張亞蘭 鄧春景

摘?要：隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，“村改居”勢在必行。改居后集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、體制機(jī)制、管理方式、組織形式等方面均發(fā)生了重大變化。為了壯大集體經(jīng)濟(jì)，應(yīng)著力推動集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，重構(gòu)集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，明晰集體資產(chǎn)處置原則、完善相關(guān)法律制度，保障集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)費(fèi)投入。在堅(jiān)持農(nóng)村集體所有制的前提下，探索適合“村改居”后集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制機(jī)制，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多元化和可持續(xù)性，加快推進(jìn)“村改居”后社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展有效對接，壯大“村改居”后的集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)濟(jì);“村改居”;集體資產(chǎn);城鄉(xiāng)融合

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村正在面臨村莊整治、土地重新規(guī)劃，從而逐漸形成自上而下“村改居”改革的局面。^[1]無論是在發(fā)達(dá)地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)、城中村還是城市邊緣地區(qū)，社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展直接影響到“村改居”的速度和進(jìn)程，影響到改居后的社區(qū)能否實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生態(tài)文明、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效的目標(biāo)。因此，“村改居”后集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成為檢驗(yàn)“村改居”是否成功的重要因素。

“村改居”興起于2000年初，它是介于農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)變的一個(gè)過渡階段，是快速城鎮(zhèn)化發(fā)展必然會出現(xiàn)的結(jié)果。^[2]在城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村進(jìn)行政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)等方面的改革，推動著農(nóng)村在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、土地利用、生活方式等方面的快速轉(zhuǎn)型與融入。^[3]“村改居”是推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要模式，能夠消除過渡時(shí)期存在的一些體制障礙，為農(nóng)村群眾在公共服務(wù)和道德意識上更快融入城市創(chuàng)造條件。

一、“村改居”的動因

近年來隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)二元分化成為我國城市和農(nóng)村融合發(fā)展不可逾越的鴻溝。而城鎮(zhèn)化成為改善城鄉(xiāng)關(guān)系、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必經(jīng)過程。數(shù)據(jù)顯示，我國2014年城鎮(zhèn)人口為74916萬人，鄉(xiāng)村人口為61866萬人，年末總?cè)丝跒?36782萬人;2018年城鎮(zhèn)人口為83137萬人，鄉(xiāng)村人口為56401萬人，年末總?cè)丝跒?39538萬人。^①由此可知2014年城鎮(zhèn)化率約為54.77%，此后鄉(xiāng)村人口逐年遞減，城鎮(zhèn)人口逐年遞增。截至2018年末，城鎮(zhèn)化率達(dá)到約59.58%，每年增長1.25%。孫婉云，李圣華認(rèn)為，我國“城市化”處于中高速發(fā)展水平。^[4]國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030）指出，到2030年我國城鎮(zhèn)化率有望達(dá)到70%，接近中等發(fā)達(dá)國家水平。然而長期以來，我國農(nóng)村社會的管理和建設(shè)明顯落后于城市社區(qū)，城市和農(nóng)村這種發(fā)展的不平衡嚴(yán)重影響了社會主義和諧社會的建設(shè)，導(dǎo)致城市和農(nóng)村之間矛盾的產(chǎn)生。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，陳曉莉認(rèn)為農(nóng)村正在面臨村莊整治、土地重新規(guī)劃，“村改居”成為鄉(xiāng)村改革的必然過渡形態(tài)。^[5]

