黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并指出：“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）對(duì)堅(jiān)持和完善共建共治共享社會(huì)治理制度提出了明確要求，為新時(shí)代加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理指明了方向。

隨著海西經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，基層無(wú)論在制度層面還是在民眾意識(shí)形態(tài)層面都發(fā)生了很大變化，民眾各方面需求不斷增長(zhǎng)，與此同時(shí)，基層中諸多矛盾也在不斷增加，基層治理現(xiàn)實(shí)與設(shè)想制度安排存在較大差距，基層社會(huì)發(fā)展還有很多薄弱環(huán)節(jié)，因此，深入分析海西州鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及成因，并提出相應(yīng)對(duì)策建議，旨在探索出一條適合海西州鄉(xiāng)村治理的法治化道路。

一、鄉(xiāng)村治理法治化的重要意義

（一）全面推進(jìn)依法治國(guó)的必然要求

基層是依法治國(guó)的根基，法治社會(huì)最終要落腳在基層。農(nóng)村是我國(guó)最重要的基層，農(nóng)村居民人口歷來(lái)在我國(guó)總?cè)丝谥姓加邢喈?dāng)大比例，而且在未來(lái)幾十年內(nèi)，仍將有幾億人在鄉(xiāng)村生活，若幾億人生活的農(nóng)村不能實(shí)現(xiàn)治理法治化，依法治國(guó)的實(shí)現(xiàn)就無(wú)從說(shuō)起。政府是與民眾直接接觸的代表國(guó)家的機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)村基層政府依法行政是法治政府建設(shè)需要實(shí)現(xiàn)的最基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是我國(guó)全面推行依法治國(guó)的重要內(nèi)容。

（二）實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要抓手

國(guó)家治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)在于基層社會(huì)，同時(shí)，基層社會(huì)又是國(guó)家治理的重要內(nèi)容，農(nóng)村基層社會(huì)的法治化是衡量基層治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。

鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系和能力是國(guó)家治理體系中的薄弱環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)村社會(huì)治理法治化，可以使鄉(xiāng)村社會(huì)治理法治機(jī)制更加科學(xué)、完備，為村民積極參與治理提供制度保障，使權(quán)力與權(quán)利的相互制約在鄉(xiāng)村社會(huì)中得以實(shí)現(xiàn)，從而依法保障廣大村民的合法權(quán)益，最終完成地方治理規(guī)范化和國(guó)家治理現(xiàn)代化。

（三）實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然選擇

黨的十九大報(bào)告指出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。與城市治理相比，當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的現(xiàn)代化程度相對(duì)較低，其中非常重要的一個(gè)因素是鄉(xiāng)村社會(huì)的法治化程度低，無(wú)論從法律制度體系、法治運(yùn)行機(jī)制，還是民眾法治意識(shí)等各方面來(lái)看，鄉(xiāng)村法治建設(shè)與城市法治實(shí)踐還存在巨大差異。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵領(lǐng)域，即經(jīng)營(yíng)體制、土地、集體產(chǎn)權(quán)、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)幾個(gè)方面的制度改革提出進(jìn)一步深化，為鄉(xiāng)村振興提供有效的制度保障。

這些制度和機(jī)制的完善涉及眾多的法律法規(guī)，只有將鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵領(lǐng)域的制度及其運(yùn)行法治化，才能真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村振興。

二、海西州鄉(xiāng)村治理法治化的實(shí)踐

（一）積極開(kāi)展鄉(xiāng)村基層法律調(diào)解工作

健全完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制，建立并充分發(fā)揮5個(gè)矛盾排查調(diào)解中心和各級(jí)調(diào)解組織作用。其中，德令哈市矛盾排查調(diào)解中心將矛盾排查調(diào)解工作觸角延伸到村（居）小組，充實(shí)了基礎(chǔ)工作力量。自該中心建立以來(lái)，德令哈市共調(diào)處各類矛盾糾紛539件，調(diào)處成功524件，調(diào)解成功率97.2%。

