張紅陽

(1.浙江大學 中國農村發(fā)展研究院，浙江 杭州 310058； 2.中共臺州市委黨校，浙江 臺州 318000)

十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之后，國家權力通過資源配置、制度安排、產品供給等方式加速覆蓋鄉(xiāng)村，學界早在十六屆四中全會確立“工業(yè)反哺農業(yè)，城市支持農村”方針開始便已經注意到這一趨勢，并將其界定為國家權力“回歸”“重返”或“再嵌入”鄉(xiāng)村社會。目前，“權力回歸”的全新治理實踐表明國家資源反哺、財政轉移支付支持農村發(fā)展進入了新階段、新時代，勢必帶來鄉(xiāng)村社會權力機構的重塑與鄉(xiāng)村治理技術的重大轉型。周飛舟早在2006年便發(fā)表《從汲取型政權到“懸浮型”政權》一文，“政權懸浮”問題從那時起就開始受到廣泛關注，該文深刻而全面地揭露了稅費改革后特定歷史階段基層政權的懸浮化問題。但是如果加入歷史的視角予以分析，會發(fā)現(xiàn)政權的汲取抑或懸浮具有鮮明的持續(xù)性、糾纏性，而非可以明確劃分階段，涇渭分明。稅費改革的目的除了減輕農民負擔，另一個目的便是通過取消稅費和加強政府間轉移支付來實現(xiàn)基層政府財政的公共管理和公共服務功能，將國家與農村的“汲取型”關系轉變?yōu)椤胺招汀标P系[1]。而且事實上，國家權力在鄉(xiāng)村社會究竟是下沉還是懸浮，是一種復雜的治理實踐。政權的懸浮具有鮮明的階段性，并非一以貫之，當前的鄉(xiāng)村治理實踐在國家加大供給的情境下還面臨著如何規(guī)避政權懸浮的挑戰(zhàn)。農村的政策與制度其實在不同的歷史階段都進行了相應的調適，那種一成不變、放之四海皆準的農村制度從前就沒有存在過，未來也不會有。伴隨著歷史的向前推移，在經典研究的基礎上，在前人的肩膀上，相關的研究應該更進一步，以更加開放、動態(tài)的視角加以推進。

一、國家與農村關系的基本判斷

關于代表國家的基層政權在鄉(xiāng)村社會是否懸浮及其具體形態(tài)，有幾類不同的觀點，一是認為國家權力不斷進入鄉(xiāng)村社會并對其進行重建[2]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方行政制度是典型的“權威性資源”，被運用于國家實力的向外延伸以及對社會的有力控制[3]。也就是說，國家權力在農村大幅度地被強化了，村民自治本身也是聯(lián)產承包后國家擔心農村陷入無政府主義的控制策略。當下的村莊不可能再是封閉的村莊，國家權力的下沉和市場經濟原則的滲透逐步將村莊納入宏觀的社會體系。而國家政策作為國家權力的重要載體，其對鄉(xiāng)村社會的影響達到了空前的程度[4]。二是認為國家權力以一種嵌入而非覆蓋的方式與鄉(xiāng)村社會對接，這種觀點將村委會視為“準政權”的基層組織，而且村支部也被認為是在鄉(xiāng)的政黨力量，是國家社會治理的微觀機構。國家不可能放任村民自治，而總是以自己的方式控制著村民自治，例如在實踐中推動村民自治由“自治化”向“準行政化”轉變，以村支部掌握村民自治的領導權等[5]。第三種觀點認為，國家權力撤出鄉(xiāng)村社會[6]產生了一種基層政權與鄉(xiāng)村社會不斷疏離的“懸浮”現(xiàn)象[7]，出現(xiàn)了將責任推卸，將好處占有[8]，以形式上的合法合理掩蓋實際上不作為、不出事的官僚主義邏輯[9]。第四種觀點認為，國家能夠根據(jù)形勢的演變與治理的需要掌握變革的主動權，而農村基層政權始終以自己為中心，做有利可圖的事，躲吃力不討好的事，有選擇性地展開行政作為，形成一種“選擇性治理”[10]。國家對村莊的資源攫取性與村莊自身的自主性之間存在一定的張力，并且這兩者自古以來是一直存在的，正是基于此有學者認為自封建時期至今，鄉(xiāng)村治理經歷了從“官政自治”到“專政劣治”，從“集權統(tǒng)一”到“鄉(xiāng)政村治”的四次轉型[11]。一般而言，國家在興盛時期自然地降低對農村的資源攫取而傾向于給村莊相對寬松的發(fā)展空間。反之則會加大對農村的資源攫取，國家和農村之間的關系會愈發(fā)緊張[12]。

