development history of wastewater treatment and reuse of reclaimed water， the ways of reuse of reclaimed water， the present situation of reclaimed water network and the management of reclaimed water in Beijing， this paper discusses the imperfection of management laws and regulations and relevant incentive policies. It analyses the main problems， including three aspects： inadequate law and regulation， complete and systematic management system have not been established， and the lack of supervision and emergency management system. It puts forward some policy suggestions for the development of Beijing′s reclaimed water industry， such as improving relevant laws and regulations， executing strict safety supervision and risk control， increasing administrative compulsion and economic incentives， improving policy guidance and market incentives.

Key words： Beijing; reclaimed water utilization; industrial development; industrial policy

在全球性水危機(jī)的大背景下，作為非常規(guī)水源，再生水越來越成為現(xiàn)代水資源安全管理和可持續(xù)發(fā)展中不可或缺的重要水源［1-2］，同時(shí)還能降低污水排放對(duì)環(huán)境的影響，具有巨大的生態(tài)環(huán)境效益［3］。全國再生水利用量從2010年的27.6×108m3增加到2018年的73.5×108m3，再生水利用尤其在缺水地區(qū)具有很大的發(fā)展空間［4］。

北京市是華北地區(qū)超大型缺水城市，再生水作為重要的可利用水資源，已納入到北京市水資源統(tǒng)一配置管理中，是重要的戰(zhàn)略水源之一。北京市再生水利用自2003年開始推行，結(jié)合環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要［5-6］，并持續(xù)推進(jìn)在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)境及市政雜用等領(lǐng)域的應(yīng)用，其設(shè)施建設(shè)和利用程度日益提高。北京市再生水年利用量已超過了109m3，占全市用水量總量的供應(yīng)比超過26％，居全國之首。北京市在再生水利用方面的經(jīng)驗(yàn)和政策實(shí)踐具有典型性，再生水利用發(fā)展經(jīng)驗(yàn)具有可推廣性。

本文通過對(duì)北京市的污水處理及再生水利用發(fā)展歷程、再生水利用的途徑、再生水管網(wǎng)現(xiàn)狀、再生水管理情況進(jìn)行分析，從再生水政策、再生水利用特點(diǎn)和利用發(fā)展3個(gè)方面入手，論述其中存在的主要問題，以問題導(dǎo)向提出發(fā)展的政策建議，對(duì)推動(dòng)再生水利用具有重要意義和創(chuàng)新性。

1 北京市再生水利用現(xiàn)狀

1.1 北京市污水處理及再生水利用發(fā)展歷程

從20世紀(jì)80年代開始，北京市污水處理及再生水利用發(fā)展經(jīng)歷了3個(gè)主要階段。

第一階段（1980—2002年）：以利用建筑中水開始，到逐步規(guī)?；藿ㄔ偕幚韽S，為再生水規(guī)?；锰峁┗A(chǔ)。20世紀(jì)80年代，北京市開始利用建筑中水，隨著北京市環(huán)保所污水處理設(shè)施的修建，再生水成為北京市新水源之一，主要在衛(wèi)生間沖廁和市政綠化等方面加以應(yīng)用。1987年北京市出臺(tái)的《北京市中水設(shè)施建設(shè)管理試行辦法》使建筑中水得以推廣應(yīng)用，試行辦法中規(guī)定全市中面積超過2×104m2的賓館、飯店和面積超過3×104m2的其他公共建筑都需進(jìn)行中水設(shè)施配套建設(shè)。

為提高再生水利用率，擴(kuò)大再生水利用范圍，從2000年開始北京市逐步將再生水建設(shè)的主要方向轉(zhuǎn)移到發(fā)展集中式處理和供應(yīng)，修建了高碑店污水處理廠再生水利用工程（后升級(jí)改造為高碑店再生水廠）、酒仙橋污水廠（后升級(jí)改造為酒仙橋再生水廠）等大型再生水廠，并配套建設(shè)輸送管線，為第一熱電廠、高碑店熱電廠等提供用水，并為南護(hù)城河提供環(huán)境用水。但總體上，污水處理廠出水與用水需求差距較大，比如氮磷化合物及其他營養(yǎng)物質(zhì)含量偏高，濁度和色味明顯，從一定程度上制約了污水再生利用的推廣［7］。

