申菡

摘 要：隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政支出的規(guī)模呈逐漸擴(kuò)大的趨勢，在這一趨勢下提高財(cái)政支出績效刻不容緩。雖然我國的財(cái)政預(yù)算管理模式已經(jīng)由傳統(tǒng)的管理模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)算管理與績效管理一體化模式，但其中仍有改進(jìn)空間。如何有效推進(jìn)財(cái)政預(yù)算績效管理標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)是實(shí)施預(yù)算績效管理的重要手段，本文就這一命題進(jìn)行了討論和分析，并提出一些可行性建議，希望可以為財(cái)政預(yù)算績效管理工作貢獻(xiàn)綿薄之力。

關(guān)鍵詞：財(cái)政預(yù)算? 績效管理

中圖分類號(hào)：F275? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：2096-0298（2020）04（b）--02

隨著我國財(cái)政支出規(guī)模的不斷擴(kuò)大，不斷提升財(cái)政資源配置效率和使用效益是財(cái)政預(yù)算管理的重要任務(wù)。黨的十九大報(bào)告中提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”，2018年9月中共中央國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》中明確提出了“創(chuàng)新預(yù)算管理方式，更加注重結(jié)果導(dǎo)向”的新要求。面對全新的要求，每一級(jí)預(yù)算資金的管理者與使用者如何有效地落實(shí)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算績效管理工作，值得研究。除此之外，我國財(cái)政預(yù)算績效管理起步較晚，相關(guān)制度建設(shè)和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)不足，所以相關(guān)部門應(yīng)不斷推動(dòng)研究和實(shí)踐，以加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算績效管理標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)為抓手，有效實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理與績效管理一體化。本文從當(dāng)下財(cái)政預(yù)算績效管理成效和不足兩方面進(jìn)行分析，提出推進(jìn)財(cái)政預(yù)算績效管理標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)的相關(guān)措施。

1 財(cái)政預(yù)算績效管理取得的成效

1.1 領(lǐng)導(dǎo)高度重視，業(yè)務(wù)流程完備

自從黨的十六大三中全會(huì)召開以來，各級(jí)部門紛紛響應(yīng)中央號(hào)召，著手制定推進(jìn)預(yù)算管理和績效管理的一系列措施，財(cái)政部門設(shè)立了專門的績效管理機(jī)構(gòu)，在財(cái)政部門的統(tǒng)一組織下各級(jí)部門有效開展預(yù)算績效管理工作。當(dāng)前財(cái)政預(yù)算績效管理工作已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了完全的覆蓋。并且其全部步驟都有專門的部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，且全部環(huán)節(jié)都有評價(jià)機(jī)制，除此之外，責(zé)任考核機(jī)制也已覆蓋至領(lǐng)導(dǎo)層[1]。

1.2 績效管理前移，結(jié)果導(dǎo)向突出

當(dāng)前財(cái)政部門已經(jīng)將績效管理前移至項(xiàng)目申報(bào)入庫階段，所有項(xiàng)目均需明確績效目標(biāo)。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，預(yù)算項(xiàng)目需填報(bào)“財(cái)政支出績效申報(bào)表”，其包含了資金投向和量化水平、產(chǎn)出預(yù)期目標(biāo)、達(dá)成目標(biāo)的機(jī)制等要素，這有效地降低了預(yù)算單位申報(bào)項(xiàng)目的隨意性，為財(cái)政資金安全有效支出提供了保障，從源頭保證了財(cái)政資金支出預(yù)期目標(biāo)和效果的實(shí)現(xiàn)。

1.3 績效目標(biāo)明確，管理責(zé)任明晰

當(dāng)前單位在申報(bào)項(xiàng)目預(yù)算時(shí)需要明確項(xiàng)目預(yù)期所達(dá)到的目標(biāo)，包含年度目標(biāo)與中長期目標(biāo)，并且需要將預(yù)期目標(biāo)以具體績效指標(biāo)進(jìn)行定量或定性化，以此作為績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，主要有產(chǎn)出、效益、服務(wù)滿意度等指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步地細(xì)分指標(biāo)，如質(zhì)量指標(biāo)、數(shù)量指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、社會(huì)效益指標(biāo)等。在預(yù)算單位建立財(cái)政預(yù)算績效管理體系進(jìn)行績效管理和評價(jià)的基礎(chǔ)上，財(cái)政部門會(huì)對預(yù)算自評的結(jié)果進(jìn)行跟蹤和再評價(jià)，通過相應(yīng)考核機(jī)制和評價(jià)結(jié)果應(yīng)用，對財(cái)政資金的支出進(jìn)行監(jiān)管。