以上各種觀點雖然結論各有不同，但是也有共同點，就是他們都是在國家政權建設的視角展開論述，同時關注了鄉(xiāng)村的作用和地位，在研究中嘗試考量鄉(xiāng)村的主動性和主體地位。各方觀點都有各自的道理，但國家與農村之間的關系處在不停的變動中，不僅受到當時的宏觀社會背景與歷史發(fā)展階段影響，而且兩者本就掌握著各自的“主動權”，國家根據(jù)需要選擇滲入或撤出農村，農村自身也充斥著難以為國家掌控的“地方性規(guī)則”。國家常常一面認同村社自治以及村社規(guī)范的正當性，一面又制訂和推行具有普遍適用性的公共規(guī)則，運用兩套可能存在內在沖突的規(guī)范來進行治理[13]。自2004年中央一號文件重新高度關注三農問題，近年來鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略如火如荼地開展，就當前的形勢而言，國家權力回歸農村的態(tài)勢日益明顯也相當必要，國家力量帶著大量資源開始不斷深入基層社會，從而進入了國家權力回歸鄉(xiāng)村社會的新階段。由于歷史條件與滲入意圖的巨大差異，當前國家權力的積極回歸是一種反哺型滲入，這同晚清國家權力深入到鄉(xiāng)村社會內部，進而不斷加強對資源的汲取有著本質的區(qū)別。但“政權懸浮”時代是否已經步向終結，現(xiàn)實的情況卻相當復雜，并不能簡單地認為國家權力已經有效下沉到鄉(xiāng)村社會。筆者根據(jù)國家對待農村的方式以及在此種方式基礎上所形成的相互關系對國家與農村關系進行了重新劃分(見表1)。

表1 國家與農村的關系格局

由表1可知，一方面，國家與農村之間的關系格局并非一成不變，隨著社會基礎的變遷可以發(fā)生一系列轉型；另一方面，國家與農村的關系格局的轉變存在四種類型，包括汲取式下沉、汲取式懸浮、供給式下沉與供給式懸浮。之所以這樣細化，主要原因在于“汲取”或“供給”(服務)是國家對待農村的方式，“下沉”或“懸浮”是國家與農村之間的關系狀態(tài)，從“國家對待農村的方式”或“國家與農村之間的關系狀態(tài)”的任何一個單一視角都不能完全闡釋清楚國家與農村關系。就此而言，簡單地講基層政權由汲取型轉向“懸浮型”并不十分準確。即便國家政權從汲取型轉向供給型，國家與農村之間的關系也依舊存在兩種走向：“下沉”或“懸浮”，即產生“供給式懸浮”或“供給式下沉”。因此，在“國家對待農村的方式”之外增加“國家與農村之間的關系狀態(tài)”這個維度很有必要。這樣的劃分，打破了過去對于“懸浮化”的消極定位，與此同時，國家權力的下沉也并非具有天然的合法性，也就是說，評價國家權力在農村的“懸浮”抑或“下沉”的關鍵就在于這種關系狀態(tài)是否能夠塑造積極的國家與農村關系。例如分田到戶初期雖然國家權力出現(xiàn)了暫時的“懸浮化”，卻因為尊重農村主體地位與農民的主體性而極大地促進了農村的發(fā)展，解放了長期以來被束縛的農村生產力。而在當前被積極實踐的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，如果僅僅是不斷地加大物質供給、制度保障力度，卻在實踐層面疏遠農民、疏于治理，造成新時期國家權力的“懸浮化”，則會造成資源的浪費與干群之間的矛盾。

新中國成立以來，并不存在完全意義上的“權力真空”或“權力懸浮”，只是在不同的財政收入汲取方式下國家與社會的關系必然發(fā)生變化[14]。近代以來國家權力對鄉(xiāng)村社會的滲透有三種主要方式：第一，在縣以下設置基層政權，發(fā)揮政府職能；第二，通過法律和公共政策，將國家意志延伸貫徹到鄉(xiāng)村社會；第三，通過政黨下鄉(xiāng)，強調基層黨組織來領導鄉(xiāng)村社會治理。以上方式都在致力于國家“基礎性權力”的建構[15]。國家基礎權力絕不僅僅意味著國家通過滲入社會最終成功地汲取資源，還包括合理地分配資源、規(guī)制人們的日常行為，實際上就是國家的社會控制能力。不管國家選擇什么樣的方式進入農村，其目標主要是實現(xiàn)國家權力扎根農村。但是，在中央權力回歸農村的背景下，基層政權由于懸浮慣性與策略迎合難免依舊存在“懸浮”狀態(tài)。國家權力回歸的實踐也在局部鄉(xiāng)村社會中遭遇了消解，這種國家權力滲入與基層政權懸浮的悖論非常值得關注。