第二階段（2003—2012年）：再生水規(guī)?；?，品質(zhì)提升，應(yīng)用范圍更為廣泛，再生水納入全市年度水資源配置計(jì)劃。2003年北京開始規(guī)模化再生水回用。隨著水資源緊缺加劇，北京市加快推進(jìn)了污水處理廠的升級(jí)改造和再生水廠的建設(shè)，污水處理廠和再生水廠出水均低于《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》［8］一級(jí)B 限值，北京市達(dá)到了再生水設(shè)施的建設(shè)高峰。隨著北京市污水排放地方標(biāo)準(zhǔn)《城鎮(zhèn)污水處理廠水污染排放標(biāo)準(zhǔn)》DB11／890-2012［9］的頒布，標(biāo)準(zhǔn)總體嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)污水處理廠的技術(shù)水平提升、污水處理設(shè)施的升級(jí)改造提出了強(qiáng)制要求。

第三階段（2013年至今）：政策積極促進(jìn)再生水大量使用，再生水成為北京市水資源配置的重要水源之一。北京市力求提高全市范圍內(nèi)污水處理能力和水資源循環(huán)利用水平，先后制定了2個(gè)三年治污行動(dòng)計(jì)劃，即《北京市加快污水處理和再生水利用設(shè)施建設(shè)三年行動(dòng)方案（2013—2015年）》和《北京市進(jìn)一步加快推進(jìn)污水治理和再生水利用工作三年行動(dòng)方案（2016年7月—2019年6月）》［10］。先后完成了北小河、吳家村、清河、肖家河、小紅門等再生水廠的升級(jí)改造，建設(shè)了槐房再生水廠、清河第二再生水廠等水廠的建設(shè)。污水處理能力有明顯的提升，高品質(zhì)再生水生產(chǎn)能力也隨之增強(qiáng)，再生水逐步成為北京市重要“水源”，緩解該市嚴(yán)峻的缺水形勢(shì)，進(jìn)一步保障城市用水。

在對(duì)再生水的大力推廣建設(shè)下，全市再生水利用量從2005年［11］的2.60×108m3上升至2017年［12］10.51×108m3，占全市總用水量的比例由7.5％上升至26.6％（見圖1）。

1.2 北京市再生水利用主要途徑

2015年以前，工業(yè)、農(nóng)業(yè)和環(huán)境用水是再生水利用的主要途徑。工業(yè)再生水利用從2005年的1.06×108m3上升到2014年的1.59×108m3，但從2015年起逐年下降。農(nóng)業(yè)再生水在2005—2010年間逐年上漲，2011—2014年穩(wěn)中下降，到2015年起再生水大量用于環(huán)境補(bǔ)水，農(nóng)業(yè)用再生水減少。環(huán)境用再生水量多年來迅猛增長(zhǎng)，從2005年的0.24×108m3上升到2017年的9.70×108m3，成為再生水利用的主要途徑，主要用于河湖補(bǔ)水和環(huán)衛(wèi)綠化。此外，市政雜用再生水利用量在2005—2017年間保持在均值0.21×108m3左右，主要用于降塵、道路清掃、園林綠化等，用量保持相對(duì)穩(wěn)定（見圖2）。

1.3 北京市再生水管網(wǎng)建設(shè)情況

隨著北京市再生水廠的大力建設(shè)，再生水輸配管線和再生水泵站也配套修建，不斷擴(kuò)大服務(wù)范圍，再生水的利用范圍從單一的環(huán)境補(bǔ)水，擴(kuò)大到工業(yè)、農(nóng)業(yè)灌溉、市政雜用等其他領(lǐng)域。2017年，北京市共建成再生水管線1 598.38km，較2008年593km增長(zhǎng)了62.9％，其中中心城區(qū)892.32km，郊區(qū)706.06km（見圖3）。

