摘 要：兵團自承接2190項行政職能和行政執(zhí)法權(quán)以來面臨依法行政能力不足等問題，新形勢下做好承接和轉(zhuǎn)變行政職能行政執(zhí)法權(quán)的工作需從樹立依法行政理念，深化兵團機構(gòu)和職能的配置，優(yōu)化完善行政決策程序，推進政務(wù)公開，健全監(jiān)督機制，規(guī)范管理內(nèi)部事務(wù)加強對工作人員的培訓(xùn)，推進放管服改革等方面做好此項工作。

關(guān)鍵詞：“政”的職能;兵團改革;依法行政

中央針對兵團體制“五個不適應(yīng)”的問題，開出了解決問題的良方——深化兵團改革。這是黨中央為兵團重新煥發(fā)生機活力，更好履行維穩(wěn)戍邊歷史使命的重大制度安排。深化兵團改革就是要不斷豐富和完善“黨政軍企”合一的特殊體制內(nèi)涵，使兵團既能夠發(fā)揮出更加強大的組織力、戰(zhàn)斗力，又能夠發(fā)揮出更加強大的市場市場活力，發(fā)展動力，從而推進兵團治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。深化兵團改革，健全和轉(zhuǎn)變“政”的職能是重要基礎(chǔ)，是處理好兵團特殊體制與市場機制關(guān)系、兵團與自治區(qū)關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、兵團特殊體制的歷史沿革

兵團1954年成立以后實行“軍政合一”的管理體制。1975年中央決定撤銷兵團，由農(nóng)墾管理系統(tǒng)接管，此時實行“企政合一”的管理體制。1981重新恢復(fù)兵團，確立兵團為“黨政軍結(jié)合”的管理體制， 此時的團場，逐漸有了“企”的屬性。1990年兵團實行計劃單列。 兵團的機構(gòu)編制（主要兵、師兩級）納入國家統(tǒng)一管理系統(tǒng)并接受國務(wù)院、新疆維吾爾自治區(qū)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。1997年黨中央正式提出兵團是“黨政軍企合一”的特殊組織，并提出兵團要自行管理內(nèi)部的行政、司法事務(wù)，從這以后兵團逐步逐步的擁有了一些行政職權(quán)。2004年，中央編委將兵團的事業(yè)單位納入國家事業(yè)單位管理系統(tǒng)。由此，形成了兵團行政管理的基本格局。對于兵團來講由于政府職能的授權(quán)不健全不完善，黨政軍企合一的特殊體制下有著特殊的運行機制，但是這種特殊的運行機制帶來很多的弊端。迎來里程碑式的變化是新疆維吾爾自治區(qū)第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十四次會議審議批準(zhǔn)了《自治區(qū)人民政府授予新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團行政職能和行政執(zhí)法權(quán)的決定（草案）》，由自治區(qū)人民政府將2190項行政職能和行政執(zhí)法權(quán)授予兵團，兵團自2018年2月1日起在所轄區(qū)域依法行使這2190項行政職能和行政執(zhí)法權(quán)。這解決了兵團歷次職能轉(zhuǎn)變中都沒有解決的行政主體不明確、授權(quán)內(nèi)容不完整的問題，這對于兵團體制機制重塑是關(guān)鍵一招。

二、兵團健全和轉(zhuǎn)變“政”的職能過程的主要問題

過去兵團特殊的管理模式，整個運作更多的是建立在“企”的屬性的基礎(chǔ)上，政的職能不健全不完善管理不規(guī)范，政的意識是淡薄的，政的行為是不規(guī)范的。最大的問題就是沒有實現(xiàn)政資、政企、政社、政事的分開，行政力量與市場、社會的關(guān)系厘不清楚，公共服務(wù)總體水平偏低，這與市場經(jīng)濟運行體制不相適應(yīng)，弊端越來越突出，阻礙了兵團的發(fā)展壯大和作用的發(fā)揮，改革勢在必行。自2018年自治區(qū)政府授權(quán)兵團后，兵團擁有了比較完善的行政職能和行政執(zhí)法權(quán)，但自承接行政職能和行政執(zhí)法權(quán)的一年多來，在實際中仍然存在很多的問題。

（一）依法行政的思維及依法行政的能力不足

自治區(qū)人民政府將2190項行政職能和行政執(zhí)法權(quán)授予兵團，同時也要求兵團在所轄區(qū)域行使這些職權(quán)必須要依法行使。由于兵團過去行政職能不健全、管理不規(guī)范，因此依法行政的基礎(chǔ)比較薄弱。對于公務(wù)人員來說依法行政的意識短時間內(nèi)還沒有完全的轉(zhuǎn)變過來，依法行政的能力也還不夠。