胡振光認(rèn)為，“村改居”是指“村民委員會”改為“社區(qū)居民委員會”，將戶籍從農(nóng)村人口改為城市居民，^[6]但也不排除一些地區(qū)在“村改居”后仍然保留著農(nóng)村戶口。根據(jù)“村改居”形成原因不同，村改居社區(qū)可以分為四種類型。第一種擴(kuò)張型社區(qū)，此類型的社區(qū)是在城市化過程中，因?yàn)楝F(xiàn)有空間不足以進(jìn)行城市化建設(shè)，從而征用農(nóng)村土地進(jìn)行城市建設(shè)而形成的;第二種拓展型社區(qū)，此類型的社區(qū)是由于地方政府需要發(fā)展新的城區(qū)，根據(jù)城市規(guī)劃進(jìn)行開發(fā)的“村改居”社區(qū);第三種產(chǎn)業(yè)型社區(qū)，此類型的社區(qū)是為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在特定區(qū)域開發(fā)新產(chǎn)業(yè)，形成新業(yè)態(tài)，從而征用農(nóng)村土地而形成的;第四種復(fù)墾型社區(qū)，此類型的社區(qū)是為了使土地資源獲得充分且有效利用，將農(nóng)民退出的宅基地進(jìn)行復(fù)墾，為使農(nóng)民集中居住而形成的。^[7]

分析以上四種“村改居”社區(qū)形成的動因，總體有以下幾種：第一，由于歷史遺留原因，城鄉(xiāng)之間的差距在不斷擴(kuò)大，原有農(nóng)村社會的建設(shè)已經(jīng)不適合現(xiàn)階段的發(fā)展策略，為了進(jìn)一步抑制城鄉(xiāng)二元化，推動農(nóng)村在組織管理體制、社會保障以及公共服務(wù)等方面與城市進(jìn)行更好地對接，需要更好更快的進(jìn)行“村改居”;第二，我國正處于從第一產(chǎn)業(yè)向第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的轉(zhuǎn)換過程中，農(nóng)村社會需要結(jié)合自身農(nóng)業(yè)特色開發(fā)新產(chǎn)業(yè)，形成新業(yè)態(tài)，為第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展探索新的發(fā)展模式，推動產(chǎn)業(yè)型“村改居”社區(qū)的發(fā)展;第三，一部分城市的建設(shè)空間不足，需要征用農(nóng)村土地來進(jìn)行城市化建設(shè)，從而帶動周邊農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也讓現(xiàn)有土地資源獲得了充分利用?！按甯木印闭菫榱诉m應(yīng)城鎮(zhèn)化的需求，通過對農(nóng)村社會進(jìn)行制度和政策的轉(zhuǎn)換，急速城鎮(zhèn)化的中國式農(nóng)村改革模式。它的形成具有被動性，大多數(shù)農(nóng)村群眾被進(jìn)入到“村改居”變革中。由此在國家主導(dǎo)下，政府自上而下推動農(nóng)村形態(tài)改革。

二、“村改居”后集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及面臨的問題

（一）“村改居”后集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

1.“村改居”后集體經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

“村改居”后集體經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化，“村改居”是由純農(nóng)業(yè)型集體經(jīng)濟(jì)向社區(qū)型集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過渡階段。在這個(gè)階段中，一些原有的土地等生產(chǎn)資料被征收，農(nóng)業(yè)與第二產(chǎn)業(yè)緊密結(jié)合，第三產(chǎn)業(yè)也處于快速發(fā)展時(shí)期。由此形成了一種“非城非鄉(xiāng)”的過渡型經(jīng)濟(jì)。

2.“村改居”后集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

我國自2002年到2016年，共有約12.2萬個(gè)村完成“村改居”。其中，一部分的集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行良好，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，接近或完成了城鎮(zhèn)化。這些改居社區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織抓住了發(fā)展機(jī)遇，重視本社區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，致力于增強(qiáng)本社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)力。比如河北某市一個(gè)比較典型的城中村社區(qū)，該社區(qū)2007年開始“村改居”，改居后，村干部帶頭籌集近20萬元的資金興辦聯(lián)盟線材廠，當(dāng)年獲利10萬元，為該社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)?，F(xiàn)在該社區(qū)擁有酒店、小商品城等集體企業(yè)，固定資產(chǎn)超過3億元，年創(chuàng)收超千萬元。改居后的社區(qū)居民除了可以在社區(qū)企業(yè)打工獲得收入外，還可以享有本社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的分紅，居民安居樂業(yè)，社區(qū)公共服務(wù)產(chǎn)品日臻完善，逐漸達(dá)到城市發(fā)展水平。人才要素、資本要素的保障推動了集體經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，形成了良性循環(huán)。