1.4 北京市再生水管理情況

北京市再生水的管理涉及水務(wù)局、發(fā)改委、財(cái)政局、規(guī)劃委和生態(tài)環(huán)境局等多個(gè)部門。

北京市水務(wù)局是再生水的行業(yè)主管部門，負(fù)責(zé)該市污水處理和再生水利用行業(yè)管理，包括：制定并組織實(shí)施城鄉(xiāng)污水處理和再生水利用發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程規(guī)范，組織再生水利用、污泥處理處置與資源化以及污水處理和再生水利用行業(yè)特許經(jīng)營，監(jiān)督管理污水處理和再生水利用設(shè)施運(yùn)行安全。其中，北京市節(jié)約用水管理中心作為市水務(wù)局下屬單位，負(fù)責(zé)對(duì)建筑中水設(shè)施建設(shè)情況、中水設(shè)施的生產(chǎn)運(yùn)行情況、水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況進(jìn)行監(jiān)管。北京市建委下屬的物業(yè)管理部門，負(fù)責(zé)對(duì)住宅小區(qū)建筑中水的建設(shè)及運(yùn)行情況進(jìn)行管理。北京市規(guī)劃委負(fù)責(zé)對(duì)水務(wù)局上報(bào)的再生水規(guī)劃進(jìn)行審查。北京市發(fā)改委負(fù)責(zé)對(duì)上報(bào)的再生水廠建設(shè)申請(qǐng)進(jìn)行審批并對(duì)再生水進(jìn)行市場(chǎng)定價(jià)。財(cái)政局根據(jù)再生水的公益性質(zhì)，負(fù)責(zé)對(duì)再生水設(shè)施運(yùn)營進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。在再生水管理中還涉及到較多的協(xié)助管理部門。其中市環(huán)保局負(fù)責(zé)對(duì)污水處理廠和再生水廠出水水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)管理，市工商局負(fù)責(zé)再生水終端市場(chǎng)的準(zhǔn)入、交易等管理，市質(zhì)監(jiān)局負(fù)責(zé)再生水出水安全的管理，市城管局負(fù)責(zé)監(jiān)督終端用戶使用再生水。

2 北京市再生水利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策

北京市高度重視再生水利用及其產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過法規(guī)約束、政策支持、工程規(guī)劃和市場(chǎng)化建設(shè)運(yùn)營改革，基本形成了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的產(chǎn)業(yè)宏觀發(fā)展格局，有效吸引了社會(huì)資本及專業(yè)化力量參與再生水建設(shè)，再生水逐步向法制化、規(guī)范化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化方向大步邁進(jìn)。

2.1 以國家政策為綱，制定地方法規(guī)，強(qiáng)化約束引領(lǐng)

從國家層面來說，2006年出臺(tái)的《城市污水再生利用技術(shù)政策》［13］，對(duì)再生水利用的目標(biāo)和原則、規(guī)劃、設(shè)施建設(shè)、設(shè)施運(yùn)營與監(jiān)管、安全保障、技術(shù)創(chuàng)新、保障措施等方面做了詳細(xì)的規(guī)定，為再生水的利用和再生水設(shè)施的運(yùn)行管理提出了明確的要求，并在融資和資金補(bǔ)助上提供了寬松的政策環(huán)境。2015年施行的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》［14］，明確要求到2020年，京津冀區(qū)域再生水利用率達(dá)到30％以上。2017年《水利部關(guān)于非常規(guī)水源納入水資源統(tǒng)一配置的指導(dǎo)意見》［15］中要求，到2020年，京津冀地區(qū)非常規(guī)水源配置量超過20×108m3。

從北京市層面來說，《北京市中水設(shè)施建設(shè)管理試行辦法》［16］要求，建筑面積超過2×104m2的旅館、飯店、公寓等，建筑面積超過3×104m2的機(jī)關(guān)、科研單位、大專院校和大型文化、體育等，按規(guī)劃應(yīng)配套建設(shè)中水設(shè)施的住宅小區(qū)、集中建筑區(qū)等均要求按規(guī)定配套建設(shè)中水設(shè)施?！侗本┦信潘驮偕芾磙k法》［17］規(guī)定了處罰損害排水和再生水設(shè)施行為的力度，確定了未履行維護(hù)管理職責(zé)的運(yùn)營單位的法律責(zé)任?！侗本┦泄?jié)約用水管理辦法》［18］規(guī)定住宅小區(qū)、單位內(nèi)部的景觀環(huán)境用水和其他市政雜用用水，須使用雨水或者再生水，不得使用自來水，鼓勵(lì)使用雨水和再生水進(jìn)行綠化。

