包玉秋

[摘? 要]從1989年到2012年，我國制定了10部應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律、法規(guī)和規(guī)章，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警與應(yīng)急管理中，發(fā)揮了重要的作用。但是，新冠肺炎疫情作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件，暴露出《突發(fā)事件應(yīng)對法》與《傳染病防治法》等立法問題。從立法價值取向角度，分析存在問題的原因，進而提出解決立法問題的對策。此外，全國人大常委會應(yīng)當適時修訂《突發(fā)事件應(yīng)對法》，從立法目的、立法原則、疫情發(fā)布機制以及應(yīng)急機制等方面，為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供行之有效的法律指引。

[關(guān)鍵詞]突發(fā)公共衛(wèi)生事件;立法問題;法律修訂

[中圖分類號]D902? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2020）08-0025-06

從1989年到2012年，我國制定的關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件及相關(guān)應(yīng)急機制的法律、法規(guī)和規(guī)章共10部，按照制定時間順序，分別是：1989年的《傳染病防治法》（2004年和2013年兩次修訂）、1991年的《傳染病防治法實施辦法》、2003年的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、2003年的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》（2006年修訂）和《衛(wèi)生部關(guān)于法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布方案（試行）》（2006年修訂后取消“試行”）、2005年的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、2006年的《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》和《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》、2007年的《突發(fā)事件應(yīng)對法》、2012年的《突發(fā)事件公共衛(wèi)生風險評估管理辦法》。在這10部法律、法規(guī)和規(guī)章之中，以2003年“非典”疫情劃界，2003年“非典”疫情之前的有2部，2003年“非典”疫情之中的有3部，2003年“非典”疫情之后的有5部。由此，我國初步形成了以《憲法》為核心，以《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》為“兩翼”，以相關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章為配套的突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警與應(yīng)急管理的法律體系。

通過立法，確立了一系列應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律機制：一是預(yù)警機制?！秱魅静》乐畏ā返谑艞l的“國家建立傳染病預(yù)警制度”;《突發(fā)事件應(yīng)對法》專章設(shè)置預(yù)警機制，第四十二條的“國家建立健全突發(fā)事件預(yù)警制度”。二是信息公布制度?！秱魅静》乐畏ā返谌藯l的“國家建立傳染病疫情信息公布制度”;《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二十五條的“國家建立突發(fā)事件的信息發(fā)布制度”。三是監(jiān)測機制、應(yīng)急管理法律機制和風險評估機制?！秱魅静》乐畏ā返谑邨l的“國家建立傳染病監(jiān)測制度”;《突發(fā)事件應(yīng)對法》第五條的“國家建立重大突發(fā)事件風險評估體系”。四是保障機制和法律責任。《傳染病防治法》設(shè)置保障措施專章，第六十條明確地方政府的經(jīng)費保障義務(wù);《突發(fā)事件應(yīng)對法》第六十三條針對“未按規(guī)定及時發(fā)布突發(fā)事件警報、采取預(yù)警期的措施，導(dǎo)致?lián)p害發(fā)生的”規(guī)定了相應(yīng)的行政責任。但是，在立法目的、立法原則以及相關(guān)體制機制方面，仍然存在立法不一致之處。應(yīng)分析其原因，提出解決問題的對策，發(fā)揮立法的引領(lǐng)作用，為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供切實可行的法律指引。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件立法中存在的問題

（一）關(guān)于信息發(fā)布的主體

關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布的主體：一是《突發(fā)事件應(yīng)對法》與《傳染病防治法》作為全國人大常委會制定的同位法，存在不協(xié)調(diào)問題;二是《突發(fā)事件應(yīng)對法》與《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》之間，上位法與下位法之間存在不一致問題。

