肖詩琪 莊越

摘 要：PPP模式在城市軌道交通項(xiàng)目中的引入能夠緩解政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，但較弱的回報(bào)能力對(duì)社會(huì)資金的進(jìn)入吸引不足。通過比較國內(nèi)外城市軌道交通PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制的差異。同時(shí)提出結(jié)合博弈定價(jià)機(jī)制、基于績效的政府補(bǔ)貼機(jī)制和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，構(gòu)建基于激勵(lì)機(jī)制的城市軌道交通PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制的框架及運(yùn)作思路。

關(guān)鍵詞：投資回報(bào);城市軌道交通;激勵(lì)機(jī)制

中圖分類號(hào)：TB ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.08.105

0 引言

傳統(tǒng)的投資體制下城市軌道交通項(xiàng)目往往由政府所主導(dǎo)，建設(shè)期及運(yùn)營期的大額支出勢(shì)必給政府帶來沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而漫長的投資回報(bào)特點(diǎn)亦無益于政府在其它公共領(lǐng)域的建議及發(fā)展。PPP模式的引入可以延長付費(fèi)周期，減輕政府還債壓力，因而在我國城市軌道交通領(lǐng)域得到了廣泛的采用。

作為一種新型的公私合作方式，PPP模式能夠吸納更多外部社會(huì)資本進(jìn)入。但由于城市軌道交通項(xiàng)目的公益性，營業(yè)額遠(yuǎn)無法滿足投資額。因此，雖然該模式能夠解決資金來源問題、提高運(yùn)行效率，但是軌道交通依舊存在投資密集、沉沒成本較大、風(fēng)險(xiǎn)因素復(fù)雜等問題，為吸引更多的社會(huì)資本進(jìn)入，政府有必要改進(jìn)回報(bào)方式以保障社會(huì)資本的合理收益。

本文在國內(nèi)外城市軌道交通項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制比較分析的基礎(chǔ)上，提出建立基于激勵(lì)機(jī)制的城市軌道交通PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制的框架及運(yùn)作思路，以期在滿足公共的需要的同時(shí)，能夠保障社會(huì)資本合理收益及緩解政府的財(cái)政壓力。

1 國內(nèi)外城市軌道交通PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制差異分析

回報(bào)機(jī)制是城市軌道交通PPP項(xiàng)目中政府和社會(huì)資本合作的重要基礎(chǔ)，關(guān)系到項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配和收益回報(bào)等問題，是項(xiàng)目合同最為關(guān)鍵的條款。常見的回報(bào)機(jī)制包括使用者付費(fèi)（User Charge）、政府付費(fèi)（Government Payment）及可行性缺口補(bǔ)助（ViabilityGap Funding）。由于城市軌道交通投入金額巨大，將這三種方法組合使用，也會(huì)構(gòu)成了一些新型的付費(fèi)方式。

城市軌道交通PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制實(shí)施方法包括影子票價(jià)，等額支付，車公里，財(cái)政部文件約定的方法。其中，運(yùn)用最為廣泛的是影子票價(jià)模式，這在盈利性城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中運(yùn)用廣泛，即運(yùn)營期間內(nèi)每3或5年調(diào)整一次影子票價(jià)的付費(fèi)機(jī)制，需要確定政府每年補(bǔ)貼額，綜合分析運(yùn)營票價(jià)、平均人次票價(jià)收入、約定票價(jià)收入，計(jì)算票價(jià)差額補(bǔ)償、當(dāng)年協(xié)議客流量、票價(jià)差額返還的、當(dāng)年超額客流收入分成、基準(zhǔn)費(fèi)客運(yùn)服務(wù)業(yè)務(wù)收益及分成。

由于城市軌道交通PPP項(xiàng)目的公益性，社會(huì)資本難以獲利，這一特點(diǎn)在地鐵交通中表現(xiàn)得極為明顯，世界范圍內(nèi)盈利的軌道交通項(xiàng)目屈指可數(shù)。在對(duì)比盈利與虧損項(xiàng)目回報(bào)差異及優(yōu)缺點(diǎn)后發(fā)現(xiàn)（表1）：同一種回報(bào)機(jī)制中的不同回報(bào)形式可能會(huì)造成不同的盈利虧損結(jié)果，例如北京地鐵四號(hào)線、豪登快鐵以及倫敦地鐵均以可行性缺口補(bǔ)助方式產(chǎn)生回報(bào)，但是倫敦地鐵項(xiàng)目卻以失敗告終;此外，國內(nèi)其它地鐵線亦多采用可行性缺口補(bǔ)助方式進(jìn)行回報(bào)，但同樣多數(shù)為虧損狀態(tài)。香港地鐵采用的“地鐵+物業(yè)”模式中，但若軌道沿線的土地資源授予過程可歸入可行性缺口補(bǔ)助類型，那么該模式實(shí)質(zhì)上也為這一種回報(bào)模式。

