張穎 何建華

摘 要：作為我國(guó)社會(huì)主義法制的主要奠基人，彭真為新中國(guó)法制建設(shè)嘔心瀝血，立下了不可磨滅的功績(jī)。長(zhǎng)期工作在立法工作的第一線的彭真對(duì)“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”產(chǎn)生了深刻的信念，文章深入探究彭真這一思想背后的歷史與理論依據(jù)，研習(xí)其科學(xué)內(nèi)涵，梳理這一思想在實(shí)踐中的開(kāi)拓應(yīng)用，感悟其為我們新時(shí)代立法工作留下的珍貴啟示。

關(guān)鍵詞：彭真;黨的領(lǐng)導(dǎo);立法思想

2018年3月11日，我國(guó)現(xiàn)行《憲法》的第五次修改獲得通過(guò)，這是具有里程碑意義的時(shí)刻。本次憲法修改第一條增寫(xiě)了“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”，從社會(huì)主義本質(zhì)屬性角度強(qiáng)調(diào)了作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨，是我們國(guó)家最高的政治領(lǐng)導(dǎo)力量，從憲法高度對(duì)加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，要落實(shí)到國(guó)家工作的全過(guò)程和各方面進(jìn)行了規(guī)定。黨在立法工作上的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)如何展開(kāi)，成為新時(shí)代面臨的一項(xiàng)重大課題，對(duì)此，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)特別是黨領(lǐng)導(dǎo)立法的思想進(jìn)行了不懈地踐行與完善，革故鼎新，對(duì)今天黨在立法工作中的領(lǐng)導(dǎo)工作的展開(kāi)也具有深刻的借鑒意義。

一、彭真“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”思想的依據(jù)

（一）黨領(lǐng)導(dǎo)立法是歷史的必然選擇

1949年是中國(guó)歷史上開(kāi)天辟地的一年，中國(guó)共產(chǎn)黨完成了由革命黨向執(zhí)政黨角色的轉(zhuǎn)變，自此，黨的重心由帶領(lǐng)全國(guó)各族人民謀解放轉(zhuǎn)化為了帶領(lǐng)全國(guó)各族人民搞建設(shè)。但在新中國(guó)成立伊始百?gòu)U待興，立法工作還來(lái)不及展開(kāi)，只能依靠黨發(fā)布的政策和命令來(lái)推進(jìn)新生國(guó)家的建設(shè)事業(yè)。直到1954年我們有了自己的第一部憲法，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)在立法方面的權(quán)威才被真正地樹(shù)立起來(lái)。立法工作的良好開(kāi)端很快就被隨之而來(lái)的“十年動(dòng)亂”打破了。這場(chǎng)動(dòng)亂不僅給國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)沉重的打擊，對(duì)法制工作包括立法工作也是一場(chǎng)沉痛的災(zāi)難。十一屆三中全會(huì)之后，全國(guó)各項(xiàng)工作進(jìn)入到撥亂反正，法制建設(shè)也迎來(lái)了又一個(gè)春天，1978年，鄧小平提出要做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，我國(guó)的立法工作也進(jìn)入到恢復(fù)和快速發(fā)展時(shí)期。

此時(shí)，彭真清醒地認(rèn)識(shí)到，中國(guó)歷史上的重大歷史事件，都無(wú)一不在證明黨的領(lǐng)導(dǎo)是歷史的必然選擇，同時(shí)他也認(rèn)識(shí)到，法制對(duì)一個(gè)國(guó)家而言的重要性。這也是彭真對(duì)“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”產(chǎn)生深刻篤信的歷史依據(jù)，成就了他從理論到實(shí)踐都堅(jiān)持貫徹“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”的思想和原則的決心。

（二）黨領(lǐng)導(dǎo)立法是執(zhí)政的必要保證

黨執(zhí)政地位的鞏固離不開(kāi)黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)。彭真提出，“在我們這個(gè)國(guó)家，要把事情辦好，沒(méi)有黨的領(lǐng)導(dǎo)不行，這是歷史證明了的，憲法寫(xiě)了四項(xiàng)基本原則，其中一條就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”。我們的執(zhí)政黨肩負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)核心的重任，其政治性質(zhì)和職能決定了中國(guó)共產(chǎn)黨必須在立法中有所影響和作為，才能鞏固自己獲取國(guó)家政權(quán)的能力。