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，疫情信息發(fā)布的主體是政府還是其職能部門？如果是后者，是中央政府職能部門還是地方政府職能部門？《傳染病防治法》將突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息發(fā)布權(quán)，賦予衛(wèi)生行政部門。而《突發(fā)事件應(yīng)對法》將突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息發(fā)布權(quán)，賦予人民政府。《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《衛(wèi)生部關(guān)于法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布方案》都將疫情信息的發(fā)布權(quán)賦予政府的職能部門，也就是說，國家級和省級的衛(wèi)生行政部門有權(quán)發(fā)布疫情信息?！秱魅静》乐畏ā返谌藯l第三款規(guī)定，疫情信息發(fā)布的主體有兩類：一是國務(wù)院衛(wèi)生行政部門;二是經(jīng)過授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二十五條和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》第三十二條，都作出了以上的規(guī)定，仍然將國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和經(jīng)過授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門。值得一提的是，2006年，國家通過衛(wèi)生部門的規(guī)章，一次性將疫情信息發(fā)布權(quán)授予省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生行政部門?！缎l(wèi)生部關(guān)于法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布方案（試行）》制定于2003年，當時的名稱中有“試行”二字，2006年修訂時取消了“試行”。衛(wèi)生部在修訂通知中強調(diào)：“按照《傳染病防治法》第三十八條第三款和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二十五條第二款的規(guī)定，從本方案公布之日起，衛(wèi)生部授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生行政部門在本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生傳染病暴發(fā)、流行以及發(fā)生其他突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，及時、準確地發(fā)布轄區(qū)內(nèi)的法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息。”也就是說，到2006年，按照我國法律的規(guī)定，疫情信息發(fā)布主體就是國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門。

疫情信息發(fā)布主體在立法層面解決之后，將重點關(guān)注到預(yù)警機制中的預(yù)案問題。在國家層面，我國先后制定了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》《突發(fā)事件公共衛(wèi)生風險評估管理辦法》等，以及各個專項預(yù)案和部門應(yīng)急預(yù)案，各省市也分別制定了省級預(yù)案和市級預(yù)案，包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會安全等多方面、多層次的全國應(yīng)急管理體系初步形成。

但是，2007年，關(guān)于疫情信息發(fā)布的主體，在立法上發(fā)生了重大變化?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》將疫情信息的發(fā)布權(quán)賦予縣級以上人民政府。（《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十三條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序，發(fā)布相應(yīng)級別的警報……”）從立法背景看，2003年“非典”疫情之后，直至2007年，經(jīng)過四年的時間，《突發(fā)事件應(yīng)對法》出臺并生效，該法將突發(fā)公共衛(wèi)生事件作為突發(fā)事件之一，是我國第一部應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件等各類突發(fā)事件的綜合性法律。該法規(guī)定了突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等，標志著我國突發(fā)事件應(yīng)對的法治化和制度化，有利于提高應(yīng)對突發(fā)事件的能力，有利于及時有效控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的危害，保護國家安全、社會安全、環(huán)境安全以及公民生命健康和財產(chǎn)安全。

（二）關(guān)于立法目的和立法原則

《突發(fā)事件應(yīng)對法》的立法目的，是基于突發(fā)公共衛(wèi)生事件，保護人民生命財產(chǎn)安全和公共安全。如《突發(fā)事件應(yīng)對法》第一條規(guī)定：“為了預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴重社會危害，規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對活動，保護人民生命財產(chǎn)安全，維護國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序，制定本法。”《傳染病防治法》著眼于保障人體健康和公共衛(wèi)生。如《傳染病防治法》第一條規(guī)定：“為了預(yù)防、控制和消除傳染病的發(fā)生與流行，保障人體健康和公共衛(wèi)生，制定本法?！笨梢?，《突發(fā)事件應(yīng)對法》的立法，缺少對公眾“健康權(quán)”的規(guī)定。

《突發(fā)事件應(yīng)對法》的立法原則，強調(diào)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，“綜合協(xié)調(diào)”政府各職能部門，以形成“應(yīng)急管理”體制;《傳染病防治法》強調(diào)“依靠科學(xué)”和“依靠群眾”。可見，《突發(fā)事件應(yīng)對法》的立法原則，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，缺少“依靠科學(xué)”和“依靠群眾”的規(guī)定，而事實上，本法第五十五條，已經(jīng)體現(xiàn)出“依靠群眾”的原則，強調(diào)基層群眾性自治組織有義務(wù)組織群眾開展自救和互救。

（三）關(guān)于征用主體和征用對象

《突發(fā)事件應(yīng)對法》在征用主體和征用對象方面，存在以下問題：一是征用主體。針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十二條將“有關(guān)人民政府及其部門”作為征用主體，但是，第五十二條的征用主體卻只有“政府”;《傳染病防治法》的征用主體，只有各級人民政府。二是征用對象?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第十二條規(guī)定的征用對象為“財產(chǎn)”，第五十二條則將征用對象擴大為“設(shè)備、設(shè)施、場地、交通工具和其他物資”，依然存在前后不一致的問題。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件立法中存在問題的原因

立法存在不一致之處的原因是多方面的，有立法理念、立法技術(shù)、立法體制等內(nèi)部原因，也有經(jīng)濟、政治、文化和社會發(fā)展等外部原因。從根本上說，立法的價值取向決定著立法的方向和內(nèi)容。《突發(fā)事件應(yīng)對法》與《傳染病防治法》存在不一致之處，從價值取向看，是公平價值取向與效率價值取向在立法上的表現(xiàn)。

