封震 曹君麗 段佳君 金鑫宇

摘要：在政府的大力推動(dòng)下，生態(tài)PPP項(xiàng)目在全國(guó)范圍內(nèi)得到了廣泛應(yīng)用。與東部發(fā)達(dá)省份相比，陜西省在生態(tài)環(huán)境建設(shè)和生態(tài)PPP項(xiàng)目的發(fā)展上仍存在很大差距?；谪?cái)政部政府與社會(huì)資本合作中心（CPPPC）項(xiàng)目庫數(shù)據(jù)，本文從項(xiàng)目數(shù)量變化、可行性研究、招投標(biāo)、付費(fèi)公式等方面總結(jié)了陜西省生態(tài)PPP項(xiàng)目管理實(shí)踐的現(xiàn)狀，并據(jù)此分析其在項(xiàng)目初篩、定價(jià)、政府補(bǔ)貼、監(jiān)管約束等方面存在的問題，最后從投資收益、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、融資支持、法治保障四個(gè)方面給出關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)PPP項(xiàng)目管理的建議。

Abstract： Under the vigorous promotion of the government， the ecological PPP project has been widely applied in the whole country. Compared with the developed provinces in the east， there is still a big gap in the construction of ecological environment and the development of ecological PPP projects in Shaanxi Province. Based on CPPPC data， this article summarizes the current situation of ecological PPP project management practice in Shaanxi Province from quantity change， feasibility study， project bidding and pay formula， and analyzes the problems in project primary screening， pricing， government subsidies， regulatory constraints on the basis of it， and finally presents four aspects suggestions for strengthening ecological PPP project management from the return on investment， risk sharing， financing support and the rule of law guarantee.

關(guān)鍵詞：生態(tài)PPP項(xiàng)目;項(xiàng)目管理;CPPPC

Key words： ecological PPP project;project management;CPPPC

中圖分類號(hào)：F283;F224? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006-4311（2020）11-0007-04

0? 引言

PPP模式為地方政府提供了解決生態(tài)問題的新思路。十九大報(bào)告“解決環(huán)境問題，加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度”的政策支持，使得生態(tài)PPP項(xiàng)目數(shù)量逐漸增多（如圖1所示）。而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府財(cái)政能力有限，生態(tài)治理資金相對(duì)匱乏，雖然出臺(tái)較多政策，仍不能達(dá)到發(fā)達(dá)地區(qū)同等的項(xiàng)目發(fā)展程度[1]。

位處西部地區(qū)的陜西省，其2013-2017年環(huán)境污染治理投資金額共計(jì)1338.3億元，位列全國(guó)十六名。截止2019年末，進(jìn)入財(cái)政部項(xiàng)目庫的陜西省PPP項(xiàng)目總投資4012.4億元，其中生態(tài)PPP項(xiàng)目落地31項(xiàng)，投資金額279.8億元，提高了生態(tài)類公共服務(wù)的供給效率。東部地區(qū)的PPP大省山東，其生態(tài)PPP項(xiàng)目同期落地75項(xiàng)，投資規(guī)模達(dá)到735.7億元，遠(yuǎn)高于陜西省。此外，在實(shí)際項(xiàng)目操作中大量PPP項(xiàng)目遇到項(xiàng)目管理的具體問題，將進(jìn)一步擴(kuò)大省際間差異。當(dāng)下大力推廣PPP項(xiàng)目發(fā)展，尤其通過加強(qiáng)項(xiàng)目管理來促進(jìn)生態(tài)PPP項(xiàng)目意義重大。

1? 陜西省生態(tài)PPP項(xiàng)目管理實(shí)踐現(xiàn)狀

陜西省積極響應(yīng)中央號(hào)召，實(shí)施了一系列生態(tài)保護(hù)重大工程。據(jù)財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫的資料顯示，截止2019年12月，陜西省累計(jì)入庫的PPP項(xiàng)目為476個(gè)，位列全國(guó)第十。其中，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類項(xiàng)目（下面簡(jiǎn)稱生態(tài)項(xiàng)目）為31個(gè)（包括2個(gè)國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目為和4個(gè)省級(jí)示范項(xiàng)目），處于全國(guó)第十二位。下文從六個(gè)方面剖析：