二、國家與農村關系的演變進路

(一)供給式下沉：土地改革時期

新中國成立之前，中國社會已經發(fā)生從傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家的轉變，在這一轉變過程中權威型資源(行政力量的源泉)增長，行政監(jiān)視擴張，國家更加容易滲入社會中[16]，這一過程可以被描述為“國家政權的下沉”[17]或“有計劃的社會變遷”[18]。但即便民國時期就建立起保甲制度也并未真正實現(xiàn)政權向鄉(xiāng)村社會內部的滲入，國家對鄉(xiāng)村社會主要是以間接管理為主，國家只要稅收完成就很少干涉村落內部事務，因此國家在社會變遷中的影響終究是非常有限的[19]。國家與農村的關系并非靜止不變，情況在新中國成立之后繼續(xù)變化，新中國成立初期的土地改革快速地達成了廣大農民翹首以盼的“耕者有其田”愿景，而且在深層次引發(fā)鄉(xiāng)村社會的整體性、結構性變遷。這一時期國家權力全面滲入鄉(xiāng)村社會，甚至對鄉(xiāng)村社會進行全面管控，在當時的歷史條件之下，鄉(xiāng)村社會的改造與更新的確需要國家權力的全面下沉與滲入。事實上，新中國成立之初便開展的土地改革運動不僅使中國共產黨建立的新興政權得到了農民的廣泛支持，而且直接回應并解決了農民長期以來極為關心的土地分配問題。因此，這場改革不僅充分地解放了受到嚴格制約的農業(yè)生產力，還重塑了鄉(xiāng)村自身的政治與社會結構，客觀上推動了現(xiàn)代民主政治因素的成長，而且這種影響一直延續(xù)至今，對當代中國鄉(xiāng)村社會的發(fā)展奠定了基礎性條件。歷史證明，土地改革時期國家權力不僅僅是下沉到鄉(xiāng)村社會，關鍵在于為農村進一步改革發(fā)展提供了制度與政策保障，取得了預期的治理效果，還得到了廣大農民的支持與擁護。就此而言，新中國成立之初的土地改革時期，國家與農村關系呈現(xiàn)出“供給式下沉”格局。

(二)汲取式下沉：人民公社時期

土地改革完成后，黨和國家在廣大農村地區(qū)展開了轟轟烈烈的集體化運動，國家權力的一元強化在鄉(xiāng)村治理中達到頂峰。人民公社將國家自身的行政權力同鄉(xiāng)村經濟組織整合起來，最終實現(xiàn)了“政社合一”[20]，直到以聯(lián)產承包責任制為標志的農村改革全面啟動之前，國家權力以高壓態(tài)勢全面介入到鄉(xiāng)村社會結構之中。人民公社中的鄉(xiāng)村被納入到了國家政權體系內，國家權力因此得以深嵌到鄉(xiāng)村社會，進而產生了全方位的影響。然而這一時期“政社合一”不僅混淆了政府組織與經濟組織的職能分工，而且讓政府自身陷入龐雜繁瑣的管理事務而難以抽身。特別是“黨政不分”帶來的“一言堂”，導致出現(xiàn)了官僚主義式的瞎指揮。鄉(xiāng)村社會的自治能力在高度行政化體制下沒有得到提升，鄉(xiāng)村治理的核心任務也只是為國家的工業(yè)化戰(zhàn)略提供農村資源。在計劃經濟體制下，農業(yè)商品率低，城鄉(xiāng)分治，農業(yè)與非農業(yè)分離，農民與市民相區(qū)隔。城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度、統(tǒng)購統(tǒng)銷的分配方式等是當時特色鮮明的制度設置，這些成為塑造鄉(xiāng)村治理形態(tài)的社會要素。長期以來都是農業(yè)單向支持工業(yè)，農村單向支持城市，農業(yè)和農村承擔著為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供積累的重任[21]?？傮w而言，人民公社時期國家權力下沉，國家權力強化在基層的運轉，其中關鍵目的便是以農村資源支援國家建設，此時國家與農村的關系格局是一種典型的“汲取式下沉”。

