郝大燦

“Ⅰ級(jí)響應(yīng)”的法律依據(jù)

在新型冠狀肺炎疫情期間，所有發(fā)現(xiàn)新型冠狀病毒感染病例的30個(gè)省級(jí)行政區(qū)均啟動(dòng)了“重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件Ⅰ級(jí)響應(yīng)”。根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（簡(jiǎn)稱《條例》），“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。

根據(jù)《條例》，在全國(guó)范圍內(nèi)或者跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)啟動(dòng)全國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。省、自治區(qū)、直轄市啟動(dòng)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定，并向國(guó)務(wù)院報(bào)告。各省發(fā)布的“重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件Ⅰ級(jí)響應(yīng)”，是根據(jù)《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》（簡(jiǎn)稱《預(yù)案》）、各省區(qū)市的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》，并結(jié)合疫情防控形勢(shì)而發(fā)起的?！额A(yù)案》對(duì)Ⅰ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)做出規(guī)定，根據(jù)規(guī)定，若要達(dá)到Ⅰ級(jí)響應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，需要滿足發(fā)生病例，并有擴(kuò)散趨勢(shì)等。所以根據(jù)以上《條例》《預(yù)案》，各地發(fā)布的“重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件Ⅰ級(jí)響應(yīng)”是針對(duì)轄區(qū)內(nèi)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控形勢(shì)，根據(jù)各省區(qū)市應(yīng)急預(yù)案，由省區(qū)市人民政府決定啟動(dòng)的。其級(jí)別的解除、調(diào)整也由省區(qū)市人民政府決定。

《預(yù)案》規(guī)定了各級(jí)人民政府、衛(wèi)生行政部門、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)、出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)以及非事件發(fā)生地區(qū)的應(yīng)急反應(yīng)措施。比如這次“封城”“停課”等措施都可以在《預(yù)案》的“4.2 應(yīng)急反應(yīng)措施”中找到依據(jù)，如：“經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定，可以對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)甲類傳染病疫區(qū)實(shí)施封鎖;封鎖大、中城市的疫區(qū)或者封鎖跨?。▍^(qū)、市）的本行政區(qū)域內(nèi)甲類傳染病疫區(qū)”“可以在本行政區(qū)域內(nèi)采取限制或者停止集市、集會(huì)、影劇院演出，以及其他人群聚集的活動(dòng);停工、停業(yè)、停課?！边€有“戴口罩”等要求也是根據(jù)《中華人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生和健康促進(jìn)法》第20條：“任何組織和個(gè)人應(yīng)當(dāng)接受、配合醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為預(yù)防、控制、消除傳染病危害依法采取的調(diào)查、檢驗(yàn)、采集樣本、隔離治療、醫(yī)學(xué)觀察等措施。”

我國(guó)關(guān)于疫情防控工作還有諸多法律法規(guī)、地方性規(guī)章、部門規(guī)范性文件等。在疫情期間因?yàn)檫`反防疫法律法規(guī)，許多人承擔(dān)了一定的法律責(zé)任。例如山東濰坊市確診患者張某因拒絕配合社區(qū)調(diào)查，故意隱瞞旅行史，導(dǎo)致與其接觸的多人存在高度被感染風(fēng)險(xiǎn)，其行為涉嫌以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪，被公安機(jī)關(guān)采取相關(guān)措施并被隔離收治;山西陽(yáng)泉市某確診男子拒絕執(zhí)行衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)要求其居家隔離的措施，仍參加聚會(huì)并前往公共場(chǎng)所與他人接觸，現(xiàn)已被公安機(jī)關(guān)以涉嫌以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪立案?jìng)刹?。這些法律責(zé)任有民事責(zé)任、刑事責(zé)任，最嚴(yán)重行為可能面臨死刑。

疫情措施的法律分析

疫情防控期間是一個(gè)特殊的法定期間，只有省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定，并向國(guó)務(wù)院報(bào)告，才能決策并宣告疫情開始和結(jié)束。該期間內(nèi)，政府有權(quán)采取一系列影響公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)格管控措施。對(duì)于公權(quán)力而言，法無(wú)授權(quán)不能為，對(duì)于私權(quán)利而言，法無(wú)禁止即可為。在本次預(yù)防、控制新型冠狀病毒感染的肺炎疫情工作中，各地方政府發(fā)布了各種預(yù)防、控制措施。其中不少預(yù)防、控制措施涉及公民個(gè)人的一些基本權(quán)利，如檢疫、強(qiáng)制隔離、強(qiáng)制醫(yī)療、居家觀察、報(bào)告行蹤等等，分別會(huì)涉及公民的人身自由及個(gè)人隱私。其他停工、停業(yè)、控制人群聚集以及封閉場(chǎng)所、封鎖道路也會(huì)直接影響到很多人的權(quán)益。

這些預(yù)防、控制措施不僅涉及相對(duì)人的權(quán)益，而且在相對(duì)人拒絕服從、配合時(shí)，還可以采用強(qiáng)制手段要求相對(duì)人予以服從、配合。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，這些預(yù)防、控制疫情的措施是行政機(jī)關(guān)在發(fā)生或者即將發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件或者社會(huì)安全事件等突發(fā)事件時(shí)，采取的應(yīng)急措施或者臨時(shí)措施，在法律性質(zhì)上屬于行政強(qiáng)制措施的一種。具體是依照《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》以及《條例》等法律、行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。如果不服從和不配合，相關(guān)行政機(jī)關(guān)不僅有權(quán)采用強(qiáng)制手段，而且還可以根據(jù)行為的方式、性質(zhì)、情節(jié)以及造成的危害后果，由公安機(jī)關(guān)依據(jù)法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定，給予治安處罰，情節(jié)嚴(yán)重的，涉嫌犯罪還會(huì)被追究刑事責(zé)任。