價值是一個關(guān)系的概念，“是從人們對待滿足他們需要的外界物的關(guān)系中產(chǎn)生的”[1]406，“就是客體的存在、屬性和變化對于主體人的意義”[2]6。法的價值是法作為客體對于主體人的意義，法的公平、正義、秩序、效率等價值，具有多元性和多層次性的特征，反映了社會成員相互之間的一種特定關(guān)系。法的價值取向引領(lǐng)法律的形成，并貫穿于立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督各個環(huán)節(jié)的始終。特定歷史時期的不同價值需求，反映在立法之中，要按照一定的價值標準賦予權(quán)利和設(shè)定義務(wù)，即規(guī)定可以做什么、必須做什么以及禁止做什么的三種行為模式，表示肯定和保護的行為以及否定和限制的行為，以建立和維護一定的社會關(guān)系和社會秩序，而法律的實施過程，既是法的價值取向的展開過程，也是法的價值取向的實現(xiàn)過程。

在立法領(lǐng)域，在賦予權(quán)利和設(shè)定義務(wù)時，要遵循法的公平價值取向，公平賦予權(quán)利和公平設(shè)定義務(wù)，促進權(quán)利義務(wù)的規(guī)定更加有效率;在執(zhí)法領(lǐng)域，通過嚴格公正的執(zhí)法，實現(xiàn)行政效率的提升;在司法領(lǐng)域，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平和正義，節(jié)約司法資源和司法成本，提高司法的公信力;在守法領(lǐng)域，通過宣傳和教育，實現(xiàn)公民對法律的信仰。

《傳染病防治法》以公平為價值取向。對于公共衛(wèi)生事件的發(fā)布及處置，強調(diào)其專業(yè)性和科學(xué)性，突出為政府的科學(xué)決策提供專業(yè)性的方案。一是在相關(guān)的立法原則中，強調(diào)“分類管理、依靠科學(xué)”;二是在責任主體上，強調(diào)衛(wèi)生行政部門作為主管部門的法律職責，衛(wèi)生行政部門負責向社會公布傳染病疫情信息，而政府的職責則是領(lǐng)導(dǎo);三是在相關(guān)的法律制度設(shè)計中，建立傳染病疫情信息公布制度。依據(jù)《傳染病防治法》，針對2003年“非典”疫情中出現(xiàn)的信息渠道不暢通、信息統(tǒng)計不準確、反應(yīng)不快和應(yīng)急準備不足等問題，國務(wù)院在短時間內(nèi)出臺《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，以效率為價值取向，突出政府責任，將行之有效的應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的措施上升到立法層面，建立“信息暢通、反應(yīng)快捷、指揮有力、責任明確”的突發(fā)事件應(yīng)急處理機制。在《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的基礎(chǔ)上，全國人大常委會制定《突發(fā)事件應(yīng)對法》，依然以效率為價值取向。應(yīng)對突發(fā)事件時，強調(diào)動員力和執(zhí)行力，應(yīng)形成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)而靈敏的應(yīng)對體制，快速而高效地解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件。一是在責任主體方面，強調(diào)各級人民政府的法律職責，由政府來解決突發(fā)的公共衛(wèi)生事件，可以充分調(diào)動各方力量和各種資源;二是在體制機制方面，如應(yīng)急管理體制、風險評估機制、預(yù)警機制和社會動員機制等，強調(diào)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)”?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第四條規(guī)定：“國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。”第五條規(guī)定：“國家建立重大突發(fā)事件風險評估體系，對可能發(fā)生的突發(fā)事件進行綜合性評估，減少重大突發(fā)事件的發(fā)生，最大限度地減輕重大突發(fā)事件的影響?！钡诹鶙l規(guī)定：“國家建立有效的社會動員機制，增強全民的公共安全和防范風險的意識，提高全社會的避險救助能力?！?/p>