黨的政策的貫徹落實(shí)離不開(kāi)黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)。彭真提出，“我們不僅有黨，還有國(guó)家，黨的政策要經(jīng)過(guò)國(guó)家的形式而成為國(guó)家的政策，并且要把在實(shí)踐中證明是正確的政策用法律的形式固定下來(lái)”。不同于革命時(shí)期，新中國(guó)在民主政治發(fā)展的新時(shí)期里，黨的工作的展開(kāi)不能再單純依靠政策命令的形式進(jìn)行，通過(guò)黨領(lǐng)導(dǎo)立法將其以法律的形式固定下來(lái)，是黨必須完成的轉(zhuǎn)變。

黨群眾路線的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)。彭真提出，“立法要考慮到農(nóng)民、工人……立法時(shí)腦子里要有農(nóng)民、工人，要有十億人民，要面向他們，為了他們”。群眾路線是黨的根本工作路線，黨代表最廣大人民的根本利益，只有堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法，才能使得黨的主張與人民利益統(tǒng)一上升為國(guó)家意志。

二、彭真“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”思想的理論

（一）“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”的特殊性與有限性界定的理論

從一般性的角度而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)包括三個(gè)方面，分別是政治的領(lǐng)導(dǎo)、思想的領(lǐng)導(dǎo)和組織的領(lǐng)導(dǎo)，但黨在領(lǐng)導(dǎo)立法工作時(shí)又有著其自身的特殊性。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，彭真沒(méi)有直接的表達(dá)，但從彭真的工作實(shí)踐中可以看出，他是將黨在立法工作中的領(lǐng)導(dǎo)界定為“政治領(lǐng)導(dǎo)”的。此后1991年中央關(guān)于加強(qiáng)立法工作領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)，以及2016年的意見(jiàn)中，都明確將這種領(lǐng)導(dǎo)限定為了“政治領(lǐng)導(dǎo)”，也就是方針政策的領(lǐng)導(dǎo)。

黨領(lǐng)導(dǎo)立法的性質(zhì)在于黨對(duì)立法工作的政治領(lǐng)導(dǎo)，而“政治”本身的強(qiáng)力又帶來(lái)新的思考，那就是黨領(lǐng)導(dǎo)立法是否意味著黨對(duì)立法工作提出的意見(jiàn)建議，立法機(jī)構(gòu)就必須執(zhí)行呢？對(duì)于這一問(wèn)題，彭真在八二憲法修改草案的說(shuō)明中予以了闡述：“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，最根本的、最主要的是靠黨的思想政治領(lǐng)導(dǎo)的正確，靠黨的路線、方針、政策的正確”。由此可得，彭真將黨的領(lǐng)導(dǎo)限定在了“正確”的方針政策的基礎(chǔ)上，顯然，他的這一解讀是符合憲法精神的。

可以看出，彭真的“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”思想既認(rèn)識(shí)到了這一原則的特殊性，也認(rèn)識(shí)到了這一原則的有限性。

（二）“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”的靠政策到靠法制轉(zhuǎn)變的理論

在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代里，黨實(shí)現(xiàn)對(duì)人民的領(lǐng)導(dǎo)主要依靠的是發(fā)布政策和命令，在新中國(guó)成立以后，歷史條件發(fā)生了重大變化，我們有了穩(wěn)定的全國(guó)性的統(tǒng)一的政權(quán)，統(tǒng)一法制有了客觀基礎(chǔ)。彭真敏銳地認(rèn)識(shí)到了這一變化，提出黨的領(lǐng)導(dǎo)方式應(yīng)當(dāng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，由依靠政策辦事轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽糠ㄖ妻k事，政策應(yīng)當(dāng)成為法律的先導(dǎo)，這既是黨領(lǐng)導(dǎo)立法的具體體現(xiàn)，也是彭真為新時(shí)期我國(guó)立法工作的開(kāi)展所確定的一條正確道路。