雖然在《傳染病防治法》《條例》等法律、行政法規(guī)中，對(duì)預(yù)防、控制傳染病的措施以及設(shè)定的權(quán)限程序都有明確的規(guī)定，但在本次防控疫情中，個(gè)別地方還是出現(xiàn)了一些不妥當(dāng)?shù)淖龇?。如一些地方采用挖土斷路、阻塞交通的方法以限制人員流動(dòng)，這種做法并不符合法定原則。根據(jù)《傳染病防治法》的規(guī)定，只有省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的甲類傳染病疫區(qū)實(shí)施封鎖，縣級(jí)以上的人民政府在報(bào)經(jīng)上一級(jí)人民政府決定后，可以封閉可能造成傳染病傳播擴(kuò)散的場(chǎng)所。還有一些小區(qū)自主決定不允許來(lái)自重點(diǎn)區(qū)域的人員進(jìn)入或要求必須自我隔離，這種做法同樣不符合相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定。個(gè)別地方甚至出現(xiàn)一些嚴(yán)重違法的行為，如一些地方對(duì)聚集打麻將的，直接采用把麻將桌砸了的方式;還有一些人把在防疫工作中所了解到的個(gè)人信息四處傳播;一些地方對(duì)被隔離的人只隔離但不提供生活保障;這些做法違反了相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。遭受到不妥當(dāng)甚至不合法的防控措施的公民，可以合法尋求幫助。比如，《傳染病防治法》規(guī)定，衛(wèi)生行政部門以及其他有關(guān)部門、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)因違法實(shí)施行政管理或者預(yù)防、控制措施，侵犯單位和個(gè)人合法權(quán)益的，有關(guān)單位和個(gè)人可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起訴訟。

當(dāng)然，我們要理性看待上述的矛盾和沖突，希望各級(jí)政府盡可能以法治思維進(jìn)行管控，充分權(quán)衡輕重和利弊得失，科學(xué)決策。

疫情防控的立法思考

新型冠狀肺炎疫情發(fā)生以來(lái)，野生動(dòng)物保護(hù)問題引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注，輿論呼吁要修改野生動(dòng)物保護(hù)法，強(qiáng)化保護(hù)力度，嚴(yán)禁非法野生動(dòng)物交易。立法機(jī)關(guān)一方面及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的問題，審議通過決定，以最嚴(yán)格的法律條文禁止和嚴(yán)厲打擊一切非法捕殺、交易、食用野生動(dòng)物的行為;另一方面則從國(guó)家層面強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃，從更高的層面健全完善疫情防控相關(guān)法律體系。筆者對(duì)于疫情防控的立法有如下思考：

第一，建立全面且完備的疫情防控法律規(guī)范體系。我國(guó)有關(guān)疫情防控的法律法規(guī)在整體上呈現(xiàn)出宏觀指導(dǎo)內(nèi)容多、微觀精細(xì)規(guī)范不足、相對(duì)滯后的特點(diǎn)。大部分地方突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案中關(guān)于傳染病防治的內(nèi)容較為粗疏，需要在整體上建立全面且完備的疫情防控法律規(guī)范體系。

第二，設(shè)立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理常設(shè)指揮機(jī)構(gòu)。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第8條規(guī)定的各級(jí)人民政府突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，應(yīng)指常設(shè)機(jī)構(gòu)，而《條例》第3條、第4條規(guī)定的應(yīng)急處理指揮部，已明確為突發(fā)事件發(fā)生后成立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，且僅在國(guó)家和省級(jí)人民政府成立。因此，《條例》應(yīng)根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》進(jìn)行修訂，設(shè)立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理常設(shè)指揮機(jī)構(gòu)，還要突破僅在國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府設(shè)立的限制，地方各級(jí)人民政府均應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，并做到與《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定一致。

第三，填補(bǔ)立法空白。封閉小區(qū)、限制人員外出、外出必須戴口罩等，還有對(duì)疫區(qū)來(lái)訪的非病人、病源攜帶者和密切接觸者采取的隔離措施等，這些防控措施有其必要性，但缺乏比較明顯的法律規(guī)定，實(shí)施過程中也遭遇不少挑戰(zhàn)。部分防控措施造成了人民群眾的生活不便，如居民日常生活受到影響，外來(lái)務(wù)工人員無(wú)處棲身，貨車司機(jī)滯留高速無(wú)家可歸等，因此有必要立法對(duì)此現(xiàn)象予以規(guī)避。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，疫情防控越是到最困難的時(shí)候，越是要堅(jiān)持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作，保證疫情防控工作順利開展。良法是善治的前提。從本次疫情可以看到，全面且完備的疫情防控法律規(guī)范體系，健全和完善保護(hù)野生動(dòng)物，防控生物疫情，保障人民生命健康，維護(hù)國(guó)家安全的法律體系，是當(dāng)前我國(guó)立法工作的一個(gè)重點(diǎn)，也是我們從此次疫情中得到的教訓(xùn)和啟示。

編輯：夏春暉? 38675320@qq.com