2.2 制定再生水發(fā)展方案，完善政策支持

北京市結(jié)合污水治理和再生水利用階段發(fā)展實(shí)際，制定并實(shí)施了2個(gè)三年行動(dòng)方案［4］。方案明確到2019年底，全市污水處理率達(dá)到94％，再生水利用量達(dá)到11×108m3的具體目標(biāo)。并制定了一系列支持政策，包括：將原由市級(jí)審批的污水處理和再生水利用設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目審批權(quán)限下放至區(qū)級(jí)，優(yōu)化了再生水利用項(xiàng)目審批流程;鼓勵(lì)在農(nóng)村集體建設(shè)用地上進(jìn)行污水處理和再生水利用設(shè)施建設(shè);推動(dòng)對(duì)自建污水處理和再生水利用設(shè)施運(yùn)營經(jīng)費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼的相關(guān)政策制定。第三個(gè)污水治理和再生水利用行動(dòng)計(jì)劃也在2020年啟動(dòng)。北京市在環(huán)境治理上的決心和工程建設(shè)力度，以及對(duì)再生水利用的補(bǔ)貼扶持政策，對(duì)涉及污水處理、污泥處理、管網(wǎng)建設(shè)等環(huán)保類企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了一定的發(fā)展機(jī)遇。

2.3 實(shí)行特許經(jīng)營政策，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

北京市通過分區(qū)授權(quán)、區(qū)域與流域相結(jié)合的形式，推行了不同的特許經(jīng)營模式，不斷推進(jìn)再生水利用設(shè)施市場(chǎng)化建設(shè)、專業(yè)化運(yùn)營改革。

中心城區(qū)由北京排水集團(tuán)［19］作為特許經(jīng)營主體，開展中心城區(qū)污水處理和再生水利用服務(wù)，項(xiàng)目征地、工程建設(shè)資金及50％的拆遷資金由市政府固定資產(chǎn)投資和特許經(jīng)營主體共同籌資予以解決。中心城區(qū)的特許經(jīng)營模式保持相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)，理順了再生水運(yùn)行管理體制，設(shè)備運(yùn)行保證率高，出現(xiàn)緊急情況時(shí)污水處理廠和再生水廠可以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)響應(yīng)，極大提高了中心城區(qū)再生水的供應(yīng)和保障能力。中心城區(qū)以外的其他區(qū)域通過公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式確定特許經(jīng)營主體，采用政府與社會(huì)資本合作、委托運(yùn)營等模式開展污水處理和再生水利用設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營。

排水系統(tǒng)特許經(jīng)營政策［17］使北京市排水、污水處理、再生水利用設(shè)施管理體制和運(yùn)行模式逐漸向市場(chǎng)化、專業(yè)化轉(zhuǎn)變。城市排水系統(tǒng)的建設(shè)由政府直接投資轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會(huì)資本“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的共同體關(guān)系，明確了回報(bào)機(jī)制與盈利模式。既減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，又很大程度的降低了社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)，提升了再生水產(chǎn)業(yè)的投資積極性，廣泛吸引了社會(huì)資本的投入，有效推動(dòng)了再生水相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3 再生水特性及利用發(fā)展特點(diǎn)分析

3.1 再生水特性決定其利用發(fā)展特殊性

同天然水資源相比，再生水具有自身特點(diǎn)。

從來源看，再生水的來源與自然界的天然水資源不同，再生水來自于經(jīng)過使用的廢棄污水，再生利用的過程就是將污水資源化，污水經(jīng)過處理被重新賦予了資源屬性。

從商品屬性看，再生水具有商品屬性、可定價(jià)，從再生水廠出水后，可以通過市場(chǎng)進(jìn)行交易后供用戶使用，與天然水資源存在以直接取用于公共水域內(nèi)的形態(tài)不同。

從再生水應(yīng)用優(yōu)勢(shì)看，在水資源稀缺的大背景下，具有商品屬性的再生水處于供應(yīng)市場(chǎng)的形態(tài)與生活必需品類似。再生水可作為天然水資源的替代品的前提是具有優(yōu)于天然水資源產(chǎn)品的特點(diǎn)，這種優(yōu)勢(shì)可體現(xiàn)在使用成本、應(yīng)用便利程度、水量、水質(zhì)等方面。