此外，彭真辯證地提出，黨領(lǐng)導(dǎo)立法，黨也要遵守法律。法律是黨領(lǐng)導(dǎo)制定的，但必須要經(jīng)過(guò)法定的程序，還必須與人民的意志保持高度的統(tǒng)一，來(lái)把黨的方針政策固定化，上升到法律的層面，而且這種成果一經(jīng)固定，在再次以合法的程序修改之前，任何人包括黨都要遵守立法的成果。黨必須在憲法法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，是彭真從十年的痛苦磨礪中凝結(jié)出來(lái)的認(rèn)識(shí)，也深深烙印在了他的“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”思想里。

可以看出，彭真的“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”思想不僅僅是一句口號(hào)，而是承載了歷史演變對(duì)黨的工作提出的新要求實(shí)現(xiàn)的革新，在彭真的“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”思想里，實(shí)際上也包含了政策與法律的關(guān)系、黨與法律的關(guān)系、人治與法治的關(guān)系這些深刻的歷史命題，使得彭真的“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”思想成為豐富而深刻的法治理論。

（三）“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與立法權(quán)分離理論

黨是國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)力量，全國(guó)人大是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，因此，有人質(zhì)疑“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”實(shí)際上就是黨包辦立法。彭真對(duì)此保持了科學(xué)的認(rèn)識(shí)，黨領(lǐng)導(dǎo)一切就包括了黨領(lǐng)導(dǎo)立法，但黨并不是包辦一切，也不是包辦立法的，黨只是起領(lǐng)導(dǎo)作用，而不是包辦全部的實(shí)際工作。主持起草八二憲法的經(jīng)經(jīng)歷使得彭真對(duì)“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”的原則有了更進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)，也以愈加科學(xué)審慎的態(tài)度來(lái)對(duì)待這一準(zhǔn)則?！包h領(lǐng)導(dǎo)立法”包含兩個(gè)立法主體，一個(gè)是黨，一個(gè)是人大，二者不是分?jǐn)堫I(lǐng)導(dǎo)權(quán)的關(guān)系，也不是分?jǐn)埩⒎?quán)的關(guān)系，而是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與立法權(quán)相分離的關(guān)系，黨擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，在立法過(guò)程中起政治領(lǐng)導(dǎo)作用，人大擁有立法權(quán)，在立法過(guò)程中起具體的推進(jìn)作用。黨領(lǐng)導(dǎo)立法，享有領(lǐng)導(dǎo)權(quán);立法機(jī)關(guān)實(shí)施立法，享有立法權(quán)。彭真在帶頭建設(shè)我國(guó)的人民代表大會(huì)制度時(shí)也強(qiáng)調(diào)，完善這一制度可以更好地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，二者的根本目的和出發(fā)點(diǎn)是一致的，只是關(guān)注的重點(diǎn)有所差異。

彭真在講“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”時(shí)將領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與立法權(quán)相分離的思想，也為國(guó)家權(quán)力的科學(xué)配置和順利運(yùn)行奠定了理論基礎(chǔ)，同時(shí)對(duì)彭真自身的“黨領(lǐng)導(dǎo)立法思想”也形成了極大的完善。

三、彭真“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”思想的實(shí)踐

（一）彭真“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”思想與八二憲法的誕生

彭真的“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”思想在八二憲法的誕生中主要有兩個(gè)方面的實(shí)踐體現(xiàn)。

第一個(gè)方面是修改憲法的提議是由黨中央向全國(guó)人大提出的，并且得到了嚴(yán)肅的對(duì)待。第五屆全國(guó)人大在接受這一建議后，將修憲提上日程，制定了詳細(xì)的工作計(jì)劃，并成立了憲法修改委員會(huì)，彭真出任副主任委員。這一過(guò)程恰恰就說(shuō)明了黨作為領(lǐng)導(dǎo)權(quán)主體，在八二憲法誕生過(guò)程中起了帶頭、領(lǐng)導(dǎo)的作用，同時(shí)，這一領(lǐng)導(dǎo)既是正確的，也是具體的;人大作為立法權(quán)主體，自發(fā)自立地組織進(jìn)行修憲工作，在八二憲法誕生過(guò)程中起了完成、立法的作用，同時(shí)，這一立法既是合法的，也是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的。黨尊重人大的立法權(quán)，人大尊重黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，是彭真“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”思想的具體實(shí)踐之一。