2 基于激勵(lì)機(jī)制的城市軌道交通PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制的構(gòu)建

2.1 建立博弈定價(jià)機(jī)制

城市軌道交通票價(jià)的確定直接決定了項(xiàng)目的盈利情況，由于政府與社會(huì)資本之間是一種委托合作的關(guān)系，城市軌道交通項(xiàng)目盈利情況越好，對(duì)政府部門而言，補(bǔ)貼也會(huì)更加輕松。因此，在票價(jià)確定中應(yīng)運(yùn)用博弈論的方法，得到最優(yōu)的票價(jià)，將大幅減輕政府負(fù)擔(dān)。城市軌道交通發(fā)展迅速，但是城市軌道交通項(xiàng)目的運(yùn)營能力和定價(jià)機(jī)制的發(fā)展不能跟上其速度，存在不完備的地方。

博弈機(jī)制需要考慮三方對(duì)票價(jià)的影響，首先是政府機(jī)構(gòu)對(duì)票價(jià)的限制。其次是居民消費(fèi)能力，即社會(huì)公眾愿意承擔(dān)的票價(jià)還有城市軌道交通運(yùn)營的成本。

對(duì)于項(xiàng)目公司和社會(huì)公眾而言，票價(jià)可以近似依據(jù)供需平衡點(diǎn)來確定票價(jià)，城市軌道交通的票價(jià)較低則會(huì)有更多居民選擇搭乘地鐵出行，若價(jià)格較高，超過絕大多數(shù)居民消費(fèi)水平，就會(huì)有大量社會(huì)公眾選擇替代品出行，則會(huì)大幅度影響票務(wù)收益。對(duì)于政府部門而言，需要考慮社會(huì)公眾的消費(fèi)水平即確定臨界值;此外政府對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目會(huì)進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼額是由項(xiàng)目收益情況確定，而城市軌道交通項(xiàng)目的收益主要是有票務(wù)收益決定的。政府部門為了保障自己的收益水平需要保證基礎(chǔ)的票務(wù)收入，減輕自身財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2.2 建立基于績效的政府補(bǔ)貼機(jī)制

補(bǔ)貼主要分為建設(shè)期補(bǔ)貼和運(yùn)營期補(bǔ)貼。建設(shè)階段補(bǔ)貼主要分為直接和間接。建設(shè)期資金直接補(bǔ)貼，PPP模式的城市軌道交通項(xiàng)目，即特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議中約定投入建設(shè)資金，緩解項(xiàng)目公司資金壓力;建設(shè)期資金間接補(bǔ)貼，政府可以將城市軌道交通項(xiàng)目沿線房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營權(quán)交給項(xiàng)目公司，使其通過租金、預(yù)售等方式獲得補(bǔ)貼，充分發(fā)揮軌道交通的正外部性。運(yùn)營期補(bǔ)貼會(huì)直接影響到項(xiàng)目運(yùn)行效率和社會(huì)效益，補(bǔ)貼方式同樣分為直接和間接。直接補(bǔ)貼是在綜合運(yùn)營情況、政府財(cái)政確定的，按照所簽署的合同文本對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行資金補(bǔ)貼;間接補(bǔ)貼則是通過一些政策，降低稅費(fèi)，貸款補(bǔ)貼，水電費(fèi)減免等扶持政策。