從污水到再生水的過程是賦予再生水資源特性和商品價(jià)值的過程［20］，污水凈化加工處理后形成再生產(chǎn)品水，再生產(chǎn)品水與自然水源處理后的產(chǎn)品水同樣可作為商品被銷售，再生產(chǎn)品水限定具體的使用用途和用戶，高品質(zhì)再生產(chǎn)品水符合使用標(biāo)準(zhǔn)，可以通過再生水供水管線對(duì)不同的用戶或根據(jù)不同的用途形成多種商品水，如景觀環(huán)境、城市雜用、工業(yè)和農(nóng)業(yè)等用水（見圖4）。

3.2 再生水利用發(fā)展的主要特點(diǎn)

按照低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征［20］，再生水利用發(fā)展是以低能耗低污染為基礎(chǔ)的發(fā)展，包含節(jié)能減排技術(shù)和可再生能源等特點(diǎn)，再生水利用產(chǎn)業(yè)屬于低碳產(chǎn)業(yè)。從產(chǎn)業(yè)生態(tài)學(xué)角度看，再生水利用發(fā)展具有可持續(xù)發(fā)展的能力。此外，再生水特性決定了其利用發(fā)展的特殊性。

1）公益化特性。再生水利用通過污水再生利用減少生態(tài)環(huán)境的水污染負(fù)荷，加速水資源循環(huán)利用周期，本質(zhì)上是以生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水資源供給等公共利益為目標(biāo)的，具有社會(huì)性和公益性，應(yīng)通過政府主導(dǎo)制定合理政策，通過規(guī)范和改善污水回用的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作方式，提高污水資源化利用的發(fā)展速度，讓公眾在既能夠少量支付，又能夠得到優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)，在滿足環(huán)境保護(hù)要求的同時(shí)使公眾利益和社會(huì)利益最大化。

2）具有可持續(xù)性。污水再生利用能夠滿足當(dāng)代一部分用水需要，又盡可能保存現(xiàn)有水資源。既實(shí)現(xiàn)當(dāng)代人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，又保護(hù)了人類賴以生存的資源，保證水資源使用的代際利益，促進(jìn)人水和諧發(fā)展。因此，再生水利用即污水再生利用的政策目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵一致，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展形態(tài)來說，是具有可持續(xù)性的。

3）需求差異化特性。北京再生水的應(yīng)用領(lǐng)域?yàn)樯a(chǎn)用水（包括工業(yè)、建筑業(yè)），生活用水（包括服務(wù)業(yè)、居民家庭），生態(tài)環(huán)境用水（包括河湖補(bǔ)水、環(huán)衛(wèi)綠化）。再生水成為水產(chǎn)品并通過市場(chǎng)化交易來滿足不同使用用戶和用途的對(duì)再生水的需求。

4）微利性。再生水生產(chǎn)可以通過規(guī)?；瘉韺?shí)現(xiàn)，并根據(jù)需求差異化特征通過市場(chǎng)供應(yīng)用戶，再生水成為產(chǎn)品水可交易并存在一定的獲利空間，但由于其公益性特點(diǎn)，產(chǎn)出利潤不高。

4 北京市再生水利用發(fā)展中存在的主要問題

基于再生水自身特性，從供給和需求來看，再生水利用戰(zhàn)略發(fā)展的主要問題在監(jiān)督管理與激勵(lì)引導(dǎo)兩個(gè)方面，結(jié)合北京市再生水利用發(fā)展現(xiàn)狀與問題，分析得出該市再生水利用在法律法規(guī)、激勵(lì)政策、管理體系、監(jiān)督和應(yīng)急制度方面還存在短板（見圖5）。

4.1 管理法規(guī)有待完善

目前還沒有出臺(tái)一部關(guān)于再生水利用的專項(xiàng)法律或法規(guī)，因此，再生水利用發(fā)展中缺乏強(qiáng)制性法律保障條款?！侗本┦信潘驮偕芾磙k法》自2010年1月1日起施行，作為政府規(guī)章對(duì)再生水管理做了規(guī)范性要求。但是，只依靠部門規(guī)章和節(jié)水條例中的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理，在執(zhí)行力度上是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。北京市再生水利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展管理法規(guī)缺失，特別是缺少對(duì)再生水生產(chǎn)行業(yè)準(zhǔn)入、行業(yè)監(jiān)管、安全運(yùn)營服務(wù)等相關(guān)的管理規(guī)定。