其中：婚姻糾紛26%、鄰里糾紛27%、醫(yī)療衛(wèi)生糾紛4%、勞務(wù)糾紛5%、草場(chǎng)糾紛1.2%、土地承包流轉(zhuǎn)類糾紛2%、其他類糾紛32%。追回農(nóng)民工工資928萬(wàn)元。

（二）有效搭建農(nóng)村基層法律服務(wù)平臺(tái)

海西州建設(shè)集法律咨詢、法律援助、普法服務(wù)、人民調(diào)解等法律服務(wù)功能為一體的“海西州掌上公共法律服務(wù)平臺(tái)”，構(gòu)架立體式、多層次的法律服務(wù)體系。積極探索“村（社區(qū)）法律會(huì)診站”建設(shè)，圍繞群眾法律服務(wù)需求、基層社會(huì)矛盾糾紛特點(diǎn)、村（社區(qū)）民主法治建設(shè)實(shí)際，在為群眾提供專業(yè)化法律服務(wù)、預(yù)防和化解矛盾糾紛過(guò)程中，有力促進(jìn)了村（社區(qū)）治理法治化進(jìn)程。

（三）認(rèn)真落實(shí)一村（社區(qū)）一法律顧問(wèn)工作

一村（社區(qū)）一法律顧問(wèn)工作為海西州推進(jìn)基層社會(huì)治理注入了新活力。目前，全州共158名律師（含公證員、基層法律服務(wù)工作者）與388個(gè)村（社區(qū)）簽訂了法律顧問(wèn)協(xié)議，簽約率達(dá)100%，一村（社區(qū)）一法律顧問(wèn)工作實(shí)現(xiàn)全覆蓋。結(jié)合全州各地區(qū)村（社）建制情況，并考慮服務(wù)半徑及交通、通信等因素，以農(nóng)村牧區(qū)1900人為一個(gè)顧問(wèn)單元、城鎮(zhèn)社區(qū)3000人為一個(gè)顧問(wèn)單元，核定全州村社法律顧問(wèn)總需求。全州一村（社區(qū)）一法律顧問(wèn)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)按每村（社區(qū)）每年8000元標(biāo)準(zhǔn)，由州、縣財(cái)政各承擔(dān)50%要求，同時(shí)對(duì)交通不便服務(wù)半徑大的農(nóng)村牧區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。

（四）統(tǒng)籌推進(jìn)“民主法治示范村（社）”創(chuàng)建活動(dòng)

截至目前，全州289個(gè)“民主法治示范村（社）”中，國(guó)家級(jí)7個(gè)，省級(jí)41個(gè)，州級(jí)115個(gè)，縣（市）級(jí)127個(gè)。并加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)建工作的動(dòng)態(tài)管理，在掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)中，由于涉黑涉惡?jiǎn)栴}，撤銷了28個(gè)村的“民主法治示范村、社”稱號(hào)。

三、海西州鄉(xiāng)村治理法治化面臨的困境

（一）農(nóng)牧民整體法治文化水平不高

當(dāng)前海西農(nóng)牧民群眾的人文素養(yǎng)整體偏低，少部分農(nóng)牧民群眾不知道什么是合法的權(quán)利，一部分農(nóng)牧民群眾大體知道一些自己享有的權(quán)利義務(wù)，但是卻不懂得如何正確行使權(quán)利、履行義務(wù)。而且，農(nóng)牧區(qū)絕大多數(shù)青壯年外出打工，留守的大多是老人和小孩，而這部分農(nóng)牧民理解法律的能力有限。筆者通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)牧民群眾在遇到矛盾和糾紛時(shí)，礙于人情，為了鄰里關(guān)系和睦，絕大多數(shù)仍然選擇“和另一方私下調(diào)解”的方式解決矛盾糾紛，有部分是選擇“找村委會(huì)調(diào)解”，只有極少部分會(huì)想到找法院或律師。由此可見(jiàn)，廣大農(nóng)牧民群眾對(duì)法律的認(rèn)知還處于低水平狀態(tài)。