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件立法問題的解決路徑

（一）解決規(guī)則

法律的本質(zhì)特征之一是有效性，“法律效力是法律在屬時、屬地、屬人、屬事四維空間中所具有的作用力”[3]190，法律效力是有層次的，呈現(xiàn)出“金字塔”式法律體系，根據(jù)調(diào)整對象、制定程序和依據(jù)以及制定機關(guān)地位和立法權(quán)性質(zhì)的不同，法律形成了不同的效力等級和效力關(guān)系。在一國法律規(guī)范中，有高位階規(guī)范與低位階規(guī)范之分，低位階規(guī)范依照高位階規(guī)范成立并由高位階規(guī)范引出其法律效力。根據(jù)法的效力理論，下位法不得與上位法的規(guī)定相抵觸，同位法之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。據(jù)此，《立法法》第八十七條、第八十八條、第八十九條和第九十一條，規(guī)定了憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章之間的效力等級關(guān)系，以及同位法之間的效力關(guān)系。當法的效力出現(xiàn)不一致、不能確定如何適用時，《立法法》規(guī)定了三種法的效力的裁決程序：一是特別法優(yōu)于一般法;二是新法優(yōu)于舊法;三是訴諸全國人大常委會裁決。

“特別法優(yōu)于一般法”“新法優(yōu)于舊法”實施的基礎(chǔ)和條件：一是兩法須為同位法;二是兩法須由同一機關(guān)制定?！疤貏e法優(yōu)于一般法”，是指同一機關(guān)制定的各種規(guī)范性法律文件，優(yōu)先適用特別規(guī)定而不是一般規(guī)定。這是因為，一般規(guī)定是對普遍的、通常的問題進行規(guī)定，而特別規(guī)定是對具體的、特定的問題進行規(guī)定，有明確的針對性，所以當它們處于同一效力等級時，應(yīng)當優(yōu)先適用特別法?！靶路▋?yōu)于舊法”，是指同一機關(guān)制定的各種規(guī)范性法律文件，優(yōu)先適用新的規(guī)定而不是舊的規(guī)定。這是因為，當同一機關(guān)就同一問題進行了新的規(guī)定，也就意味著對舊的規(guī)定進行了修改或補充，當然應(yīng)當適用新法。《突發(fā)事件應(yīng)對法》與《傳染病防治法》，都是全國人大常委會依照法律職權(quán)和程序制定的，是同位法。《突發(fā)事件應(yīng)對法》的調(diào)整對象是突發(fā)事件，包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等;《傳染病防治法》的調(diào)整對象屬于公共衛(wèi)生事件，是突發(fā)事件之一。因而，《傳染病防治法》是特別法，《突發(fā)事件應(yīng)對法》是一般法，針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，根據(jù)“特別法優(yōu)于一般法”原則，《傳染病防治法》應(yīng)當優(yōu)先適用。根據(jù)“新法優(yōu)于舊法”原則，《突發(fā)事件應(yīng)對法》生效于2007年，《傳染病防治法》生效于1989年，因而《突發(fā)事件應(yīng)對法》應(yīng)當優(yōu)先適用。

這樣，“特別法優(yōu)于一般法”與“新法優(yōu)于舊法”在適用過程中發(fā)生矛盾，出現(xiàn)《立法法》第九十四條第一款規(guī)定的情形，即法律之間對同一事項的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用，就需要法律的制定機關(guān)根據(jù)具體情況作出適用的裁決，必要時需要修訂法律。從立法的角度講，在理想的立法狀態(tài)中，特別法與一般法、新法與舊法的規(guī)定不應(yīng)當有不一致之處。因為這種不一致，應(yīng)當消除在立法過程中，即在制定特別法時，應(yīng)當考慮與一般法保持一致，反之亦是如此。在制定新法時，應(yīng)當注意與原有的法律保持一致，必要時要對舊法進行修改、補充或廢止。

（二）《突發(fā)事件應(yīng)對法》的修訂內(nèi)容

法律以社會經(jīng)濟為現(xiàn)實基礎(chǔ)，以政治文化為制度依托，以公平正義為價值載體。全國人大常委會修訂《突發(fā)事件應(yīng)對法》，應(yīng)當綜合考量各種因素，以公平為其價值取向，完善配套法律法規(guī)，實現(xiàn)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律規(guī)范體系的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。

1.將預(yù)警發(fā)布權(quán)賦予專業(yè)職能部門。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，強調(diào)專業(yè)性和科學(xué)性，應(yīng)將預(yù)警發(fā)布權(quán)賦予衛(wèi)生行政部門，強化衛(wèi)生行政部門作為專業(yè)職能部門的作用，賦予衛(wèi)生行政部門最多的職能、最重的任務(wù)和最大的責任，突出衛(wèi)生行政部門在維護公共衛(wèi)生安全中的核心作用。因為，公共衛(wèi)生安全是國家安全的重要組成部分，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件破壞公共衛(wèi)生安全，危害公眾生命和健康，直接或間接影響國家的政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展。針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，衛(wèi)生行政部門在防控預(yù)案、醫(yī)院防控、流行病學(xué)調(diào)查、有效診療方案以及科學(xué)救治措施等方面，能夠提出專業(yè)性、科學(xué)性和權(quán)威性的建議，在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中發(fā)揮著不可替代的重要作用。