補(bǔ)貼是維持城市軌道交通的必要手段，但其只具備輔助作用，長期運(yùn)營需要提高自身的盈利能力，補(bǔ)貼機(jī)制是為減輕城市軌道交通項(xiàng)目資金負(fù)擔(dān)，保證項(xiàng)目運(yùn)作，但是補(bǔ)貼機(jī)制應(yīng)該引導(dǎo)項(xiàng)目正向發(fā)展，增強(qiáng)自身盈利性。將城市軌道交通的經(jīng)營權(quán)交給運(yùn)營情況好，服務(wù)優(yōu)秀的項(xiàng)目公司，并且加強(qiáng)信息的公開性和程序的透明度，確保項(xiàng)目公平競爭。用這種方法刺激各公司的生產(chǎn)熱情，提高項(xiàng)目生產(chǎn)效率，為社會(huì)公眾提高服務(wù)質(zhì)量，并且降低自身成本，通過競爭形勢(shì)，有力改善項(xiàng)目盈利情況，并且可以減少補(bǔ)貼額，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。或者對(duì)盈利性進(jìn)行分析，對(duì)可能提高效率或收益率的部分進(jìn)行分析改進(jìn)，并針對(duì)這些可以改進(jìn)的部分對(duì)項(xiàng)目公司提出要求，對(duì)于改進(jìn)并且獲得成效的項(xiàng)目公司進(jìn)行補(bǔ)貼上的獎(jiǎng)勵(lì)，可以通過減少稅收或者降低水電費(fèi)來降低運(yùn)營成本。這樣不僅大大激發(fā)了項(xiàng)目公司的積極性，同時(shí)對(duì)城市軌道PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

2.3 建立項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制可以有效激勵(lì)各投資者，PPP項(xiàng)目各主體身份復(fù)雜，投資額度不一，將風(fēng)險(xiǎn)可能造成的損失與各方參與程度相結(jié)合，可以有效激勵(lì)各方，使其對(duì)自己未來利益負(fù)責(zé)，保障城市軌道交通PPP項(xiàng)目未來收益情況。

獲準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)主要的因?yàn)镻PP項(xiàng)目依靠政府的特許經(jīng)營權(quán)，社會(huì)資本需要依靠國家的批準(zhǔn)才能進(jìn)行投資和融資;稅收風(fēng)險(xiǎn)是指國家本來對(duì)PPP項(xiàng)目是持一種扶持態(tài)度的，減免相關(guān)費(fèi)用和稅收，可能在未來的發(fā)展中PPP項(xiàng)目盈利性增強(qiáng)，政府逐漸降低對(duì)項(xiàng)目稅收的減免制度;法律變更風(fēng)險(xiǎn)則是，國家可能修訂重新編制交通運(yùn)輸方面的法律，對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，合法性，收益性產(chǎn)生影響，現(xiàn)在PPP項(xiàng)目在我國仍屬于建設(shè)初期，相關(guān)配套政策可能不太完備，在后期的調(diào)整中可能會(huì)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營產(chǎn)生巨大影響。同時(shí)在項(xiàng)目施工或者運(yùn)營中可能會(huì)發(fā)生一些無法避免也無法預(yù)料的事情，例如戰(zhàn)爭，自然災(zāi)害等事件。

通過成立風(fēng)險(xiǎn)管理小組對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)控、分析，通過頭腦風(fēng)暴等方法綜合各方財(cái)務(wù)報(bào)告等數(shù)據(jù)信息，通過投票決定風(fēng)險(xiǎn)處理的權(quán)重，從而決策出最佳的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)份額與最佳的風(fēng)險(xiǎn)處理者。并且在政府補(bǔ)貼中拿出一部分資金作為風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)定小組決定金額的多少，并且設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)鼓勵(lì)金，對(duì)合理控制風(fēng)險(xiǎn)的投資者進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，風(fēng)險(xiǎn)鼓勵(lì)金的多少的評(píng)定由投資者的風(fēng)險(xiǎn)參與程度，風(fēng)險(xiǎn)管理能力，項(xiàng)目業(yè)績綜合決定。

3 結(jié)論

本文通過多案例分析了城市軌道交通PPP項(xiàng)目實(shí)行可行性缺口補(bǔ)助方式現(xiàn)狀，結(jié)合博弈定價(jià)機(jī)制，基于動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼方式、合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，將激勵(lì)與補(bǔ)貼相結(jié)合可以促進(jìn)項(xiàng)目公司提高服務(wù)質(zhì)量，提出建立基于激勵(lì)機(jī)制的城市軌道交通PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制，以期增加項(xiàng)目收益率，減輕政府負(fù)擔(dān)。

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