也有一些地區(qū)“村改居”后集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不樂觀。原因在于其“村改居”前沒有一定的支柱產(chǎn)業(yè)，改居后又沒有抓住發(fā)展機(jī)遇，錯(cuò)失了本社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展良機(jī)。因?yàn)闆]有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，社區(qū)居民又失去了土地保障，一些青壯年只能靠外出打工獲得生活來源，從而導(dǎo)致社區(qū)發(fā)展的人力資本要素日漸匱乏。改居后的集體經(jīng)濟(jì)非但不能壯大，反而日漸萎縮，形成惡性循環(huán)。

（二）“村改居”后集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的問題

1.“村改居”后集體經(jīng)濟(jì)組織主體地位虛化

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法（2018年修改）》中提到，土地權(quán)利中能夠進(jìn)行流動的只有經(jīng)營權(quán)，這是一個(gè)由“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分置”轉(zhuǎn)換的過程，由一種身份向契約轉(zhuǎn)換的過程。隨著“三權(quán)分置”的貫徹實(shí)施，土地轉(zhuǎn)包只需去集體經(jīng)濟(jì)組織備案、登記即可，無需經(jīng)過其同意，集體經(jīng)濟(jì)組織形同虛設(shè)，使得發(fā)包方權(quán)利被虛化，即集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)所有權(quán)被虛化，進(jìn)而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位在“村改居”社區(qū)中易被虛化，阻礙了集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)利的行使，不利于集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

再者，集體經(jīng)濟(jì)的貧弱也導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位虛化。組織，是為完成特定目標(biāo)建立起來的載體。不管是早期的農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期亦或家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期，對于集體經(jīng)濟(jì)組織的定義都是不同的。從現(xiàn)階段來看，集體經(jīng)濟(jì)組織是生產(chǎn)資料歸一部分勞動者共同所有的一種公有制經(jīng)濟(jì)組織，是集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行使者，是集體經(jīng)濟(jì)的組織載體。在第一次土地改革后，農(nóng)村需要一個(gè)可以領(lǐng)導(dǎo)、管理、發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的組織，集體經(jīng)濟(jì)組織的建立可以更好的發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，保障農(nóng)民的利益。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r下，“村改居”社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)朝著市場化發(fā)展。在市場化的過程中，不管是“村改居”社區(qū)的基層管理者還是社區(qū)群眾，對集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展缺少必要的信心，認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織所建立的相關(guān)企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)比較大，不能承擔(dān)在“村改居”期間集體資產(chǎn)損失的責(zé)任和市場化過程中帶來的風(fēng)險(xiǎn)。市場的懷疑和擔(dān)心使得“村改居”后集體經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)動力和發(fā)展動力不足，進(jìn)而影響集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展，不利于集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力壯大。

2.“村改居”后集體經(jīng)濟(jì)組織職能分工不明確

根據(jù)《民法總則》第九十六條規(guī)定，社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)定性為特殊法人。但實(shí)踐中其在職能劃分上非?；靵y，“村改居”后進(jìn)行“政經(jīng)分離”，居委會和社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織卻沒有進(jìn)行徹底的職能與管理分離。再加上“村改居”前后的管理人員不同，“村改居”前集體資產(chǎn)由村委會代管和經(jīng)營，改居后由居委會負(fù)責(zé)管理轄區(qū)內(nèi)包括非原村的社區(qū)居民在內(nèi)的人員及公共事務(wù)，但其傳統(tǒng)的管理方式仍然存在，集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)管理集體資產(chǎn)的運(yùn)營，獲利后只在原村民中分配，而非原村的社區(qū)居民沒有獲利權(quán)。董晨雪，王沛捷，邢孟偉認(rèn)為“村改居”后集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)從居委會管理職能中分離出來。^[8]杜國明認(rèn)為“村改居”后集體經(jīng)濟(jì)朝著市場主體的方向發(fā)展，故它既需要兼顧市場又需要承擔(dān)本社區(qū)公共事務(wù)的經(jīng)費(fèi)支出。^[9]由此可見，改居后的集體經(jīng)濟(jì)組織與居委會職能能否有效區(qū)分，尚存爭議。