(三)汲取式懸浮：分田到戶與村民自治初期

20世紀90年代農民負擔過重之前，實際上在20世紀80年代初，得益于國家制度供給與農民自發(fā)創(chuàng)造合力推動，中國農村在經濟領域推行聯(lián)產承包責任制，在政治領域開始實行村民自治制度，一系列改革猶如“靜悄悄的革命”[22]，帶來了整個農村政治生活的根本性變遷，使中國農村逐漸產生出一種新的治理模式[23]。遺憾的是，家庭聯(lián)產承包責任制依舊是一種“含負擔的承包”，農戶在承包集體土地之時，也一并承擔了上繳糧食、資源的任務，“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，也就是說，在最為關鍵的農業(yè)剩余分配方面，并未做出實質性的調整。20世紀80年代形成的“鄉(xiāng)政村治”治理體制一方面賦予農民以民主自治的權利，另一方面使國家擺脫了正式村干部制度需要支付的成本，同時也擺脫了國家向廣袤農村供給公共產品的財政義務，即在資源反哺農村之前的相當長一段時期內，由村集體自行解決村莊內部的公共產品供給。數(shù)據(jù)顯示，財政支農支出從1979年占財政總支出的13.6%下降到1988年的8.59%，總體上一直下降，而農民對農村各項基礎設施、公益事業(yè)的需求卻是異常緊迫的[24]。這一時期雖然國家還將農村作為重要的資源汲取地，同時公共產品供給出現(xiàn)了明顯的下降，但畢竟相對于人民公社時期的全面管控而言，極大地退出了鄉(xiāng)村社會，而且此時農民負擔尚未凸顯，村民自治方興未艾，農村自主性得到一定保證，國家與農村關系呈現(xiàn)出“汲取式懸浮”的特性。

就此而言，在農村聯(lián)產承包責任制改革實施以后的一段時間，國家以放權撤出的方式，放松對鄉(xiāng)村社會的管控，其實也是一種政權的“懸浮化”。因此認為稅費改革初期國家基層政權從過去的“汲取型”變?yōu)榕c農民關系更為松散的“懸浮型”并不十分準確，因為基層政權的懸浮化并非在這一時期才出現(xiàn)。另外，“汲取”或“供給”(服務)是國家對待農村的方式，“下沉”或“懸浮”是國家與農村之間的關系狀態(tài)，很難說基層政權從汲取型向懸浮型轉變，而從汲取型向供給型轉變似乎更為準確。聯(lián)產承包責任制、村民自治實施之后，國家權力已經開始出現(xiàn)從鄉(xiāng)村社會撤出(懸浮)的趨勢，公共服務、公共產品的供給開始依賴村集體自行解決，但并不代表基層政權不再從鄉(xiāng)村社會汲取資源。相反，國家希望在推進村莊自我治理、自我發(fā)展的基礎上降低治理成本，同時又不間斷地從農村汲取資源，但是由于國家還缺少對鄉(xiāng)村社會制度化的監(jiān)控手段與治理條件，國家的制度建設在底層政治面前趨于失效，國家政權的合法性也受到極大的挑戰(zhàn)。只不過農村經濟體制改革極大地調動了農民生產的積極性與創(chuàng)造性，農村的發(fā)展的“好形勢”掩蓋了一直存在的農民負擔、干群矛盾，實際上這一時期國家與農村的關系是一種“汲取式懸浮”。

(四)汲取式下沉：“分灶吃飯”改革至取消農業(yè)稅之前

20世紀80年代初開始，中央通過與地方分權激活基層活力，推進鄉(xiāng)村社會的自我治理，這一進程也要求國家的行政力量減少人為的干涉。同步進行的“分灶吃飯”“財政包干”以及1994年的“分稅制”，一系列財政體制改革在現(xiàn)實上擴大了中央的稅收和功能，也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權演變?yōu)橄鄬ψ灾鞯臋C構。為了獲取穩(wěn)定收益，維持自身利益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權傾向于偏離本屬于自己的公共服務職責，逐步轉向了“謀利型政權經營者”[25]、“謀利性政權代理人”[26]，也有學者根據(jù)“政府即廠商”理論認為地方官員成為市場取向的代理人與行動者[27]。由基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)承擔的補農、辦學等福利支出，年均高達300億元以上[28]。尤其是1994年分稅制改革之后，地方財政支出壓力上升，同時財政壓力不斷向下傳遞，最終成為農民的負擔。而且基層政府開始放棄鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，地方財政收入與經濟活力進一步萎縮。這“一增一減”給農村經濟帶來劇烈沖擊，國家與農民關系變得非常緊張[29]。20世紀90年代后期，全國范圍內，尤其是欠發(fā)達地區(qū)縣鄉(xiāng)兩級地方政府都不同程度地出現(xiàn)了財政困境，最終變?yōu)楦鞣N稅費、攤派轉嫁成農民身上的負擔。曹錦清在《黃河邊的中國》對當時中原地區(qū)農民負擔占到人均收入10%，甚至20%的情況進行了全景式的披露。而且為了完成上級下達的各種指標，基層形成了數(shù)量化地將任務分解，并一級壓一級地予以落實的壓力型體制。隨著各種達標升級活動的急劇增加，自上而下地層層下達任務，終于造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政愈發(fā)不足，本已弱化的公共服務功能更加薄弱。而亂收費、亂攤派也日益加劇，農民負擔加重，基層干群關系緊張，鄉(xiāng)村治理陷入渙散、半癱瘓甚至癱瘓狀態(tài)，鄉(xiāng)村治理遭遇嚴重的合法性危機[30]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權苦于財政枯竭及權力萎縮成了懸浮于農村社會之上的“維持會”[31]，有學者甚至將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形象地稱為“行政空殼”，它在20世紀90年代稅費改革至2006年取消農業(yè)稅時連最基本的公共服務都很難向基層社會予以提供[32]。雖然基層政權異化為“行政空殼”，但為了擴大財政收入，基層政權在客觀上全面回歸農村，依靠村干部加大對農村資源的汲取，以至于農民負擔居高不下，農村干群矛盾激化，其本質是在汲取層面的下沉，而非供給層面的懸浮。