第二個(gè)方面是彭真將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)入了八二憲法的序言之中。八二憲法的序言在我國(guó)憲法史上是一大創(chuàng)新，其中一大亮點(diǎn)就在于將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”寫(xiě)入了這部憲法的序言，這是彭真深思熟慮的產(chǎn)物，也是他對(duì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”無(wú)比堅(jiān)定的堅(jiān)持。彭真在設(shè)計(jì)“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”入憲之時(shí)，采用了藝術(shù)的寫(xiě)作方式，從真實(shí)歷史的敘述總結(jié)得出必然選擇的自然結(jié)論——“中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下”進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)，從歷史、現(xiàn)狀、未來(lái)三個(gè)時(shí)間維度證明了黨的領(lǐng)導(dǎo)的正確性和必要性。八二憲法把 “堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”寫(xiě)入序言，既體現(xiàn)了“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”的實(shí)踐，也給“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”打下了堅(jiān)實(shí)的憲法保障。

（二）彭真“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”思想與法制體系的建設(shè)

1979年，剛步入經(jīng)濟(jì)發(fā)展正軌的中國(guó)法制建設(shè)還處于一片空白和混亂之中，這一年2月，彭真“臨危受命”任全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)主任。為了給我國(guó)改革開(kāi)放的事業(yè)提供良好的法治環(huán)境，開(kāi)始了對(duì)改革初期社會(huì)主義法制體系的建設(shè)。

從數(shù)量上來(lái)看，首先是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，僅僅3個(gè)多月的時(shí)間就擬定了7部重要的法律案，其速度之快、數(shù)量之多無(wú)可比擬，如此“高產(chǎn)”雖是特殊時(shí)期的無(wú)奈之舉，但制定過(guò)程中卻堅(jiān)持了黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)主義法制體系建設(shè)中黨領(lǐng)導(dǎo)立法的良好開(kāi)端。其次，在是在彭真擔(dān)任第五屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)以及第六屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)期間，立法數(shù)量高達(dá)80余部，為社會(huì)主義法制體系的建設(shè)作出了杰出的貢獻(xiàn)。

從質(zhì)量上來(lái)看，上述提到的這些法律布局之廣、內(nèi)容之全也是難能可貴的。除了現(xiàn)行憲法的出臺(tái)之外，還涉及到了刑事、民事、行政、經(jīng)濟(jì)方面的立法，以及程序方面的立法、涉外法律的立法。這些法律的制定使社會(huì)生活多個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了“有法可依”，甚至某些方面第一次實(shí)現(xiàn)了“有法可依”，同時(shí)，為我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展提供了有力的法治保障。這是法制的進(jìn)步，更是時(shí)代的進(jìn)步。這一時(shí)期彭真的“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”思想的運(yùn)用在我國(guó)立法史上留下了濃重的一筆。

（三）彭真“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”思想與人大制度的完善

改革開(kāi)放初期，彭真投身于新時(shí)期社會(huì)主義法制體系的謀篇布局之中，對(duì)“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”有著清醒而深刻的認(rèn)識(shí)，他明白黨和作為立法機(jī)關(guān)的全國(guó)人大有著共同的利益考量，因此，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就離不開(kāi)對(duì)人民代表大會(huì)制度的完善，既要保證黨的領(lǐng)導(dǎo)力，又要保證全國(guó)人大的自覺(jué)力，雙管齊下才能真正保障廣大人民群眾的根本利益。正是在這一思想的引領(lǐng)下，彭真完善了人民代表大會(huì)制度，改革了我國(guó)立法體制和程序。在彭真的主持推動(dòng)下，立法權(quán)由全國(guó)人大擴(kuò)大到了全國(guó)人大常委會(huì)，這一改革不僅加大了滿足立法需求的便捷性，對(duì)立法質(zhì)量的保障也大有裨益。彭真設(shè)計(jì)了法律案至少經(jīng)過(guò)兩次審議的制度，更大程度地保證了立法的科學(xué)性與民主性。

在立法規(guī)范化、制度化的背景下，“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”的實(shí)現(xiàn)對(duì)黨的執(zhí)政能力提出了更高的要求，“黨不僅要善于提出立法建議，更要善于提出法律案，直接進(jìn)如立法程序”。這既是彭真對(duì)“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”的實(shí)踐，也是彭真對(duì)“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”的促進(jìn)。