經(jīng)實(shí)踐調(diào)研，在“村改居”過程中，有的地區(qū)沒有做好充足準(zhǔn)備就進(jìn)行了“村改居”改制工作，使得原本由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)的道路建設(shè)、公共衛(wèi)生等方面的支出未能及時(shí)承接，集體經(jīng)濟(jì)組織不僅需要支付公益事業(yè)建設(shè)的支出，還需要支付各種稅費(fèi)支出，集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能與繼續(xù)承擔(dān)的公共支出職能相矛盾，阻礙集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展;其次，“村改居”后一些地區(qū)的社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織仍然承擔(dān)著原有職能，這就使得社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織與其他組織之間存在人員和職能上的交叉重合。筆者認(rèn)為，之所以發(fā)生這樣的情況，恰恰是集體經(jīng)濟(jì)組織職能分工不明的表現(xiàn)，由此導(dǎo)致了“村改居”后集體經(jīng)濟(jì)組織管理模式改革不徹底，社區(qū)秩序失范，不利于集體經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，阻礙了集體經(jīng)濟(jì)融入市場。

3.集體所有的自然資源使用價(jià)值沒有充分發(fā)揮

不同的“村改居”地區(qū)有著不同的自然資源，比如礦產(chǎn)資源、水資源、林木資源等，但是其中最主要的就是土地資源。“村改居”過程中大量的農(nóng)業(yè)用地被征收為建設(shè)用地。但農(nóng)村原有土地等資源仍存在被廢棄的情況，不能得到充分利用?！按甯木印焙筚Y源性資產(chǎn)出現(xiàn)底數(shù)不清、歸屬不清以及資源所有者不到位的情況，一些地區(qū)因?yàn)闆]有明確自然資源的產(chǎn)權(quán)，導(dǎo)致該地區(qū)居民本應(yīng)該擁有的權(quán)益沒有落實(shí)，阻礙了資源的高效利用。

4.集體資產(chǎn)的處置標(biāo)準(zhǔn)不易掌握

首先，在明晰集體資產(chǎn)需要處置的內(nèi)容后，如何進(jìn)行公平的資產(chǎn)量化與分配，其標(biāo)準(zhǔn)難以把握。集體資產(chǎn)的處置是一個(gè)涉及眾多人員，涉及多方利益的復(fù)雜問題，并且不同人員的貢獻(xiàn)與想法不同，一部分人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照自身對集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)程度來分配，一部分人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)平均分配，還有人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)維持原來的分配方式，^[10]這使得集體資產(chǎn)的處置變得更加艱難。然而，多數(shù)地區(qū)的政策文件對于集體資產(chǎn)的分配只給出了方向上的要求，使得集體資產(chǎn)在處置時(shí)，具體的處置標(biāo)準(zhǔn)不易掌握，難以多方兼顧。

其次，在集體資產(chǎn)所有權(quán)主體的問題上，集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有成員權(quán)。而對于沒有當(dāng)?shù)鼐唧w的指導(dǎo)性文件來說明農(nóng)村集體資產(chǎn)歸屬問題的地區(qū)、基層組織和干部缺乏對農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)屬問題了解的地區(qū)，以及上級政府在集體資產(chǎn)的量化過程未能做到嚴(yán)格把關(guān)和監(jiān)督的地區(qū)來說，集體資產(chǎn)在處置過程中不能確保公平公正。張慧霞（2016）提出對集體資產(chǎn)的處置必須要注意其保值增值的問題，^[11]此問題關(guān)系社區(qū)居民的切身利益，處置不當(dāng)易導(dǎo)致“村改居”社區(qū)居民的不滿，影響社區(qū)發(fā)展，使得集體經(jīng)濟(jì)組織失去威信，不利于集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得集體經(jīng)濟(jì)組織和成員之間容易出現(xiàn)矛盾，成員的權(quán)利會影響集體經(jīng)濟(jì)組織對集體資產(chǎn)處置的決策結(jié)果，如何界定集體經(jīng)濟(jì)組織和成員之間的權(quán)利與關(guān)系是一個(gè)非常重要的問題，而集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利如何享有和滿足也是一個(gè)亟待解決的問題。