這一時期地方政府的財政困難帶來了向農村汲取資源的沖動。從1987年財政分灶、財政包干以及1994年分稅制改革開始至2002年中央提出不準向農民收費以及2006年全面免除農業(yè)稅之前的一段時期(1)因各地區(qū)政策實施時間存在差異，在此并未進行明確的時間劃分，但其中的核心依據(jù)就是國家政策對農村工作所產生的實際影響。，基層政權為緩解自身的財政壓力，進一步滲入農村汲取資源，簡單粗暴的稅費征繳與計劃生育工作被農民稱為“要錢、要命”?！稗r民真苦，農村真窮，農業(yè)真危險”幾乎成為困擾國家與農民的時代困境[33]，焦長權也認為，20世紀90年代國家與農村之間的關系，在一定程度上是過去國家向農村施加控制與展開汲取的歷史性延續(xù)[29]。因此在事實上，這一時期國家與農村關系呈現(xiàn)出類似人民公社時期的“汲取式下沉”(2)兩者也存在著鮮明的差異，前者的國家權力下沉具備歷史的合法性，當時新中國剛剛成立不久，百廢待興，土地改革極為迫切，之后的國家建設又需要公社制度的保障。因此當時的國家權力下沉摻雜了為建設和汲取而下沉的雙重目的，后者則是在地方財政壓力較大情況下以汲取農村資源為主要目的的權力下沉。，沉重的農民負擔促發(fā)了最終的農村綜合改革。

(五)供給式下沉抑或供給式懸?。喝∠r業(yè)稅至鄉(xiāng)村振興時期

2000年之后取消農業(yè)稅及農村綜合改革“用力過猛”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權和基層組織受到極大的弱化，基層政權和農民之間丟失了制度化的互動機制。尤其農村稅費改革初期，國家轉移支付效果尚未顯現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作中心一改向下“收錢”為向上“要錢”，“吃飯財政”變?yōu)椤耙堌斦薄｀l(xiāng)鎮(zhèn)基層政權組織選擇性地對上負責，全身心地調動資源完成上級下達的各項考核指標，基本無暇他顧，服務型政府建設受阻。在農業(yè)稅取消初期，村干部的報酬、自治組織的運轉缺少了資金維持，治理事務卻并未減少，甚至日益繁瑣，村干部的治理積極性備受挫傷，一些村級組織“無錢辦事、無人辦事”，幾近“停擺”。國家迅速做出一系列推進資源反哺的舉措，如今資本下鄉(xiāng)、項目進村已經成為政策共識與未來趨勢。2000年，中共中央、國務院發(fā)出了《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》，農村分配制度更加規(guī)范，面向農民的亂收費、亂集資、亂罰款和各種攤派在一定程度上緩解。2002年，黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展”和“多予少取放活”的大政方針，形成“工業(yè)反哺農業(yè)，城市支援農村”共識，中國城市化也由此進入了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展階段，特別是2004年黨中央在時隔18年以后，著力調整城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略與引導政策，中央一號文件的主題再次回到三農領域，并由此鎖定至今[34]。也就是說，早在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施之前，大量的轉移支付已經涌入鄉(xiāng)村社會。一系列重大舉措的陸續(xù)出臺，標志著中國農村進入了新的發(fā)展階段與歷史時期，對鄉(xiāng)村治理的政策環(huán)境與社會條件也相應地產生了深遠影響。

取消農業(yè)稅之后的一段時期是汲取式政權向供給式政權轉型的過渡階段，汲取驟減，供給驟增但尚有不足，同時，局部地區(qū)也存在著無心下沉、無力供給的情況，因此此時的國家政權懸浮兼具汲取性與供給性雙重屬性。隨著資源反哺力度不斷加大，尤其是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，國家開始主要以項目進村、下派第一書記、加強農村基層黨建、財政支付村干部報酬等方式全面進入鄉(xiāng)村社會。吳理財認為這標志著國家對鄉(xiāng)村社會的整合方式開始由“汲取式整合”向“供給式整合”轉型[35]；景躍進用“邏輯轉換”來突顯這一新趨勢之重要性和轉折性，指出農業(yè)稅費改革和城鄉(xiāng)資源配置關系出現(xiàn)了前所未有的逆轉[15]。這就意味著，基層政權正在由稅費改革初期的“懸浮型”轉向新時期的“下沉型”，并不斷與農民生活發(fā)生緊密關聯(lián)。但也應該看到，一些地方還存在項目落實不到位甚至項目腐敗，這反映了國家政策在落實環(huán)節(jié)并非自然下沉，國家與農村關系可能會出現(xiàn)兩種走向：“供給式下沉”或“供給式懸浮”。綜上所述，新中國成立以來，我國國家與農村關系經歷了復雜的演變過程，當前階段也處于變動之中(詳見表2)。

