郭琦

摘要：伴隨著沈陽市城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的背景，渾南區(qū)灰色規(guī)劃區(qū)隨著誕生，面臨著該區(qū)域內(nèi)應(yīng)該編制何種規(guī)劃，核發(fā)哪類建設(shè)規(guī)劃許可證急待解決。本文結(jié)合該區(qū)域的歷史成因、屬性特點，分別從城市規(guī)劃體系和鄉(xiāng)村規(guī)劃體系角度出發(fā)，探索出一條適宜渾南區(qū)灰色規(guī)劃區(qū)的規(guī)劃方向，從而指導(dǎo)不同項目的許可證核發(fā)。

關(guān)鍵詞：灰色規(guī)劃區(qū);建設(shè)規(guī)劃許可證

一、研究源起：

由于南嶺村的祥瑞工業(yè)園項目（土地證集體土地，企業(yè)類別為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）位于城市中心城區(qū)范圍線內(nèi)、段家村10畝地項目（預(yù)征為國有用地）與城市中心城區(qū)范圍線交錯而導(dǎo)致核發(fā)工程規(guī)劃許可證工作停滯。

二、研究對象、形成原因、深度思考：

（一）研究對象

1.渾南區(qū)灰色規(guī)劃區(qū)——原鄉(xiāng)村用地中因城市擴張導(dǎo)致一部分納入到中心城區(qū)范圍線內(nèi)的鄉(xiāng)、村集聚區(qū)，它是沈陽市中心城市范圍線東南區(qū)段和城市空間增長邊界共同圍合的區(qū)域。它與城中村不是一個概念，城中村可理解為地處城市中的以集體用地為主的一類具備城市屬性的村莊，而灰色規(guī)劃區(qū)灰色規(guī)劃區(qū)內(nèi)的村莊雖具備雙重屬性，但更傾向于鄉(xiāng)村屬性，因為其本質(zhì)上還是村的概念。

2.渾南區(qū)灰色規(guī)劃區(qū)涉及的街道

渾南區(qū)灰色規(guī)劃區(qū)主要涉及的街道為李相街道、營城子街道、桃仙街道及滿堂街道，以上街道均與中心城區(qū)范圍線犬牙交錯，其中李相街道的南嶺村就是一個典型代表（南嶺村全部位于城中村）。而同為李相街道的段家村就是一個特例（段家村部分位于城中村）。

（二）形成原因

灰色規(guī)劃區(qū)在城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展背景下，伴隨著城市中心城區(qū)范圍的不斷擴張而產(chǎn)生的。

2017年國務(wù)院批復(fù)的《沈陽市城市總體規(guī)劃》（2011-2020年）確定的中心城區(qū)面積1353平方公里，而《沈陽市城市總體規(guī)劃》（1996-2010年）確定的中心城區(qū)面積1220平方公里，兩版總體規(guī)劃面積差值133平方公里即灰色規(guī)劃區(qū)面積。

三、研究目的

灰色規(guī)劃區(qū)如何實施規(guī)劃編制、項目如何核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，在城鄉(xiāng)規(guī)劃法中未予以明確，對該區(qū)域的規(guī)劃編制工作急需探索出一個方向，進而作為核發(fā)工程規(guī)劃許可證的法定依據(jù)。

在該區(qū)域內(nèi)如何結(jié)合項目自身的土地屬性（國有、集體）、建設(shè)類別（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的，建設(shè)單位、經(jīng)營性企業(yè)）及在土地利用規(guī)劃中所屬的地域類別（允許、有條件、限制、禁止）核發(fā)工程規(guī)劃許可證。

四、 研究思路

（一）灰色規(guī)劃區(qū)大洗牌

根據(jù)沈陽市實用性村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則，灰色規(guī)劃區(qū)在規(guī)劃編制前，首先應(yīng)結(jié)合城市發(fā)展要求，根據(jù)不同村莊的發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦等，將村莊分為集聚提升類村莊、城郊融合類村莊、特色保護類村莊、搬遷撤并類村莊，從而對城中村內(nèi)現(xiàn)有的村莊進行大洗牌。對于搬遷撤并類村莊要重點考慮，因為搬遷撤并類村莊是四種類型中唯一一個在大洗牌的過程中村莊邊界發(fā)生了變化，因此，應(yīng)在重新洗牌后重新界定范圍，以為日后地處這類區(qū)域內(nèi)未來想要核發(fā)工程規(guī)劃許可證的項目是否可行做出判斷。

（二）城中村編制規(guī)劃方向

灰色規(guī)劃區(qū)具有雙重屬性，既具有城市規(guī)劃屬性又具有鄉(xiāng)村規(guī)劃屬性，因該區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃法未對其規(guī)劃編制做出明確，但是又不能因為它的特殊性無人研究，從而限制城市發(fā)展。再這樣嚴峻地形勢下，規(guī)劃編制工作不妨結(jié)合其雙重屬性進行大膽嘗試。