5.發(fā)展“村改居”集體經(jīng)濟(jì)相關(guān)的法律缺失

在“村改居”過程中，促進(jìn)“村改居”集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的法律政策缺位。在“村改居”集體經(jīng)濟(jì)組織法律地位、組織構(gòu)架和運(yùn)行機(jī)制等方面缺乏具體的法律規(guī)定，導(dǎo)致社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)工作開展困難，同時(shí)也影響了“村改居”社區(qū)的法治化建設(shè)和集體經(jīng)濟(jì)的市場化。在“村改居”集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位界定上，還沒有出臺過一部專門針對“村改居”集體經(jīng)濟(jì)相關(guān)的、比較完善的法律文件，法律中也沒有明確“村改居”后集體經(jīng)濟(jì)組織的法人權(quán)利與義務(wù)，這使得其在市場化過程中面臨許多阻礙。根據(jù)《城市居民委員會組織法》的規(guī)定，“村改居”社區(qū)的居委會和農(nóng)村村委會在對集體經(jīng)濟(jì)組織的管理上完全不同，在轉(zhuǎn)型過程中關(guān)于集體資產(chǎn)如何處理的問題沒有專門的法律對此進(jìn)行說明，也未明確“村改居”后的集體經(jīng)濟(jì)組織是屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還是城市集體經(jīng)濟(jì)組織，其中居委會和原本的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系也沒有明確。覃國慈（2017）認(rèn)為現(xiàn)階段集體經(jīng)濟(jì)在法律上的身份界定不夠明確，而市場經(jīng)濟(jì)中最重要的是法制化。^[12]2019年中央一號文件提出要研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法，但是并沒有提出關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織在組織構(gòu)架和運(yùn)行機(jī)制方面具體內(nèi)容的制定或者指導(dǎo)方向。

三、促進(jìn)“村改居”后集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對策

（一）明晰集體資產(chǎn)處置原則

“村改居”社區(qū)集體資產(chǎn)處理是一個(gè)利益關(guān)系復(fù)雜的問題。在進(jìn)行資產(chǎn)處理時(shí)，第一要遵守集體資產(chǎn)處置的公正原則，確保集體資產(chǎn)的安全性和公平性，在核算農(nóng)村集體資產(chǎn)的環(huán)節(jié)中，能夠?qū)w資產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)的評估，保證核算資產(chǎn)的公平公正;在制定資產(chǎn)處理方案的環(huán)節(jié)中，確定方案實(shí)施的可行性;需要有合法合理、有序清晰的辦事程序。第二要遵守保障組織成員合法權(quán)益的原則，在集體資產(chǎn)處理過程中，要保障原農(nóng)村群眾的合法權(quán)益，避免出現(xiàn)借“村改居”之名而損害社區(qū)居民權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生。此外，一定要尊重本社區(qū)群眾的意愿，廣泛聽取群眾意見。同時(shí)，要從實(shí)際出發(fā)并且結(jié)合該“村改居”社區(qū)資產(chǎn)的狀況確定具體的處置方式。

（二）理順集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)責(zé)，推動集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型改制