（二）體制機制不暢的問題

首先是師市合一運行體制下管理體系不完善。“師市合一”管理體制是為兵團特殊體制適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展做出的有益探索，這種模式解決了兵團城市建設(shè)發(fā)展的法律主體地位問題，也是兵團體制改革未來的方向。但對于兵團管轄的九個市來講，兵團機關(guān)本身不是一級完整意義上的政府，雖然目前已經(jīng)授予兵團機關(guān)相應(yīng)的行政職能和行政執(zhí)法權(quán)，這有助于緩解上下銜接的問題，但是這個問題仍然存在。此外還有兵團如何將權(quán)力往下延申到師級機關(guān)，師級機關(guān)又如何延申到團場的這樣一個上下銜接的問題。由于兵團體制的傳統(tǒng)，“師市合一”管理體制下還存在師強市弱的問題，造成實際管理過程中的權(quán)責(zé)不對等的問題。

其次，兵團目前還缺乏人大、政協(xié)等監(jiān)督議事機構(gòu)，自治區(qū)人民政府授予兵團2190項行政職能和行政執(zhí)法權(quán)，這解決了兵團過去行政職能不健全不完善的問題，但是目前人大、政協(xié)這些監(jiān)督議事機構(gòu)并沒有完全建立起來，這就使得兵團的權(quán)力監(jiān)督機制不健全，二是使得兵團不得不繼續(xù)延續(xù)過去黨內(nèi)決策與民主決策合二為一的決策機制，由于這些機構(gòu)的缺失，就缺乏一種把黨委的決策變成人民意志、政府決策的法治程序。

（三）履行行政職能的主客觀能力不足

首先是機構(gòu)不健全，編制人員不足的問題。自治區(qū)人民政府將自治區(qū)行政職能部門2190項行政職能和行政執(zhí)法權(quán)授予兵團，這些行政職權(quán)需要相應(yīng)的機構(gòu)去承接。而兵團行政職能部門與自治區(qū)行政職能相比較而言，行政編制較少，一些行政職能部門掛兩三塊牌子，行政機構(gòu)設(shè)置不健全，缺行政承接主體和工作人員。如設(shè)立體育行業(yè)職業(yè)技能鑒定站、省級體育彩票銷售管理權(quán)體育處表示承接困難，甚至建議取消。再如原先除去行政區(qū)域外的，兵團所轄區(qū)域的工商、質(zhì)檢、食品藥品監(jiān)督的職權(quán)由自治區(qū)相關(guān)部門承擔(dān)，去年全部劃轉(zhuǎn)給兵團相應(yīng)的師所在的市來執(zhí)行，如二師鐵門關(guān)市工商局在成立的時候，自治區(qū)編辦核定了10個編制。履行職責(zé)的區(qū)域29，30團，共592平方公里的地域，但現(xiàn)在機構(gòu)改革要建立市場監(jiān)督管理局，三局合一（工商局、食品藥品監(jiān)督管理局）還涵蓋了發(fā)改委的物價監(jiān)管壟斷與反壟斷，及知識產(chǎn)權(quán)局的一些職責(zé)，合起來遠(yuǎn)遠(yuǎn)超了507項（光工商這一塊就188項），但三局合一后的人員編制遠(yuǎn)遠(yuǎn)與承擔(dān)的職責(zé)不匹配;監(jiān)管范圍與現(xiàn)有人員不匹配。二師下屬14個團，除了29、30團，剩下的團都不在市域范圍內(nèi)，離鐵門關(guān)市最遠(yuǎn)的38團，距離鐵門關(guān)市900多公里，給實際監(jiān)管帶來困難;監(jiān)管的市場主體數(shù)量與人員不匹配。原來鐵門關(guān)市工商局10個編制的服務(wù)對象是2178戶，現(xiàn)在改革以后原來巴州的七縣一市相應(yīng)的監(jiān)管職能全部交到鐵門關(guān)市，新建的市場監(jiān)督管理局要服務(wù)的對象是近7000戶，執(zhí)法人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。兵團自身點多、線長、面廣的現(xiàn)狀，在編制有限的情況下給履行行政職能和行政執(zhí)法帶來困難。

其次工作人員缺少履職盡責(zé)的工作經(jīng)驗。授予兵團的這2190項行政職能和行政執(zhí)法權(quán)對于兵團各級來講幾乎都是全新的工作，公務(wù)人員對工作的流程、相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)范不熟，經(jīng)驗不足，很多工作不知道如何開展。相關(guān)行政職能的履行和行政執(zhí)法技能培訓(xùn)也較少，業(yè)務(wù)水平不高。