4.2 相關(guān)激勵(lì)政策不足

科學(xué)合理的再生水水價(jià)體系尚未形成，難以刺激再生水利用規(guī)模提升。再生水定價(jià)尚未形成“分質(zhì)供水、分質(zhì)定價(jià)”的差異化價(jià)格管理政策，沒有充分體現(xiàn)再生水與其他水源相比的價(jià)格優(yōu)勢(shì)及經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用。不同類別（原水、自來水、再生水等）水源的差額水價(jià)對(duì)現(xiàn)有水資源使用的水源結(jié)構(gòu)影響很小，難以體現(xiàn)出再生水的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，特別是再生水價(jià)格與自來水價(jià)格之間的差異，還不能真正發(fā)揮激勵(lì)與抑制作用，市場(chǎng)機(jī)制無法發(fā)揮有效配置資源的作用。目前實(shí)施的非常規(guī)水利用優(yōu)惠政策缺乏具體政策措施，減免有關(guān)稅費(fèi)的政策沒有明確執(zhí)行方式，可操作性弱，優(yōu)惠扶持政策受益范圍較小。

財(cái)政全額撥付水費(fèi)的部分用水單位在使用再生水替代自來水的積極性不高。河道生態(tài)補(bǔ)水、市政綠化用水、道路澆灑用水等公益性用再生水的費(fèi)用負(fù)擔(dān)主體問題尚未得到解決。

再生水收費(fèi)缺乏政策規(guī)定，再生水收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)方式不明確，收費(fèi)機(jī)制不規(guī)范，收費(fèi)體系尚未建立，其市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)較弱。

4.3 完整、系統(tǒng)的管理體系尚未建立

目前再生水管理涉及多部門管理，部門間綜合協(xié)調(diào)成本高，尚未形成再生水資源統(tǒng)一調(diào)配管理機(jī)制，不能實(shí)現(xiàn)再生水的分質(zhì)供水、優(yōu)水優(yōu)用，再生水資源不能充分發(fā)揮出應(yīng)有的社會(huì)效益。

小型再生水回用設(shè)施因分布較分散而不便于進(jìn)行統(tǒng)一運(yùn)行管理，其規(guī)范管理和正常運(yùn)行無法保證。這些小型再生水回用設(shè)施由于來水區(qū)域小，回收污水水量和水質(zhì)波動(dòng)較大，其自身調(diào)節(jié)能力有限，因此很難保證出水水質(zhì)穩(wěn)定。并且小型再生水回用設(shè)施多位于建筑或小區(qū)內(nèi)部，容易造成環(huán)境和噪聲問題。

4.4 缺乏監(jiān)督和應(yīng)急管理制度

再生水生產(chǎn)監(jiān)督管理薄弱，出水水質(zhì)不穩(wěn)定，若出水水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，則在生態(tài)與景觀環(huán)境用再生水、農(nóng)業(yè)灌溉用再生水地下回灌時(shí)會(huì)存在一定的安全隱患。在使用建筑中水時(shí)，入戶中水水質(zhì)不穩(wěn)定影響用戶感受，并存在極大的衛(wèi)生隱患，入戶后管線錯(cuò)接導(dǎo)致使用不安全。對(duì)于出現(xiàn)來水超過再生水廠的設(shè)計(jì)處理能力等原因引起的再生水出水水質(zhì)不達(dá)標(biāo)等，以及再生水使用過程可能出現(xiàn)的安全隱患缺少相應(yīng)的應(yīng)急管理制度來應(yīng)對(duì)。

5 政策建議

5.1 建立健全地方再生水利用發(fā)展的相關(guān)法規(guī)及制度

建立再生水相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法規(guī)，研究擬訂與再生水產(chǎn)業(yè)有關(guān)的管理辦法及政策文件，完善再生水產(chǎn)業(yè)制度標(biāo)準(zhǔn)，形成法規(guī)與制度雙重約束，促使再生水相關(guān)管理主體監(jiān)督管理水平、服務(wù)管理水平、依法行政水平不斷提高。