表2 我國國家與農村關系演變進路

三、國家與農村關系的“供給式懸浮”危機

(一)新的治理困境：“供給式懸浮”

行政下鄉(xiāng)與自治下沉已經成為國家政權建設的新趨勢，在理想情境下，一方面，村級組織的行政化色彩的加強，促進鄉(xiāng)村干部的職業(yè)化；另一方面，惠農政策有利于增強農民對國家的認同感，改善國家與農民的互動關系[36]。而且，在供給式下沉的格局中，國家權力并非強調直面農民家庭，而是通過資源配置、制度安排、產品供給等方式推動農村社區(qū)組織的培育和自治能力的躍升，構建國家權力在基層有效運轉的體制機制。在不斷加大向農村物質與制度供給的情況下，國家權力究竟能否實現(xiàn)理想的“供給式下沉”便成了焦點問題。雖然國家在農村建設中的地位與作用毋庸贅言，但國家干預的效果常常難以控制，諸如《來自甘肅、廣西、貴州嚴查扶貧領域腐敗的調查報告》等材料深刻揭露了在農民身邊的“小微腐敗”問題。習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上特別指出，要深入整治民生領域的“微腐敗”、放縱包庇黑惡勢力的“保護傘”、妨礙惠民政策落實的“絆腳石”。事實表明，一些農村在治理實踐中遭遇的“微腐敗”“保護傘”“絆腳石”，直接導致了鄉(xiāng)村治理無法高效運轉。當前國家與農村之間并未自然而然地走向供給式下沉，反而很可能陷入新的困境：“供給式懸浮”。所謂供給式懸浮，即在國家加快資源反哺，推進權力回歸的進程中，基層政權卻依舊無法與鄉(xiāng)村社會順利對接，國家意志和權力難以高效抵達農村并實現(xiàn)滲透，甚至懸浮于鄉(xiāng)村社會[37]，無法實現(xiàn)“治理有效”。

(二)政策落實不力

一些地區(qū)基層政府忽視鄉(xiāng)村社會中相關主體的實際需要、自主能力和實踐智慧，由此提供的產品供給與制度安排，非但沒有得到農民的支持，反而惡化了本就岌岌可危的干群關系，這就使帶有良好愿景的政策在落實中遭遇了適得其反的效果。所以，政策落實不力，甚至與民爭利，便造成新時期干群關系新的矛盾悖論。雖然在價值、倫理層面黨和政府全面而高度重視鄉(xiāng)村治理、農村發(fā)展，不遺余力地推動鄉(xiāng)村振興，但真正實現(xiàn)政策的上通下達，國家權力與基層倫理協(xié)調融合卻并非易事，花費大量資金與精力的鄉(xiāng)村治理在局部地區(qū)始終像一場游戲與鬧劇。大量惠農政策到了基層就走樣，絕不簡單是監(jiān)管的失守，日常行政中的“不惹事”“搞點事”，高壓治理下的“不作為”“不出錯”，依舊沒有超越舊有的邏輯。在國家項目進村、資源反哺、權力回歸的新治理環(huán)境下，基層政權并沒有自然下沉，而是自有一套運轉的治理邏輯。眾所周知，基層政權本身往往難以依賴鄉(xiāng)村社會運轉，因為資源匱乏、基礎薄弱、地位有限，鄉(xiāng)村社會在城鄉(xiāng)關系與社會系統(tǒng)中處于邊緣地位。只有意識到基層政權本身處于國家權力末梢的現(xiàn)實，才能分析清楚作為國家代表的個別基層政權為何違背中央與上級的意圖，不是將國家介入農村的格局類型導向“供給式下沉”，而是生產了“供給式懸浮”的新困境，浪費了國家資源，惡化了干群關系，過程失控，結果失效，破壞了黨在鄉(xiāng)村社會的執(zhí)政基礎，這是當前國家與農村關系值得關注的新型危機。