1、傾向于城市屬性，納入到城市總體規(guī)劃中，完善地區(qū)詳細規(guī)劃編制。

2、傾向于鄉(xiāng)村屬性，編制鄉(xiāng)村規(guī)劃。

（三） 兩種規(guī)劃差異分析

1、對城市建設(shè)用地指標的影響角度分析

根據(jù)《總體規(guī)劃》，規(guī)劃2020年中心城區(qū)常住人口規(guī)模725萬人，城市建設(shè)用地面積為720平方公里，人均建設(shè)用地99.3平方米，在編制以上指標時并未將灰色規(guī)劃區(qū)的城市規(guī)模指標考慮進去，簡單地說，灰色規(guī)劃區(qū)如果編制城市控詳規(guī)劃，則占用城市建設(shè)用地指標，結(jié)果就是導(dǎo)致《總體規(guī)劃》中城市規(guī)模指標超標，有違上位規(guī)劃;但如果編制鄉(xiāng)村規(guī)劃，對于鄉(xiāng)村則占用鄉(xiāng)村建設(shè)用地指標，而鄉(xiāng)村用地建設(shè)指標不受限制是可操作的。

2、編制階段及報批程序角度分析

灰色規(guī)劃區(qū)納入城市規(guī)劃編制范疇，經(jīng)過區(qū)域內(nèi)的村莊大洗牌，如牽涉到重大的交通設(shè)施及市政基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)系統(tǒng)和空間管制等發(fā)生重大調(diào)整，原城市總體規(guī)劃相應(yīng)也要修編。由于規(guī)劃修編工作包括城市總體規(guī)劃及城市控詳規(guī)劃兩個階段，因此報批程序復(fù)雜歷時較長。

灰色規(guī)劃區(qū)納入鄉(xiāng)村規(guī)劃編制范疇，經(jīng)村民會議或者村民代表會議討論同意后上報審批即可。規(guī)劃編制工作僅鄉(xiāng)村規(guī)劃一個階段，報批程序簡單歷時較短。

3、核發(fā)規(guī)劃許可證角度分析

灰色規(guī)劃區(qū)內(nèi)項目規(guī)劃許可證核發(fā)的類別與其所屬的土地屬性、納入何種規(guī)劃編制范疇均有直接關(guān)系。對于國有土地內(nèi)的項目，無論納入城市或鄉(xiāng)村規(guī)劃編制范疇中，均應(yīng)核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。而用于集體生產(chǎn)生活的集體土地內(nèi)的項目，則有所區(qū)別，即納入城市規(guī)劃編制范疇中應(yīng)核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，納入鄉(xiāng)村規(guī)劃編制范疇中核發(fā)《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》。

4、對核發(fā)工程許可證的用地范圍影響的角度

灰色規(guī)劃區(qū)納入城市規(guī)劃編制范疇，有條件建設(shè)區(qū)可以調(diào)整為允許建設(shè)區(qū)，而限制建設(shè)區(qū)不可調(diào)為允許建設(shè)區(qū)。

灰色規(guī)劃區(qū)納入鄉(xiāng)村規(guī)劃編制范疇，有條件建設(shè)區(qū)和限制建設(shè)區(qū)建設(shè)區(qū)均可調(diào)為允許建設(shè)區(qū)。

以祥瑞工業(yè)園為例，土地證內(nèi)土地大部分位于允許建設(shè)區(qū)內(nèi)，僅少部分為限制建設(shè)區(qū)，若其上位規(guī)劃為控詳規(guī)劃，下一步核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的用地范圍只能是土地證內(nèi)允許建設(shè)區(qū)范圍，必然與現(xiàn)有土地使用范圍不一致;若上位規(guī)劃為村莊規(guī)劃，下一步核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的用地范圍可以通過將部分土地證內(nèi)的限制建設(shè)區(qū)和土地證外的允許建設(shè)區(qū)用地等量置換，使得核發(fā)的工程規(guī)劃許可證范圍和土地證范圍一致。

五、結(jié)語

（一）規(guī)劃編制

通過以上分析，渾南區(qū)灰色規(guī)劃區(qū)適宜編制鄉(xiāng)村規(guī)劃，因為鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制程序簡單，報批時限短，在建設(shè)用地管制分區(qū)調(diào)整方面相對靈活更有優(yōu)勢。

（二）核發(fā)許可證

渾南區(qū)灰色規(guī)劃區(qū)納入鄉(xiāng)村規(guī)劃編制范圍內(nèi)，祥瑞工業(yè)園項目土地性質(zhì)為集體土地，企業(yè)性質(zhì)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，應(yīng)核發(fā)《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》;段家村內(nèi)10畝地項目土地性質(zhì)轉(zhuǎn)為國有土地后應(yīng)核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。

參考文獻：

[1]《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》

[2]《沈陽市渾南區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）調(diào)整方案》

[3]《沈陽市城市總體規(guī)劃》（2011-2020年）

[4]《沈陽市實用性村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則》