第三，履職盡責(zé)的客觀物質(zhì)條件不足、人員待遇較低。新承接的行政職能和行政執(zhí)法權(quán)中，有一些需要進行必要的檢測、檢驗，需要有相應(yīng)的檢測實驗室，過去這些工作由自治區(qū)的相關(guān)行政職能部門承擔(dān)，現(xiàn)在由兵團自己來承擔(dān)，但短時間內(nèi)兵團相關(guān)行政職能部門還缺少履行職能的物質(zhì)條件。受體制、經(jīng)濟發(fā)展水平、工作開展程度等等方面因素的影響，兵團承接行政職能和行政執(zhí)法權(quán)還不同程度的存在經(jīng)費保障、裝備資源、人員待遇偏低等實際問題。

（四）兵地協(xié)調(diào)問題

自治區(qū)在授權(quán)的時候，有授予的權(quán)力不協(xié)調(diào)的問題，一些權(quán)力的行駛是要依據(jù)另外一些權(quán)力，但是那一部分權(quán)力并沒有授予兵團，實際上使得有一部分權(quán)力是空的沒有辦法落實;還有信息沒有完全共享的問題，只交接了權(quán)力，但是原來的一些信息沒有交接，這給實際的工作開展也帶來困難，如十二師房管部門反映，烏魯木齊市在交接的時候房管信息只給了90%，剩下10%查封的信息沒給，那在實際開展工作的時候這10%的被查封的信息還需要工作人員自己去查，帶來很多的不便利。交接權(quán)力不僅僅是拉一個清單還包括很多的信息也應(yīng)該交接過來。還有兵團與自治區(qū)的土地勘界問題，界線不清也在實際的執(zhí)法過程中帶來很多的問題。

三、承接轉(zhuǎn)變行政職能行政執(zhí)法權(quán)的對策建議

關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能和機構(gòu)改革，黨的十九大、十九屆三中全會都做出了很多具有理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新意義的部署安排。綜觀這些新部署，兵團轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政能力要適應(yīng)新時代中國特色社會主義的發(fā)展要求和兵團深化改革、向南發(fā)展形勢需求，以加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以不斷豐富和完善黨政軍企合一特殊體制內(nèi)涵及實現(xiàn)形式、推進兵團治理體系治理能力現(xiàn)代化為方向。

（一）樹立依法行政的理念

行使這2190項行政職能、行政執(zhí)法權(quán)的要求就是依法行使，兵團各級公務(wù)人員必須要意識到所行使的權(quán)力是一種公權(quán)力，是法定的權(quán)力，是公民讓渡出來的權(quán)力，必須樹立依法行政、以人民為中心的理念。首要就是要維護憲法和法律的權(quán)威，不斷強化法治理念，善于在工作中把法治思維轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄐ姓哪芰Α２粩嗉訌娬陨矸ㄖ谓ㄔO(shè)，法治政府也是法治兵團建設(shè)的應(yīng)有之義。

（二）深化兵團機構(gòu)和職能的配置優(yōu)化

借這次國家機構(gòu)改革的契機，兵團要結(jié)合自身情況進行機構(gòu)改革和職能配置的優(yōu)化，借這次機構(gòu)改革的東風(fēng)，我們一定要合理的設(shè)置機構(gòu)和配備人員。把相應(yīng)的職能機構(gòu)，監(jiān)督機構(gòu)，都建立起來，以及兵師團三級到底應(yīng)該設(shè)置哪些機構(gòu)和配備那些職能，都梳理清楚。以此來解決過去兵團長期以來政的職能缺位，越位、錯位的問題。積極推行大部制大處制，它真正的內(nèi)涵是權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造?？梢詼p少部門、機構(gòu)的數(shù)量，避免職能交叉、重疊、政出多門降低行政成本;通過機構(gòu)改革和職能的優(yōu)化配置建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督三方面既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運行機制。

（三）要完善行政決策程序，科學(xué)民主決策

要完善行政決策程序的規(guī)則，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的法定程序，增強公共政策制定透明度和公眾參與度。也就是首先要廣開門路，讓公眾參與進來，滿足民眾對四權(quán)的要求;很專業(yè)的事情一定要經(jīng)過專家論證;每一項政策不可能使所有人滿意，總會讓一部分人利益受損，利益受損的群體會帶來多大的不穩(wěn)定的社會風(fēng)險一定要進行一個評估;哪一項政策絕不是某一個領(lǐng)導(dǎo)人能拍板的，尤其是涉及公眾利益的，一定是集體決策，集體智慧的結(jié)果。其次在重大決策的執(zhí)行過程當(dāng)中，要跟蹤決策的實施情況，不僅在制定的時候要有科學(xué)決策，在實施的過程當(dāng)中，也要通過督查，通過第三方評估，考察政策到底制定完不完善，如果不完善就要適時進行調(diào)整，提高決策的科學(xué)性民主性。