(三)脫離群眾慣性

國家權力向鄉(xiāng)村社會大規(guī)?！盎貧w”，具有鮮明的制度化、程序化的特征。在這樣的背景下，政權懸浮還是下沉，要根據(jù)現(xiàn)實情況、具體情境進行分析，尤其是在村莊發(fā)展區(qū)域差異越來越突出的情況下。以比較發(fā)達的蘇南地區(qū)為例，村莊越發(fā)達，其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的聯(lián)系就越緊密。一方面，純粹依靠村莊內生資源發(fā)展，其擴張增量是有限的，要擴大經營，就必須拓展外生資源；另一方面，越是發(fā)達的農村，掌握的資源量巨大，就越需要上級部門的監(jiān)督約束，以實現(xiàn)干部隊伍的職業(yè)化與純潔性。因此，無論在縱向的歷史維度，還是在橫向的現(xiàn)實維度，政權懸浮與政權下沉要具體分析，應該考慮到國家的政策方針所提供的規(guī)則環(huán)境，而不應該被泛化。根據(jù)上述兩個維度，那些并不發(fā)達，甚至比較貧困的農村，在項目進村、資源下鄉(xiāng)過程中，村干部傾向于使資源被壟斷在個別干部手中，切斷政府同群眾的聯(lián)絡，政府過于依賴村莊官僚，也未能密切地聯(lián)系群眾，加之對村莊的價值認識不足，便會導致對農村的關注與重視不夠。這并非一個新問題，在很大程度上是由于脫離群眾的慣性造成干群關系的間隙。而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府忙于招商引資、爭資跑項，更傾向“不在場的懸浮”，村干部在村莊內部與農民關系的割裂，則生產了一種“在場的懸浮”。應高度警惕一些地方依靠原有的政權運行機制，并沒有將“權力回歸”“權力下沉”轉化為促進農村發(fā)展，改善干群關系的契機，依舊使這種治理狀態(tài)成為腐敗干部、牟利經紀榨取國家、集體、村民資源的機會。因此，即便在資源反哺的背景下，就基層實踐層面的現(xiàn)實維度而言，基層政權依舊有陷入“供給式懸浮”的風險。

四、結論與余論

應對新型危機“供給式懸浮”，不能單純地強調強化基層政權，過于強化基層政權很可能會帶來“權力任性”。因此，需要合理應用“加減法”來強化基層“主業(yè)”。一方面要將不屬于基層政權的各項任務剝離出去，也就是“做減法”。加快治理轉型并不是將矛盾轉移至最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權?，F(xiàn)在大量遺留問題、扯皮事件向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際上并不適合作為解決問題的主體，只能采取先穩(wěn)住的方式，一旦穩(wěn)不住就會向縣一級轉移，甚至向省乃至北京轉移。而這種轉移又給基層帶來嚴重的考核壓力，為了控制這種情況的發(fā)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開會的時候會再三向村干部強調，農村現(xiàn)在最重要的工作是“穩(wěn)住”，在敏感時期還會“把上訪農民像看犯人一樣看住”。另一方面，在推動經濟發(fā)展，保障農民權益，重拳打擊小微腐敗，協(xié)調各方利益這些問題上“做加法”，不斷強化基層政權的服務功能。強化基層主業(yè)并非簡單地擴大政府規(guī)模進而導致機構冗員，而是打造“有為政府”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有更強的能力對接鄉(xiāng)村社會。將更多的精力從自利與內耗中撤出來，掌握更多的資源，提升相應的治理能力。不應“口惠而實不至”，一面強調基層工作的重要性，一面又在事實上以城市為中心，整個體制內的資源也都是向上傾斜，向城市投放，造成基層干部無法安心工作，最后只能選擇疏離群眾、疏離農村的行動取向。

在公社時期的單軌政治，沒有天然帶來鄉(xiāng)村社會的豐裕。這種依附型的單軌政治，是以犧牲鄉(xiāng)村為前提的，它繼續(xù)維持了農民的貧困與農村的匱乏。周雪光已經發(fā)現(xiàn)隨著農村選舉制度完善與制度環(huán)境的變遷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸退出干涉農村選舉，這可以說是主動的撤離[38]，但還是會干涉村級財務管理以及村莊內部的其他事務，在很大程度上都是為了追求政績，完成任務，搞形象工程，然而這并不是真正的“為農民服務”。雖然國家不遺余力地倡導鄉(xiāng)鎮(zhèn)要重返農村，強化服務而不是汲取，但是在實踐層面的行為選擇、制度設計、價值取向卻指向了退出農村，尤其是薄弱村、非典型村。行為選擇上強調“不摻和”，制度設計上強調“走程序”，價值導向上強調“不出事就行”，這些都表明基層政權在鄉(xiāng)村治理中的功能并沒有得到有效的發(fā)揮。同時，就此認為國家權力不能進入鄉(xiāng)村社會也值得商榷，關鍵在于國家的進場能為農村帶來什么?，F(xiàn)在之所以發(fā)生個別地區(qū)農民不滿意的情況，是中央的大量資源被空耗、浪費、私吞造成的?；鶎庸倭艂兙哂凶陨淼睦嫒∠?，國家的目的甚至有異化為個人升官發(fā)財手段的危險[39]。也就是說，雖然村落是一個微場域，是一個農民自己的空間，但國家權力并非不可以介入，而是要看抱著怎樣的目的，采取什么方法，要產生什么效果。國家與農村之間是并行不悖的關系，雙方并無實質性矛盾，關鍵是二者如何銜接與協(xié)調，進而使鄉(xiāng)村治理有效運轉起來。