推動(dòng)地方立法積極性，開展立法論證研究，積極探索再生水利用相關(guān)立法，明確本地區(qū)促進(jìn)再生水相關(guān)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重要因素和關(guān)鍵點(diǎn)，從地方層面為再生水相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供法制保障，同時(shí)也為國家層面再生水相關(guān)產(chǎn)業(yè)立法提供推行依據(jù)。

5.2 強(qiáng)化行政強(qiáng)制和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施推廣利用再生水

在需求端，從行政強(qiáng)制和市場(chǎng)激勵(lì)兩方面著力推動(dòng)，提高相關(guān)企業(yè)使用再生水的積極性，增加有效需求。按照“能用盡用”的原則，優(yōu)先配置再生水，工業(yè)生產(chǎn)、城市綠化、道路清掃、生態(tài)景觀、洗車等行業(yè)要優(yōu)先推廣使用再生水。

實(shí)施可操作性鼓勵(lì)優(yōu)惠政策，優(yōu)化再生水與外調(diào)水、地表水、地下水的比價(jià)關(guān)系，維持再生水的供水價(jià)格低于自來水水價(jià)的價(jià)差優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)用戶積極使用再生水。在工業(yè)、洗車、市政環(huán)衛(wèi)、城市環(huán)境綠化等用水行業(yè)探索建立再生水利用量與水資源費(fèi)征繳掛鉤機(jī)制，有條件使用再生水的用戶，按照再生水利用量的一半減征或免征常規(guī)水源利用量的水資源費(fèi)。

5.3 完善政策引導(dǎo)和市場(chǎng)激勵(lì)措施，加強(qiáng)再生水開發(fā)利用

在再生水生產(chǎn)企業(yè)實(shí)行激勵(lì)扶持政策方面，政府給予一定財(cái)政支持，提升企業(yè)的生產(chǎn)積極性，從生產(chǎn)端加強(qiáng)再生水的開發(fā)和利用技術(shù)。完善用電扶持政策，對(duì)再生水生產(chǎn)用電不執(zhí)行峰谷電價(jià)政策，部分再生水處理設(shè)施執(zhí)行居民生活用電價(jià)格;對(duì)再生水企業(yè)繼續(xù)實(shí)行免征增值稅政策，再生水生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)在運(yùn)營初期虧損時(shí)，可向稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)減免相關(guān)稅額;實(shí)施再生水管網(wǎng)建設(shè)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策，逐步形成財(cái)政補(bǔ)助同再生水用量、再生水利用率掛鉤的長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制。

充分發(fā)揮社會(huì)資本參與再生水相關(guān)產(chǎn)業(yè)工程建設(shè)的作用，拓寬再生水利用管網(wǎng)建設(shè)的投融資渠道，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與工程建設(shè)，對(duì)列入PPP項(xiàng)目庫的項(xiàng)目給予支持;在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，按照“多籌多補(bǔ)、多干多補(bǔ)”的原則，補(bǔ)助與獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)合，加大財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)力度，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面參與再生水產(chǎn)業(yè)建設(shè)的積極性。

5.4 嚴(yán)格供水企業(yè)安全監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)管控，保證再生水供水安全

加強(qiáng)政府的安全監(jiān)管，建立涵蓋再生水分類、再生水廠進(jìn)出水水質(zhì)、再生水工藝流程、再生水生產(chǎn)技術(shù)監(jiān)測(cè)等內(nèi)容的再生水利用的標(biāo)準(zhǔn)體系;實(shí)現(xiàn)再生水廠出水實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，建立再生水水質(zhì)不定期巡檢機(jī)制以及第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)再生水水質(zhì)的定期抽檢制度;采取特許經(jīng)營制保障再生水設(shè)施安全運(yùn)營。

增強(qiáng)對(duì)供水企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)防控，建立日常水質(zhì)監(jiān)測(cè)制度，實(shí)現(xiàn)環(huán)保部門對(duì)再生水廠出水的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè);制定供水突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，避免再生水利用發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)降低至可接受水平;設(shè)置完整的應(yīng)急管理指揮系統(tǒng)并提升應(yīng)急救援人員的綜合能力，保證再生水水源水量穩(wěn)定、水質(zhì)安全。

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（編 輯 張 歡）