2 財(cái)政預(yù)算績效管理面臨的問題

自從財(cái)政預(yù)算績效管理部門成立以來，財(cái)政預(yù)算績效管理水平逐漸提升，評價(jià)質(zhì)量進(jìn)一步提高，財(cái)政預(yù)算績效管理工作的效益得到進(jìn)一步增強(qiáng)，但是十幾年的發(fā)展過程十分短暫，財(cái)政預(yù)算績效管理機(jī)制仍存在很多不成熟、不完善的地方，仍有一部分難題沒有得到有效的解決[2]。從宏觀制度上來說，財(cái)政預(yù)算績效管理尚且沒有完全地被政府績效管理所吸收，政府全方面的財(cái)政預(yù)算績效管理體系有待完善，標(biāo)準(zhǔn)化體系和專業(yè)管理人才缺乏等因素使財(cái)政預(yù)算績效管理仍存在諸多有待解決的問題。

2.1 目標(biāo)設(shè)立的隨意性

財(cái)政部門統(tǒng)一制式的績效設(shè)定相關(guān)表格填寫內(nèi)容包括單位年度財(cái)政預(yù)算績效目標(biāo)和中長期目標(biāo)，為了規(guī)范和量化績效目標(biāo)的申報(bào)內(nèi)容，財(cái)政部門明確統(tǒng)一了一級(jí)指標(biāo)包括生產(chǎn)、效益、服務(wù)對象滿意度等，一級(jí)指標(biāo)也可以向下細(xì)分為數(shù)量、質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等二級(jí)指標(biāo)。但實(shí)際中各單位預(yù)算績效目標(biāo)的定量和定性標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，因此需要在財(cái)政部門規(guī)定的范圍內(nèi)選擇相應(yīng)的一級(jí)和二級(jí)指標(biāo)。受行業(yè)特點(diǎn)、專業(yè)能力、領(lǐng)導(dǎo)層重視度、管理能力等因素影響，一些單位的預(yù)算編制仍停留在收支平衡的初級(jí)階段，預(yù)算執(zhí)行水平多通過預(yù)算執(zhí)行率來衡量。同時(shí)財(cái)政部門雖然從體系角度規(guī)定了績效目標(biāo)，但各單位在填報(bào)時(shí)需要結(jié)合本單位實(shí)際和對指標(biāo)的不同理解，自行申報(bào)三級(jí)指標(biāo)和其詳細(xì)內(nèi)容。這一過程中會(huì)造成目標(biāo)設(shè)立的隨意性。

2.2 績效管理的失衡

績效管理中績的意義為生產(chǎn)結(jié)果，效的意義為效益，管的意義為加強(qiáng)管理，這部分包括政策、制度、體系、目標(biāo)的管理等，理的意義便是通過管所制定的一些行之有效的策略和方法。因?yàn)槟壳暗呢?cái)政預(yù)算績效管理體對于預(yù)算單位績效目標(biāo)設(shè)立的隨意性難以消除，導(dǎo)致了預(yù)算績效管理的失衡。執(zhí)政問紀(jì)，執(zhí)政問責(zé)從黨的十八大以來已經(jīng)完成了預(yù)算全覆蓋，預(yù)算管理部門資金的合理性、及時(shí)性得到了保障，但是大多單位只是將工作的側(cè)重點(diǎn)放在業(yè)務(wù)政策方面，而忽視了內(nèi)控制度及支出績效，這一現(xiàn)象也變得愈發(fā)普遍[3]。在一定程度上，這一觀念也導(dǎo)致了收入與產(chǎn)出的失衡，投入與效益的不匹配，財(cái)政績效管理的失衡對資金支出以及績效優(yōu)化的實(shí)現(xiàn)造成了一定阻礙。