宏觀規(guī)則與具體規(guī)則的變化直接或間接地引發(fā)了農村權力重心的下移。一方面，是權力互動層面的下移，表現(xiàn)為以基層政府為主導轉向以農民為主導；另一方面是基層治理主體所擁有的自由余地更多[40]。而在一些農村則出現(xiàn)了更為復雜的情況，即一方面規(guī)則的變化帶來了農民進一步在鄉(xiāng)村治理中失去主動權，甚至村干部也無權插手公共事務(很多項目都是上面裝好標，施工隊直接過來施工)；另一方面，大多數(shù)農民加速脫離鄉(xiāng)村治理，除小部分上訪農民在反腐力度加大的背景下獲得了更多的主動權外，其他村民并沒有表現(xiàn)出參與治理的意愿與熱情。這就反映出，雖然規(guī)則發(fā)生了變化，但是行動者及其行動邏輯卻表現(xiàn)出了一定的穩(wěn)定性，我們應該把注意的焦點集中在“人”的身上，從具有主觀能動性的治理主體那里觀察鄉(xiāng)村治理過程中“人”與“人”之間的互動。吳毅便主張從行動者及其動力機制的角度考察村干部，因為在村莊權力的實際運轉中，他們并沒有成為稱職的代理人、當家人，而僅僅是一些圖謀個人權力的“撞鐘者”，甚至一有機會就為自己“撈好處”[41]。因此，對人及其行動策略的分析依舊是重中之重。

綜上所述，總體性社會[42]下，在國家全面滲入、全能主義的管控中，社會邏輯被嚴重地擠壓，幾乎無所作為，純粹地一廂情愿地“以國家為中心”并不能激發(fā)鄉(xiāng)村社會良性運轉。改革開放以來，隨著聯(lián)產承包責任制的實行，農村集體出現(xiàn)了弱化的危險，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權代表國家實現(xiàn)意志的能力也受到削弱。改革開放初期的農村改革嘗試“找回社會”，農民開始重返家庭、市場，極大地促進了生產的增長與經濟的繁榮，最起碼解決了困擾已久的吃飯問題。但制度依賴的慣性與基層政權的汲取致使對國家不信任的加劇，這一時期重返家庭、市場的動力被徹底激活，家庭作為生計實踐的中心地位得以確立，民工潮也表明農民開始規(guī)模化地擺脫傳統(tǒng)束縛(包括地域、政治體系、文化習俗等)。而在稅費改革初期，基層政權與鄉(xiāng)村社會之間的關系日益呈現(xiàn)汲取與供給相摻雜的“懸浮化”，“以國家為中心”的社會基礎在“以社會為中心”的選擇中出現(xiàn)松動甚至崩解。近年來，盲目去集體化的弊病開始浮現(xiàn)，虛弱的集體造成農村公共產品供給的乏力，因此在學界與現(xiàn)實中“重返集體”“再集體化”已經得到呼吁和實踐。而在資源反哺農村的新情境中，國家本著關心三農問題的導向開始加大“重返農村”的力度。無論是“重返集體”，還是“重返農村”，都是在嘗試“找回國家”，這種努力的價值不言而喻。政府的資金注入和公共項目就表明，經歷了長時間被邊緣化的鄉(xiāng)村正在被有序納入國家政治和治理體制中[38]。一旦國家對此喪失完全的控制力，國家權力的滲透與資源的反哺伴隨的是鄉(xiāng)村社會進一步被壓榨與工具化利用的風險，國家轉移支付與資源下鄉(xiāng)只是部分得以有效實踐，而且這一過程衍生了大量的社會矛盾，沖擊了原有的社會秩序。國家資源的輸入遭遇基層組織的阻斷或被機會主義博弈者蠶食[43]，一些農村依然陷入公共品供給短缺或績效不佳的窘境，甚至存在國家基層政權不僅脫離實際也脫離農民的現(xiàn)象[44]，這些都最終引發(fā)與加劇了國家權力在鄉(xiāng)村社會的“供給式懸浮”。毋庸贅言，新一輪因“供給式懸浮”帶來的治理性危機正在醞釀新的基層政治合法性困境，這需要引起積極的反思與高度的警惕。須知基層政府的行為選擇本質上是在農村制度環(huán)境中做出，不僅扎根于具體的情境，而且受制于更大的農村制度體系。