1.1 項(xiàng)目數(shù)量發(fā)展概況

2014年起，陜西省先后出臺(tái)了《陜西省人民政府辦公廳關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見》、《陜西省財(cái)政廳關(guān)于實(shí)施政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)政策的通知》，構(gòu)建了PPP模式可持續(xù)發(fā)展的制度框架，通過直接獎(jiǎng)補(bǔ)的方式培養(yǎng)示范型PPP項(xiàng)目。2015-2019年，陜西省每年入庫的生態(tài)PPP項(xiàng)目數(shù)為2、8、16、4和1。2016年示范型PPP項(xiàng)目占比提高到當(dāng)年發(fā)起量的50%。此后PPP模式迅速推廣并在2017年達(dá)到頂峰，與此同時(shí)，可行性研究、社會(huì)資本遴選、項(xiàng)目實(shí)施方案審核、資金監(jiān)管等方面有問題的項(xiàng)目陸續(xù)浮現(xiàn)，政府被迫出臺(tái)退庫政策。2018年后省內(nèi)的生態(tài)PPP項(xiàng)目發(fā)起數(shù)量大幅下降，PPP模式開始遭到冷遇。

1.2 項(xiàng)目可行性研究方式

31個(gè)項(xiàng)目均通過物有所值評(píng)價(jià)（VFM）和財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)（PSC），有1個(gè)項(xiàng)目未披露具體的專家打分信息。在物有所值評(píng)價(jià)方面，根據(jù)《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引》，應(yīng)包括定性分析和定量分析兩項(xiàng)程序，其中定性分析由專家參照標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于擬定的基本指標(biāo)和補(bǔ)充評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行打分，定量分析則通過比較PPP值與PSC值來判斷PPP模式的合理性。從財(cái)政部項(xiàng)目庫公開信息的內(nèi)容來看，目前對(duì)于定性和定量評(píng)價(jià)的概念、相關(guān)數(shù)值（如PPP值）測(cè)算框架存在差異，過程評(píng)價(jià)信息較少。同時(shí)，在財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)方面，根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，其具體內(nèi)容由財(cái)政支出能力評(píng)估以及行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評(píng)估構(gòu)成。支出能力評(píng)估是計(jì)算政府方出資額所占公共預(yù)算的比例，不超過10%即為通過，而行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評(píng)估則無統(tǒng)一的計(jì)算方法[2]。

1.3 招投標(biāo)效率

從項(xiàng)目招投標(biāo)看，當(dāng)前的31個(gè)入庫項(xiàng)目中，公開招標(biāo)有29項(xiàng)，占比93.5%;競(jìng)爭(zhēng)性磋商2項(xiàng)，占比6.5%。公開招標(biāo)方式有利于信息公開、程序規(guī)范和競(jìng)爭(zhēng)公平，應(yīng)成為大部分PPP項(xiàng)目的首選，然而生態(tài)項(xiàng)目具有特殊技術(shù)壁壘，不利于進(jìn)行充分競(jìng)爭(zhēng)，存在小比例的競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式也符合相關(guān)法律規(guī)定。在PPP項(xiàng)目招投標(biāo)管理中，作為此環(huán)節(jié)主要負(fù)責(zé)的行政部門，對(duì)細(xì)節(jié)工作的敲定往往缺乏科學(xué)性，且各部門職能交叉，導(dǎo)致項(xiàng)目分散化，進(jìn)而影響管理工作的效率。此外，由于缺少嚴(yán)格的審查要求，對(duì)融資及項(xiàng)目實(shí)施方案的重視程度不足，最終導(dǎo)致項(xiàng)目的執(zhí)行情況達(dá)不到理想預(yù)期[3]。

1.4 付費(fèi)依據(jù)

生態(tài)PPP項(xiàng)目現(xiàn)金流回籠主要來自政府付費(fèi)和使用者付費(fèi)。政府付費(fèi)可以采取缺口補(bǔ)助也可以采取購(gòu)買服務(wù)方式。缺口補(bǔ)助公式為“可行性缺口補(bǔ)助=可用性服務(wù)費(fèi)+運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)-使用者付費(fèi)”，購(gòu)買服務(wù)公式為“服務(wù)費(fèi)=可用性付費(fèi)+運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)”。在一般的可行性缺口補(bǔ)助中，服務(wù)費(fèi)由績(jī)效調(diào)整系數(shù)乘以約定的成本報(bào)價(jià)確定（調(diào)整系數(shù)由計(jì)算得來），并在合同中注明付費(fèi)上限。但也存在少部分項(xiàng)目未在合同中約定具體的付費(fèi)計(jì)算辦法、披露部分合同信息。