四、彭真“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”思想的啟示

（一）繼續(xù)堅(jiān)持“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”

彭真對(duì)“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”思想的堅(jiān)持被理論和實(shí)踐雙重地證明了其科學(xué)性，這既是歷史的選擇，也是時(shí)代的選擇，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”，不斷發(fā)展完善這一原則。

正如著名立法學(xué)家周旺生先生所言，在民主政治時(shí)代里，“立法是國(guó)家政權(quán)的最重要的活動(dòng)之一，因而為政黨所特別關(guān)注，各國(guó)政黨要對(duì)政權(quán)活動(dòng)發(fā)生作用，必須也必然涉足立法活動(dòng)，這是由政黨的性質(zhì)和任務(wù)所決定的”。從十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》 ，對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治建設(shè)做了全面而深刻的闡述;到《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見(jiàn)》明確了立法工作要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo);從十九大上習(xí)近平總書(shū)記提出“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”;到2018年修憲將黨的領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)入憲法第一條，這都是在堅(jiān)持和發(fā)展黨的領(lǐng)導(dǎo)的道路上留下的一個(gè)個(gè)腳印，為“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”提供了堅(jiān)實(shí)的時(shí)代基礎(chǔ)。

彭真為“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”思想注入的深刻內(nèi)涵歷久彌新，在今天對(duì)我們的立法工作仍具有著重要的意義，歷史在不斷證明，堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)立法工作一直堅(jiān)持的基本原則和必須遵循的客觀規(guī)律。

（二）加強(qiáng)“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”規(guī)范建設(shè)

彭真的“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”思想中所包含的一層重要科學(xué)內(nèi)涵，在于這一觀點(diǎn)的辯證性：立法工作的進(jìn)行離不開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的活動(dòng)必須在憲法法律的范圍內(nèi)。因此，在堅(jiān)持“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”原則不動(dòng)搖的基礎(chǔ)上，對(duì)“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”的規(guī)范化建設(shè)成為了法治思維和法治方式的必然要求。

經(jīng)過(guò)多年的探索和努力，“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”已經(jīng)不僅僅具有一種事實(shí)性質(zhì)，而且具有規(guī)范基礎(chǔ)，但是，這些規(guī)定大多重在肯定“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”的正當(dāng)性和重要性，對(duì)于“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”工作的具體開(kāi)展如領(lǐng)導(dǎo)方式、領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容、領(lǐng)導(dǎo)程序等問(wèn)題沒(méi)有具體而明確的規(guī)定，實(shí)踐中已經(jīng)有些地方對(duì)此作出了探索，但讓“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”在成為國(guó)家意志之后進(jìn)一步成為國(guó)家規(guī)范，還有很長(zhǎng)的路要走。

具體而言，“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”的規(guī)范化建設(shè)至少包括兩個(gè)方面的問(wèn)題需要解決：第一是黨內(nèi)法規(guī)與黨外法規(guī)的結(jié)合，通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)來(lái)規(guī)范各級(jí)黨委和黨組織的活動(dòng)，在此基礎(chǔ)上完善相關(guān)法律制度，使“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”工作實(shí)現(xiàn)全面法治化，做到真正的依法執(zhí)政;第二是完善黨的主張的形成程序以保障黨的主張的科學(xué)性和民主性，完善提交程序以協(xié)調(diào)黨和人大的對(duì)接工作，完善固定程序以實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)依法轉(zhuǎn)化為法律形式。

（三）完善“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”保障措施

彭真“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”思想的理論精華與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)給我們的另一個(gè)重要啟示，就在于從思想、人才和機(jī)制三個(gè)方面做好保障工作，為黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作鋪平道路，掃清障礙。

第一，必須完善思想保障措施。從黨的角度而言，黨的十九大報(bào)告提出“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”，表明了黨在領(lǐng)導(dǎo)立法時(shí)必須有科學(xué)立法、民主立法、依法立法的思想。從立法機(jī)關(guān)角度而言，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提高接受“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”的政治自覺(jué)，當(dāng)然，如彭真的理論所表明，這種政治自覺(jué)不等于盲目的服從，是建立在“正確”領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上的。