（二）少數(shù)干部依法辦事能力不足

近年來(lái)，海西州實(shí)施“領(lǐng)頭雁工程”，選育297名“聽(tīng)黨話、跟黨走、有本事、能帶富、肯干事、干成事、自身正、威信高”的農(nóng)牧民充實(shí)進(jìn)村級(jí)班子，讓優(yōu)秀黨員在支部中“唱主角”，讓致富能手在班子里“挑大梁”，優(yōu)化了村級(jí)干部隊(duì)伍。但是就當(dāng)前整體村干部隊(duì)伍的法治素質(zhì)來(lái)看，仍有少數(shù)村干部法治意識(shí)淡薄，思維習(xí)慣、工作方法、工作作風(fēng)仍停留在過(guò)去的以行政手段管理為主的工作模式上，民主法治意識(shí)不強(qiáng)，依法辦事、依法管理農(nóng)村事務(wù)的能力較差。少數(shù)村干部對(duì)社會(huì)治理法治化認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)，認(rèn)為基層社會(huì)治理法治建設(shè)就是普法，僅片面強(qiáng)調(diào)群眾知法、守法，而忽略了引導(dǎo)群眾用法，致使群眾學(xué)法用法積極性和自覺(jué)性不夠，效果不理想。

（三）村規(guī)民約有待進(jìn)一步修改完善

調(diào)查顯示，正在實(shí)施的村規(guī)民約，內(nèi)容主要涉及以下幾方面：引導(dǎo)村民遵紀(jì)守法和愛(ài)國(guó)愛(ài)黨、提倡節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)、鼓勵(lì)勤勞致富、重視子女教育、維護(hù)集體利益、維護(hù)社會(huì)秩序等。有的地區(qū)結(jié)合村居實(shí)際對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行了修改完善，如，烏蘭縣希里溝鎮(zhèn)河?xùn)|村把“心懷感恩之情，堅(jiān)定脫貧信心”等內(nèi)容列為村規(guī)民約，在帶動(dòng)村民致富方面發(fā)揮了積極作用。但是，也有的村規(guī)民約沒(méi)有對(duì)過(guò)去陳舊的內(nèi)容進(jìn)行及時(shí)修改完善，失去了現(xiàn)實(shí)意義。大部分村規(guī)民約存在只喊空洞的口號(hào)，沒(méi)有針對(duì)性和地方特色等問(wèn)題。

（四）法律服務(wù)人才資源不平衡

海西州律師主要分布在德令哈市、格爾木市，數(shù)量占海西州所有律師的五分之四，縣、行委地區(qū)律師缺乏，法律顧問(wèn)只能由基層法律工作者擔(dān)任，在法律宣講、村民法治意識(shí)培養(yǎng)方面起到了一定作用，但是在村級(jí)重大事項(xiàng)決策把關(guān)、參與基層信訪、調(diào)解、群體性案件處置和社區(qū)工作等公益法律服務(wù)方面的作用發(fā)揮不明顯。

四、推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)的幾點(diǎn)建議

（一）精心打造農(nóng)村社會(huì)法律服務(wù)宣傳陣地

法制宣傳教育是一項(xiàng)重要的治本育人工作，是長(zhǎng)期任務(wù)，必須持之以恒。

一是，加大農(nóng)村基層法律宣傳力度。通過(guò)打造法治公園（廣場(chǎng)、長(zhǎng)廊）、建立法制專欄，設(shè)立法治書屋，并積極拓展官方網(wǎng)站、微博、微信、手機(jī)報(bào)等媒體擴(kuò)大法制宣傳陣地，積極引導(dǎo)農(nóng)牧民群眾提高法治意識(shí)，擴(kuò)大普法宣傳效果。對(duì)各項(xiàng)工作中涉及的法律法規(guī)以及執(zhí)法工作開(kāi)展專項(xiàng)普法，重點(diǎn)對(duì)涉及“三農(nóng)”相關(guān)的法律，如：《村委會(huì)組織法》《土地管理法》《勞動(dòng)合同法》《工傷保險(xiǎn)條例》等法律法規(guī)進(jìn)行專項(xiàng)宣傳。