（四）積極推進政務(wù)公開

行使職權(quán)必須認(rèn)識到這些權(quán)力是經(jīng)由自治區(qū)人大、人民政府授予的權(quán)力，是公民委托的權(quán)力，必須向公民負(fù)責(zé)，受公民的監(jiān)督和制約。那這就要求在透明度方面加大信息公開的力度，包括公開行政機關(guān)的工作計劃、人員管理、政策制定、法律條款、行政預(yù)算和公共開支等，也就是凡涉及公共利益、公眾權(quán)益、需要廣泛知曉的事項和社會關(guān)切的事項以及法律和國務(wù)院規(guī)定需要公開的事項，均應(yīng)通過政府網(wǎng)站、政府公報、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、新媒體等方式，依法、及時、全面、準(zhǔn)確、具體地向社會公開。讓普通公民參與的渠道暢通無阻。

（五）健全監(jiān)督機制

健全的監(jiān)督機制是讓權(quán)力在陽光下運行，權(quán)力有效行使的制度保障。就是要求健全各方面的監(jiān)督機制。一是積極盡快發(fā)揮兵團人大工作委員會的作用，運用人大、政協(xié)、國家監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)的監(jiān)督手段;二是發(fā)揮行政復(fù)議監(jiān)督作用，加強行政復(fù)議指導(dǎo)監(jiān)督，糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?，依法及時化解行政爭議。同時自覺接受公眾和新聞媒體輿論的監(jiān)督，拓寬民主監(jiān)督渠道，重視信訪工作，還可以通過績效考核、行政問責(zé)來約束，建立健全重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查通過方方面面的監(jiān)督，健全監(jiān)督制度約束權(quán)力的行駛。

（六）規(guī)范管理內(nèi)部事務(wù)

政府的行為都必須有章可循，為了保障自治區(qū)授予兵團的行政職能和行政執(zhí)法權(quán)能夠在轄區(qū)規(guī)范化運行，必須有嚴(yán)格而規(guī)范的制度去約束，因此，當(dāng)務(wù)之急是盡快出臺根據(jù)行政職能和行政執(zhí)法權(quán)運行的規(guī)律，對行政職能和行政執(zhí)法各個環(huán)節(jié)進行規(guī)范和約束的制度規(guī)則，以保障兵團各行政單位依法依歸行使行政職權(quán)。有了規(guī)則、流程這些規(guī)范性的內(nèi)容各級各部門才能按章行事，履職到位。

（七）加強對工作人員的培訓(xùn)，提高工作人員的業(yè)務(wù)水平

要通過加強培訓(xùn)，保證機關(guān)的工作人員熟練的掌握相關(guān)的法律法規(guī)政策，提高業(yè)務(wù)技能、業(yè)務(wù)水平。這種培訓(xùn)可以是集中學(xué)習(xí)培訓(xùn)，也可以通過自治區(qū)和兵團之間交流掛職的形式，在實踐中邊干邊學(xué)。通過多種方式，提高工作人員的法治思維，依法行政的能力和業(yè)務(wù)水平。同時還可以積極利用援疆干部的資源，解決很多問題。

（八）推進放管服改革，切實轉(zhuǎn)變政府職能

提高政府效能，建立服務(wù)型的政府。最主要的就是，持續(xù)深化“放管服”改革，放管服是轉(zhuǎn)變政府職能的核心，就是要理順行政職能與市場的關(guān)系，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。在競爭性領(lǐng)域，要充分依靠市場來配置資源，讓市場對資源配置起決定性作用是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律。要處理好政府和市場的關(guān)系，把政府這只看得見的手和市場這只看不見的手，邊界問題處理好，進一步破除行政壟斷，才能發(fā)揮市場的活力。這就是要深化推進“放管服”改革，政府是營造環(huán)境的主體，企業(yè)、職工群眾是財富創(chuàng)造的主體。這就要簡政放權(quán)、減少事前的審批;加強事中事后的監(jiān)管，有效監(jiān)管，放管結(jié)合;兵團各級機關(guān)應(yīng)把更多的財力和精力用在完善公共設(shè)施，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)上，利用政務(wù)服務(wù)大廳，以及新的互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的技術(shù)手段，更好的服務(wù)群眾和企業(yè)，釋放社會活力，讓人民有更多的獲得感。

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作者簡介：尚夢媛，中共新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團委員會黨校，講師。