第二，必須完善人才保障措施。加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作隊(duì)伍建設(shè)，必須要有高素質(zhì)的專(zhuān)門(mén)人才隊(duì)伍保障。黨在領(lǐng)導(dǎo)立法工作上應(yīng)當(dāng)有一支覺(jué)悟高、能力強(qiáng)的專(zhuān)門(mén)人才隊(duì)伍，推薦和選派優(yōu)秀的黨員人才進(jìn)入人大，從事立法工作，擔(dān)任各級(jí)人大的領(lǐng)導(dǎo)職位，來(lái)科學(xué)、規(guī)范、有效地實(shí)現(xiàn)黨在立法過(guò)程中的領(lǐng)導(dǎo)，符合法治精神。

第三，必須完善機(jī)制保障措施。彭真將“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”科學(xué)地界定為包含領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與立法權(quán)兩個(gè)方面內(nèi)容的統(tǒng)一體，這就要求作為領(lǐng)導(dǎo)權(quán)主體的黨和作為立法權(quán)主體的立法機(jī)關(guān)即人大必須完成好協(xié)調(diào)組織機(jī)制，互相尊重與配合，立法涉及重大利益調(diào)整等問(wèn)題，立法機(jī)關(guān)靠一己之力難以協(xié)調(diào)解決時(shí)，也需要這種協(xié)調(diào)組織機(jī)制的運(yùn)作，來(lái)發(fā)揮黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

五、結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平總書(shū)記對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的重視，為新形勢(shì)下立法工作指明方向作出了重要指示，他所提出的新觀點(diǎn)新思想新論斷，與我國(guó)法制史上彭真對(duì)“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”思想的堅(jiān)持和實(shí)踐是一脈相傳的。在全面深化改革新時(shí)期，執(zhí)政黨與立法的關(guān)系成為社會(huì)主義法治建設(shè)的重點(diǎn)進(jìn)入我們的視野，如何做好“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”工作，也成為黨實(shí)現(xiàn)“依法執(zhí)政”所面臨的一個(gè)重大考驗(yàn)?；仡櫄v史，彭真在社會(huì)主義法制建設(shè)中的“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”思想形成了奠基性的理論與實(shí)踐，知往鑒今，以啟未來(lái)，完成好“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”的時(shí)代命題，在立法領(lǐng)域交出黨依法執(zhí)政的完美答卷，必將為中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)打好牢固的法治基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)

[1] 鄧小平.鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：146-47.

[2] 彭真.論論新時(shí)期的社會(huì)主義民主與法制建設(shè)[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，1989：327.

[3] 彭真.彭真文選（1941-1990年）[M].北京：人民出版社，1991：493.

[4] 彭真.論論新時(shí)期的社會(huì)主義民主與法制建設(shè)[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，1989：104.

[5] 劉松山.黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作需要解決的幾個(gè)重要問(wèn)題[J].法學(xué)，2017（05）：5-13.

[6] 彭君.黨領(lǐng)導(dǎo)立法的規(guī)范分析與完善路徑[J].法學(xué)雜志，2018（05）：85-91.

[7] 田俠.彭真“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”的思想及其啟示[J].唯實(shí)，2012（12）：72-78.

[10] 彭君.彭真關(guān)于“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”原則的論述[J].北京工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2018（04）：122-126

[11] 周旺生.立法學(xué)[M].北京：法律出版社，2000：386.

[12] 胡健.習(xí)近平總書(shū)記對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)立法思想的豐富和發(fā)展[J].人大研究，2017（11）：4-6.

[13] 陳俊.論中國(guó)國(guó)情下黨領(lǐng)導(dǎo)立法的若干基本問(wèn)題[J].上海師范大學(xué)學(xué)報(bào) （哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2011（02）：27-37.

[14] 萬(wàn)芬.試論加強(qiáng)和完善黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)[J].人大研究，2015（06）：43-45.

作者簡(jiǎn)介：張穎（1995- ），女，山西大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué);何建華（1964- ），男，山西大學(xué)法學(xué)院，副教授、碩士生導(dǎo)師，研究方向：憲法學(xué)。