2.3 績效評價(jià)的不合理性

財(cái)政預(yù)算管理的核心內(nèi)容便是績效評價(jià)，績效評價(jià)包括財(cái)政部門評價(jià)、單位自我評價(jià)以及除財(cái)政部門及部門單位外的第三方機(jī)構(gòu)評價(jià)。當(dāng)下財(cái)政部門在項(xiàng)目支出、民生社會(huì)保障支出、政策實(shí)施支出等一些預(yù)算項(xiàng)目都通過財(cái)政部門組織進(jìn)行評價(jià)，然后再將這些評價(jià)的一部分常規(guī)性內(nèi)容下發(fā)至相關(guān)部門單位，相關(guān)部門單位完成自我評價(jià)，不管是財(cái)政部門的一些重點(diǎn)評價(jià)還是部門單位的自我評價(jià)，績效評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)都是由“財(cái)政支出績效目標(biāo)申報(bào)表”決定的，而部門單位的評價(jià)分值是由相關(guān)評價(jià)人員決定的，所以“報(bào)喜不報(bào)憂”的現(xiàn)象成為評價(jià)過程的主要現(xiàn)象，評價(jià)的科學(xué)性與公正性也就得不到保障[4]。除此之外，財(cái)政部門因?yàn)楣ぷ魅藛T精力有限，對業(yè)務(wù)的熟悉程度不同，所以復(fù)核二次評價(jià)也就變得難上加難了。而通過第三方中介結(jié)構(gòu)進(jìn)行評價(jià)仍然有著許多的不足之處，例如目前的中介機(jī)構(gòu)水平參差不齊，而政府采購預(yù)算有限，所以中介機(jī)構(gòu)在評價(jià)過程中也會(huì)減少成本支出，這會(huì)造成中介評價(jià)流于形式。評價(jià)的不足必然會(huì)影響評價(jià)的公正性和科學(xué)性，最終造成績效評價(jià)的形式化而缺乏實(shí)際意義。

2.4 評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的不充分性

財(cái)政預(yù)算績效評價(jià)的目標(biāo)便是以評價(jià)結(jié)果為導(dǎo)向，完成財(cái)政資金投入與實(shí)際效果的聯(lián)結(jié)，使財(cái)政資金能夠達(dá)到預(yù)期的使用效果。對于部分管理水平較低、財(cái)政資金產(chǎn)出績效低下的部門嚴(yán)控預(yù)算安排，甚至問責(zé)。這一機(jī)制需要財(cái)政部門完善相關(guān)政策并確保政策有效落地。目前，財(cái)政績效管理工作已經(jīng)成為政府對各單位和部門的一項(xiàng)重要的考核內(nèi)容，但是分值所占比例較小，再加上財(cái)政績效管理的評價(jià)機(jī)制仍存在一些管理上的不足，因此績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的深度和廣度仍然有所不足。

3 推進(jìn)財(cái)政預(yù)算績效管理標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)

3.1 目標(biāo)前移

當(dāng)下預(yù)算績效目標(biāo)是各單位根據(jù)財(cái)政部門制定的統(tǒng)一格式自行申報(bào)的，因?yàn)楣ぷ髁糠敝?，所以對于上?bào)的預(yù)算績效目標(biāo)財(cái)政部門無法進(jìn)行一一核實(shí)，通常情況會(huì)選擇部分預(yù)算績效目標(biāo)交由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評審，所以這一現(xiàn)象便導(dǎo)致了當(dāng)下的支出績效目標(biāo)的設(shè)定需要在支出政策依據(jù)之后，而目前預(yù)算規(guī)劃的前提條件便是支出政策依據(jù)，績效目標(biāo)僅僅是一種管理上的需求，而管理需求還具備隨意性及自主性的特點(diǎn)，勢必會(huì)對資金支出效益造成影響。那么將由誰來界定預(yù)算績效目標(biāo)，又將如何規(guī)定預(yù)算績效目標(biāo)呢？這兩個(gè)問題決定著預(yù)算績效目標(biāo)是否有效、科學(xué)、合理。當(dāng)下，管理需求的自主性與隨意性必須得到改善，將績效目標(biāo)列入出臺(tái)政策的前提條件，通過有關(guān)部門制定與資金支出相匹配的績效目標(biāo)，并將其與政策同時(shí)下發(fā)。這樣管理需求的隨意性便在機(jī)制上得到了解決。