“村改居”后集體經(jīng)濟(jì)組織從居委會中分離出來，集體經(jīng)濟(jì)組織的職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，但仍存在原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式造成權(quán)責(zé)不清和適應(yīng)困難的問題。^[13]對此，首先需要理順各社區(qū)組織的職能分工，形成多元主體參與的基層治理體系，同時(shí)，政府相關(guān)部門做好公共行政工作，推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織職能轉(zhuǎn)變，居委會充分發(fā)揮自身的自治功能，社區(qū)組織和社區(qū)居民履行自身職責(zé)與權(quán)利;其次，統(tǒng)籌好各社區(qū)組織的職能與責(zé)任，要明確各社區(qū)組織間的功能定位，理順集體經(jīng)濟(jì)組織和居委會的關(guān)系，權(quán)責(zé)明晰，給予集體經(jīng)濟(jì)組織對集體經(jīng)濟(jì)管理的實(shí)權(quán)，做到“政經(jīng)分離”，不虛設(shè)機(jī)構(gòu)，各司其職，提高居委會和集體經(jīng)濟(jì)組織的效率;最后，讓居委會工作人員深入了解“村改居”社區(qū)的管理方式與原農(nóng)村社區(qū)的不同之處，盡快適應(yīng)“村改居”社區(qū)居委會和集體經(jīng)濟(jì)組織職能上的轉(zhuǎn)變。

在理順集體經(jīng)濟(jì)權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)“村改居”社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型改制，建議加快推動發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，注重其在組織形式和發(fā)展方式上的創(chuàng)新，突破舊的集體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營和管理，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)從粗放式發(fā)展向集約化發(fā)展;其次，繼續(xù)完善集體資產(chǎn)的股份制改革，把資源變資產(chǎn)，資金變股金，農(nóng)民變股民，保障農(nóng)民的利益，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級。

（三）發(fā)展多種形式的集體經(jīng)濟(jì)

“村改居”過程中，隨著大量的農(nóng)業(yè)用地被用于非農(nóng)建設(shè)，以農(nóng)為生的農(nóng)民不得不改變工作方式和生活方式，使得“村改居”后集體經(jīng)濟(jì)在經(jīng)營模式和發(fā)展方式上都發(fā)生變化，逐漸市場化。完善股份制度改革，壯大集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從本質(zhì)上提高“村改居”社區(qū)居民的生活水平和收入水平，形成一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營模式。比如，在浙江省臺州市的下橋村實(shí)行的是把閑置地改造改辦實(shí)業(yè)，進(jìn)行招商引資，開拓投資空間，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì);在紹興塔山城的城中村，該地充分利用了山區(qū)資源，建立了種植基地，種植作物不僅限于農(nóng)作物還包括花卉木材等作物，勇于突破限制，發(fā)展各種形式的集體經(jīng)濟(jì);在山東省臨沂市的一個(gè)區(qū)實(shí)行的是征地返還制度，在征用土地后，給予居民一定的補(bǔ)償款，而且把15%的土地作為預(yù)留用地，被征收土地采取社區(qū)出地、社會出資的方式進(jìn)行建設(shè)，實(shí)行股份制，并且邀請社區(qū)居民入股，分享紅利。^[14]

這些地區(qū)成功的改造經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。在“村改居”過程中，社區(qū)人員可以充分利用自身的地理位置或者剩余土地資源來充分發(fā)展本社區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)，吸引人才到集體經(jīng)濟(jì)組織工作，把社區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)與市場接軌，使集體經(jīng)濟(jì)適應(yīng)市場化的發(fā)展，把本地區(qū)資源變成資產(chǎn)，充分利用，形成一個(gè)多產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展方式。有些“村改居”社區(qū)充分利用周邊資源使得自身集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，而有些“村改居”社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較薄弱，也沒有土地資源來維持集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，已經(jīng)出現(xiàn)無法繼續(xù)經(jīng)營下去的情況。對于此類“村改居”社區(qū)可通過建立集體經(jīng)濟(jì)組織退出機(jī)制，由政府部門制定相關(guān)的指導(dǎo)辦法，進(jìn)行監(jiān)督管理，同時(shí)也要尊重本社區(qū)干部和群眾的意見，^[15]使集體經(jīng)濟(jì)組織有序退出。