在使用者付費(fèi)或政府付費(fèi)購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目中，費(fèi)用的確定可以采用公式計(jì)算或直接約定價(jià)款，例如在西安市常寧新區(qū)潏河濕地公園及相關(guān)工程建設(shè)PPP項(xiàng)目（第三批次國(guó)家示范項(xiàng)目）中服務(wù)費(fèi)由可用性服務(wù)費(fèi)（單價(jià)=乙方實(shí)際投資額×調(diào)整系數(shù)）和每年16054795元的運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)費(fèi)構(gòu)成。政府付費(fèi)類項(xiàng)目由于實(shí)施流程嚴(yán)密合理且經(jīng)驗(yàn)成熟，受到10%的財(cái)政“紅線”嚴(yán)格管控而降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，支付責(zé)任相對(duì)透明且確定，并抑制社會(huì)資本討價(jià)還價(jià)能力，減少了拖延項(xiàng)目進(jìn)度的談判協(xié)商程序，更有利于項(xiàng)目管理。與此同時(shí)，其合同內(nèi)容較為細(xì)致且趨近范式文本，但也存在少部分入庫項(xiàng)目未披露完整的合同信息。在10個(gè)付費(fèi)類樣本數(shù)據(jù)中，示范型PPP項(xiàng)目占比40%，體現(xiàn)了其優(yōu)越的可操作性和成為范式PPP項(xiàng)目的潛力。但該類PPP項(xiàng)目對(duì)于地方財(cái)政的壓力較大，其發(fā)起量也受到了政府限制。

1.5 風(fēng)險(xiǎn)收益分配方式

在31個(gè)總體樣本中，6個(gè)項(xiàng)目披露了風(fēng)險(xiǎn)收益分配辦法，剔除尚未簽訂合作合同的項(xiàng)目（6個(gè)），占比為24%。在西咸新區(qū)空港新城旅游路北側(cè)林帶PPP項(xiàng)目中，規(guī)定“當(dāng)實(shí)際收入高于中標(biāo)年度運(yùn)營(yíng)收入時(shí)，超出部分按照甲方20%，乙方80%分享”。絕大部分合同并未約定對(duì)項(xiàng)目超額收益的分配處理辦法。在漢中市興元新區(qū)城市水系綜合治理及環(huán)境提升工程項(xiàng)目中，由雙方協(xié)商決定分配辦法。目前大部分生態(tài)PPP項(xiàng)目的收益較低，實(shí)際操作PPP模式的經(jīng)驗(yàn)尚不成熟，風(fēng)險(xiǎn)收益處理機(jī)制較為匱乏。其中，考慮到社會(huì)資本方會(huì)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分配的公平程度而決定經(jīng)營(yíng)策略，在不公平的情況下選擇降低努力水平，使自己的實(shí)際收益低于擔(dān)保額度從而觸發(fā)政府補(bǔ)償條款，項(xiàng)目整體收益無法實(shí)現(xiàn)最大化[4]。在雙方協(xié)商的基礎(chǔ)上，合理滿足投資方需求，詳細(xì)約定風(fēng)險(xiǎn)及收益分配辦法，將有效提高項(xiàng)目管理效率。

1.6 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)情況

通過考察入庫的陜西省生態(tài)PPP項(xiàng)目公開的信息，搜集各項(xiàng)目資料及實(shí)施情況，本文提取了各階段的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素，通過對(duì)照文獻(xiàn)和專家訪談對(duì)風(fēng)險(xiǎn)清單進(jìn)一步修正和提煉，歸納如表1。