3.2 準(zhǔn)確措施

預(yù)算績效管理的重點(diǎn)便是制定怎樣的措施推動(dòng)管理水平的提升，合理準(zhǔn)確的措施為預(yù)算績效的完善化提供保障。在有關(guān)部門制定績效目標(biāo)的基礎(chǔ)上，各級(jí)財(cái)政管理者、使用者都應(yīng)該依據(jù)有關(guān)部門的實(shí)際情況，參照下發(fā)的績效目標(biāo)任務(wù)，具體問題具體分析，采取合理有效的具體措施，這些措施更應(yīng)該具有準(zhǔn)確性，它們需要涵蓋管理制度、財(cái)務(wù)條例、業(yè)務(wù)政策、國法黨紀(jì)的執(zhí)行，以及每個(gè)支出關(guān)鍵點(diǎn)上的組織責(zé)任、崗位職責(zé)等。這樣做便能達(dá)到績效目標(biāo)與單位措施的和諧共進(jìn)，保證預(yù)算支出績效優(yōu)化的合理性和有效性，從機(jī)制上對績效管理失衡的問題予以解決。

3.3 有力管理

目標(biāo)前移和準(zhǔn)確的措施為預(yù)算績效目標(biāo)的合理性與預(yù)算績效管理的有效性提供了強(qiáng)有力的保障，為了績效目標(biāo)的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)，管理措施的行之有效，還必須從自身做起，加強(qiáng)自身的管理能力。財(cái)政部門應(yīng)將管理的重心放在管理人才隊(duì)伍的建設(shè)上，加強(qiáng)對單位績效目標(biāo)的監(jiān)督與管理，使第三方中介機(jī)構(gòu)績效評價(jià)的操作模式及評價(jià)水平趨于完善，使績效評價(jià)水平得到進(jìn)一步地提高，使部門績效自我評價(jià)管理水平得到提高，為評價(jià)結(jié)果的真實(shí)性及有效性提供保障。通過專業(yè)人才培養(yǎng)、評價(jià)質(zhì)量提高、評價(jià)結(jié)果應(yīng)用這三方面進(jìn)一步優(yōu)化管理水平，使相關(guān)管理人員能夠意識(shí)到自己的責(zé)任和意識(shí)，避免一些不合理問題的出現(xiàn)。

3.4 量化結(jié)果

宏觀績效管理成果最終都表現(xiàn)在預(yù)算績效結(jié)果上，這一結(jié)果也是單位交予廣大人民的一份成績，隨著國家治理能力的不斷提升，全社會(huì)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了預(yù)決算信息的全面公開，集中的反映了單位部門的工作水平、管理水平、績效評價(jià)結(jié)果，是廣泛接受社會(huì)與群眾監(jiān)督的表現(xiàn)。但是并未建立績效評價(jià)結(jié)果利用的量化標(biāo)準(zhǔn)，其中仍有一定的不充分因素。若想真正提高管理水平，完善責(zé)任機(jī)制，優(yōu)化資金投入方向，增強(qiáng)財(cái)政資金與社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)能力，就必須在績效評價(jià)結(jié)果中實(shí)現(xiàn)真實(shí)、客觀、公正，基于此建立健全科學(xué)、合理、公正的績效評價(jià)體系。

4 結(jié)語

財(cái)政預(yù)算績效管理標(biāo)準(zhǔn)化體系的建設(shè)與政府治理能力和財(cái)政資源配置效益息息相關(guān)，所以各級(jí)財(cái)政部門以及各級(jí)預(yù)算單位都需要明確自身的職責(zé)，結(jié)合自身實(shí)際積極探索研究，力爭從政府管理、單位自身管理出發(fā)，制定全覆蓋、分行業(yè)的預(yù)算績效管理標(biāo)準(zhǔn)化體系，為預(yù)算管理水平的提升、預(yù)算管理方式的創(chuàng)新貢獻(xiàn)力量，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算績效的最優(yōu)化管理。

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