（四）吸引其他組織共同合作，積極培育社會資本

為了促進(jìn)“村改居”社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，保障社區(qū)居民的合法權(quán)益，可以吸引其他社會組織參與改居社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成集體經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展格局?？赏ㄟ^實(shí)施稅收優(yōu)惠政策、規(guī)范土地征收制度、以及利用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)，減小社會資本的投資風(fēng)險(xiǎn)，健全社會資本向“村改居”社區(qū)投資的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，吸引一些新興的農(nóng)業(yè)特色企業(yè)加入集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，與政府和社區(qū)共同合作，共同承擔(dān)社會公益服務(wù)，加快集體經(jīng)濟(jì)與市場接軌，增加集體經(jīng)濟(jì)主體的多元化;也可以進(jìn)行多地區(qū)聯(lián)合發(fā)展，把相近的村莊聯(lián)合起來共同合作，遵循宜農(nóng)則農(nóng)、宜商則商的原則共同發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。為了培育新資本，培育多元化的社區(qū)組織，改居社區(qū)需要完善以政府主導(dǎo)的多元化公共投入機(jī)制，在政府的幫助下，創(chuàng)辦有發(fā)展前景的實(shí)業(yè)，吸引社會組織或者公司以及本社區(qū)居民入股，實(shí)現(xiàn)三股合一發(fā)展。

（五）盡快完善“村改居”集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的政策法規(guī)

現(xiàn)階段規(guī)范“村改居”國家層面的相關(guān)規(guī)定少之又少，只有《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中提到禁止擅自通過“村改居”等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地，和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》中提到嚴(yán)禁通過“村改居”等方式，非法將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地，以及2019年中央一號文件中提到要研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的內(nèi)容，^②故需要健全“村改居”及其集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)法律規(guī)定及系列配套制度。地方根據(jù)自身情況出臺的文件，如廈門《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)改制，發(fā)展社區(qū)股份合作經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)意見（【2010】107號文件）》，在實(shí)施過程中存在許多實(shí)際操作上的問題。大多數(shù)地區(qū)存在法律上的空白點(diǎn)，需要加快建立健全一些集體資產(chǎn)處置相關(guān)的具體措施。第一，規(guī)定中應(yīng)當(dāng)出臺保證集體資產(chǎn)核算和分配過程的公平公正，落實(shí)與集體資產(chǎn)監(jiān)督平臺相配套的具體實(shí)施措施，以保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益;第二，在完善“村改居”集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的監(jiān)管制度的基礎(chǔ)上，需要健全集體經(jīng)濟(jì)組織的科學(xué)管理制度和完善集體資產(chǎn)所有權(quán)主體方面的法律規(guī)定，做好股權(quán)界定。

（六）保障集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)費(fèi)投入

在“村改居”社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展僅依靠基層組織的力量是完全不夠的，特別是“政經(jīng)分離”后集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺少必要的政府指導(dǎo)和幫扶，社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織無法承擔(dān)在經(jīng)費(fèi)投入和保障機(jī)制方面巨大的經(jīng)費(fèi)投入，需要政府根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況鞏固其對集體經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)和財(cái)力投入。

許多地區(qū)已經(jīng)完成了“村改居”，但是在公共服務(wù)方面卻并沒有與城市的社區(qū)公共服務(wù)接軌，故現(xiàn)階段“村改居”集體經(jīng)濟(jì)組織會承擔(dān)一些公共服務(wù)和社會保障上的支出，所以政府部門可以根據(jù)自身的能力，加強(qiáng)中央對部分貧困地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，加快完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，形成一體化管理模式，從而保障各地區(qū)基本公共服務(wù)均等化，加快實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)一體化，為“村改居”社區(qū)與城市社區(qū)社會保障之間的過渡打下基礎(chǔ)，同時(shí)也可以減小社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)費(fèi)壓力。只有在基本公共服務(wù)得到切實(shí)保障后，才能有效提升基層管理人員和群眾對集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展信心，從而增加集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展動力和建設(shè)動力。

注釋：

①數(shù)據(jù)出自國家統(tǒng)計(jì)局。

②參見《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》和2019年中央一號文件。

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