2? 陜西省生態(tài)PPP項(xiàng)目管理實(shí)踐中存在的問題

2.1 項(xiàng)目初篩存在的問題

我國(guó)現(xiàn)行的VFM和PSC評(píng)價(jià)體系在理論層面上較為科學(xué)合理[5]，且計(jì)算辦法成熟規(guī)范，但配套的財(cái)稅體制改革尚未落實(shí)，財(cái)政預(yù)算約束力不足[6]，在實(shí)際操作過程中，仍存在鉆制度漏洞的情況。通過分析項(xiàng)目庫中的財(cái)政承受能力報(bào)告發(fā)現(xiàn)，存在著內(nèi)容與評(píng)價(jià)結(jié)果不符、疑似套用抄襲、遺漏評(píng)價(jià)內(nèi)容、未及時(shí)披露信息等不合規(guī)行為。這既在一定程度上造成了項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作過于繁瑣，降低了社會(huì)資本的參與熱情，又因存在著大量的不合規(guī)行為，對(duì)項(xiàng)目評(píng)估報(bào)告的可信度構(gòu)成挑戰(zhàn)。以咸陽市禮泉縣醴泉泥河生態(tài)治理項(xiàng)目為例，發(fā)現(xiàn)其可行性研究的論證不足、審查不嚴(yán)，VFM評(píng)價(jià)的實(shí)施過程較為粗糙，且缺少必要附件。此外，部分項(xiàng)目存在專家水平良莠不齊，打分程序過于簡(jiǎn)化，信息公開不及時(shí)，甚至未給出相關(guān)計(jì)算數(shù)據(jù)卻通過評(píng)估的情況，這些不合規(guī)現(xiàn)象影響甚至誤導(dǎo)了前期決策，為項(xiàng)目的后續(xù)發(fā)展埋下了隱患，PPP管理中心的“退庫”政策也成為政府無奈下的必然決策。

2.2 項(xiàng)目定價(jià)存在的問題

盈利是企業(yè)投資的重要驅(qū)動(dòng)力，生態(tài)PPP項(xiàng)目的定價(jià)和調(diào)價(jià)公式?jīng)Q定了社會(huì)資本方的獲利情況，并影響項(xiàng)目實(shí)施效率。然而，約有30%的項(xiàng)目缺乏對(duì)社會(huì)資本所提供服務(wù)的合理成本分析[7]，僅僅實(shí)行簡(jiǎn)單的“成本加成法”，定價(jià)公式也不靈活，約定付費(fèi)價(jià)款后長(zhǎng)期不調(diào)整[8]，體現(xiàn)了雙方商業(yè)合作意識(shí)的薄弱。例如在彬縣東花西苗南北林建設(shè)項(xiàng)目的簽約合同中，涉及項(xiàng)目定價(jià)及調(diào)價(jià)的條款多次使用“協(xié)商確定”一詞，社會(huì)資本方將因此處于利益分配的劣勢(shì)地位，并在議價(jià)對(duì)價(jià)方面逐漸喪失話語權(quán)，地方政府也面臨著社會(huì)壓力大、信用環(huán)境差等問題，這大大了影響PPP項(xiàng)目管理的效率，甚至?xí)?dǎo)致項(xiàng)目的失敗[9]。此外，政府付費(fèi)和承諾的稅收優(yōu)惠關(guān)系復(fù)雜，缺乏配套的制度約束，會(huì)導(dǎo)致該情況下的項(xiàng)目定價(jià)難以開展[10]。

2.3 政府補(bǔ)貼存在的問題

各地方政府出臺(tái)激勵(lì)政策，通過省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼示范項(xiàng)目?？紤]到各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口規(guī)模、PPP項(xiàng)目投資額、財(cái)政補(bǔ)貼方式的不同，本文選取了施行 “前期補(bǔ)助+落地后獎(jiǎng)勵(lì)”補(bǔ)貼辦法的陜西省、福建省、江蘇省作為研究對(duì)象，通過對(duì)比凸顯出陜西省補(bǔ)貼PPP項(xiàng)目存在的問題。

在財(cái)政補(bǔ)貼金額方面，各地前期費(fèi)用補(bǔ)助的橫向水平差異并不顯著，但普遍存在著獎(jiǎng)補(bǔ)措施缺乏彈性的問題，過于依賴省級(jí)財(cái)政支持，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力較差，且補(bǔ)貼能力有限。微觀對(duì)比之下，江蘇省創(chuàng)新地設(shè)置PPP獎(jiǎng)補(bǔ)專項(xiàng)基金，以解決補(bǔ)貼強(qiáng)度和效率的問題，有效地吸引了社會(huì)資本進(jìn)入，其項(xiàng)目落地率在2018年達(dá)到52%，顯著高于全國(guó)平均水平。陜西省在項(xiàng)目落地后的獎(jiǎng)勵(lì)上沒有突出以生態(tài)環(huán)保為重點(diǎn)、以降低地方政府負(fù)債率為目標(biāo)的施政導(dǎo)向，單純注重項(xiàng)目規(guī)模，忽視了各領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的實(shí)際投資額差異情況，造成行業(yè)發(fā)展不均衡、項(xiàng)目管理僵化、“一刀切”等問題，不利于提高政府管理效率和吸引社會(huì)資本進(jìn)入，其同期項(xiàng)目落地率48%也略低于江蘇省。

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