二是，分區(qū)域舉辦各類法制講座。充分利用“百姓大篷車”平臺(tái)、黨員大會(huì)、村民大會(huì)、三委干部、法治宣傳員、法律明白人培訓(xùn)會(huì)等形式，推動(dòng)法治宣傳教育工作在農(nóng)村（牧區(qū)）生根。

（二）引導(dǎo)農(nóng)牧民群眾嚴(yán)格守法積極用法

法律既是公民保障自身權(quán)利的武器，也是必須遵守的行為規(guī)范。要樹(shù)立權(quán)利義務(wù)對(duì)等的法治理念，要破除“法不責(zé)眾”“法外施恩”等錯(cuò)誤觀念，任何人都必須依照憲法法律行使權(quán)力、履行義務(wù)，人人守法才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。要引導(dǎo)群眾通過(guò)法律途徑來(lái)解決問(wèn)題，使群眾相信只要是合法訴求，通過(guò)法律程序就能得到合法解決。

（三）增強(qiáng)村干部依法辦事能力

開(kāi)展好村干部法律法規(guī)專項(xiàng)培訓(xùn)，幫助鄉(xiāng)村干部更新知識(shí)，加深對(duì)相關(guān)法律法規(guī)、農(nóng)村政策認(rèn)識(shí)，提高村干部整體業(yè)務(wù)素質(zhì)和依法行政能力。要優(yōu)化村級(jí)干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，將想干事、能干事的人列入村干部后備隊(duì)伍，加大對(duì)年輕村干部的考察使用力度，及時(shí)更新村級(jí)干部人才儲(chǔ)備庫(kù)，提高干部在基層治理中尤其是基層矛盾糾紛化解、征地拆遷、農(nóng)村土地管理、宅基地管理等方面依法、靠法、用法水平。

（四）將村規(guī)民約納入法治化進(jìn)程

在當(dāng)前法治社會(huì)大環(huán)境中，要發(fā)揮村規(guī)民約在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化中的作用。在基層政府的指導(dǎo)下對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約進(jìn)行清理完善，引入法律專家協(xié)助村規(guī)民約的制定修改，廣泛征求意見(jiàn)、以民主集中制原則和科學(xué)程序，確保鄉(xiāng)規(guī)民約的合法性。并確定一個(gè)監(jiān)督組織，對(duì)執(zhí)行過(guò)程、內(nèi)容的合法性進(jìn)行監(jiān)督，讓鄉(xiāng)規(guī)民約在維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)治安、糾紛解決、生態(tài)保護(hù)等方方面面起到切實(shí)的作用。

（五）加強(qiáng)法律服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)

規(guī)范法律服務(wù)者管理制度，提高農(nóng)村基層法律服務(wù)隊(duì)伍服務(wù)能力。整合律師資源參與農(nóng)村基層化解涉法涉訴信訪案件，為群眾答疑釋法，協(xié)助做好釋法析理、提出處理意見(jiàn)、引導(dǎo)或代理申訴等工作，促進(jìn)案件得到依法公正處理。加強(qiáng)法律援助工作，在法治宣傳中，將法律援助受案范圍、程序向民眾進(jìn)行宣傳，對(duì)于符合法律援助的案件及時(shí)明確專人負(fù)責(zé)案件辦理和跟進(jìn)，充分發(fā)揮法律援助在鄉(xiāng)村治理中的作用。在調(diào)解員的選擇聘用上，既要充分考慮處理基層矛盾的經(jīng)驗(yàn)，也要注重年輕調(diào)解員的培養(yǎng)挖掘，不斷優(yōu)化人民調(diào)解員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。