以公平為價值取向，修訂《突發(fā)事件應(yīng)對法》。要強化公共衛(wèi)生部門和疾病預(yù)防控制機構(gòu)的專業(yè)建議職能。在具體的法律制度設(shè)計中，應(yīng)當完善公共衛(wèi)生指揮體系和公共衛(wèi)生專業(yè)機構(gòu)體系。保障公共衛(wèi)生信息和疾病監(jiān)測報告系統(tǒng)自上而下、自下而上有效運行，使預(yù)警機制、應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急物資調(diào)配等應(yīng)急反應(yīng)系統(tǒng)有序運轉(zhuǎn)。不斷完善分級分類承擔醫(yī)療救治體系，強化責任追究機制和糾錯容錯機制。通過以上措施，把突發(fā)公共衛(wèi)生事件對于公眾生命和健康的危害風險和對于社會的損害降到最低。

在《突發(fā)事件應(yīng)對法》的修訂過程中，也不應(yīng)忽視效率價值。在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中，要快速反應(yīng)、快速判斷、快速處置，果斷科學(xué)合理地決策，做到這些，要依靠政府的力量。因為，只有政府能夠集中優(yōu)勢力量和資源，在財政、資源和社會力量動員等方面快速反應(yīng)，在政策上和經(jīng)濟上提供強有力的支持，保障衛(wèi)生行政部門的預(yù)防、預(yù)警啟動、疫情信息發(fā)布、醫(yī)療資源和社會力量動員等專業(yè)性的建議落到實處，有效控制和消除公共衛(wèi)生事件的危害，保障人民的生命健康和安全，維護社會的安定。

2.修改立法目的和立法原則。修改《突發(fā)事件應(yīng)對法》的立法目的，將該法第一條“一增一刪”，增加“健康權(quán)”的保護內(nèi)容，刪除“減少”突發(fā)事件發(fā)生中的“減少”。在關(guān)注“生命權(quán)”的同時，增加“健康權(quán)”，其原因在于兩者同樣重要。刪除“減少”，則是基于《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三條關(guān)于“突發(fā)事件”的解釋，作為“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害”的事件，突發(fā)事件不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移，非人為可以控制，具有客觀性和突發(fā)性，因而，使用“減少”是不準確的。

修改《突發(fā)事件應(yīng)對法》的立法原則，在該法第四條中增加“依靠科學(xué)”和“依靠群眾”兩項原則。“依靠科學(xué)”，強調(diào)專業(yè)性，突出專業(yè)機構(gòu)、專業(yè)人員和專業(yè)措施，在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，能夠起到事半功倍的作用?！耙揽咳罕姟保瑥娬{(diào)群眾的智慧和群眾的力量，這既是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求，也是黨的群眾路線在立法中的必然體現(xiàn)，以此形成自上而下與自下而上的合力，共同應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

3.明確征用主體和征用對象。征用，是在緊急情況下，對私有財產(chǎn)強制使用并給予補償。在緊急情況結(jié)束后，把被征用的私有財產(chǎn)返還給被征用人。對此，《民法典》第二百四十五條有專門規(guī)定：“因搶險救災(zāi)、疫情防控等緊急需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征用組織、個人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)。被征用的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)使用后，應(yīng)當返還被征用人。組織、個人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當給予補償。”可見，征用包含以下要素：一是征用的前提是“緊急需要”，且基于公共利益的需要;二是征用需有法定權(quán)限，且按照法定程序辦理;三是被征用的不動產(chǎn)或動產(chǎn)使用后，應(yīng)當及時返還，對于減損部分，應(yīng)當依法給予補償，而且，補償要及時，不能因補償延誤給被征用人造成損失。

修訂《突發(fā)事件應(yīng)對法》：一是限制征用主體，刪除第十二條關(guān)于政府“部門”作為征用主體的規(guī)定，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的征用主體限于各級政府;二是明確征用對象，將第十二條關(guān)于“財產(chǎn)”的規(guī)定，擴大到“設(shè)備、設(shè)施、場地、交通工具和其他物資”等不動產(chǎn)和動產(chǎn)。這樣，既可以避免與本法第五十二條相矛盾，也有利于保障個人和組織的合法權(quán)益，更是符合憲法關(guān)于保障公民私有財產(chǎn)的理念和精神。

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責任編輯? 宋桂祝