陳承新

社會組織是現(xiàn)代化治理體系的重要組成部分，但社會組織不可能憑空去構(gòu)建自身與政府、市場的關(guān)系，而必須在歷史發(fā)展脈絡(luò)和現(xiàn)實可能性中尋找自身位置，必須在與政府、市場和各種機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)中不斷拓展生存空間。

一、社會組織發(fā)展的挑戰(zhàn)與多元治理新模式探索

社會組織的發(fā)展必須考慮和其他治理主體的關(guān)系問題。對中國而言，面臨的現(xiàn)實問題是如何有序吸納社會組織參與到社會服務(wù)和治理體系中。這一現(xiàn)實難題很難由政府、市場與社會的三元分析框架來解釋。因此，在三元治理主體的認(rèn)識之外，我們還需要尋求一種新的治理理念，從而能夠有效回答社會組織在中國社會治理的成長空間及社會組織與其他主體的動態(tài)調(diào)適問題。在新時期的治理體系構(gòu)建中，如何有效整合傳統(tǒng)的政府、事業(yè)單位、國有公司和新興的社會組織力量，從而使它們在同一個時空中不但相互共存，而且能通過一定的機(jī)制提高治理效率。

這種多元治理新模式盡管在表面上與多中心治理相類似，但背后所強(qiáng)調(diào)的重心并不相同。首先，多元治理新模式的前提是治理主體的多樣化，即多元治理新模式必須存在于一種政府、市場與社會的多中心治理格局中;其次，多元治理新模式不止強(qiáng)調(diào)治理主體的多樣化，它用來描述這樣一種治理格局：在多元的治理主體格局下，各主體在同一個領(lǐng)域通過競爭與合作共同存在，并且這種共同的存在能有效提高治理績效。因此，相較于以往很多治理理解不同的是，如果說過去對治理的理解是如何去認(rèn)識政府、市場和社會的作用，然后讓它們各自發(fā)揮作用的話，多元治理新模式認(rèn)為實際上各種主體在實踐中不可能明確劃清各自治理領(lǐng)域的界限，在很多時候，各主體在同一個領(lǐng)域、同一個項目上，是共同存在甚至是相互競爭的關(guān)系。因此，如果說多中心治理強(qiáng)調(diào)的是治理主體的多元性和分散化，那么多元治理新模式則強(qiáng)調(diào)治理主體在各領(lǐng)域的交疊、互嵌與競爭。

多元治理新模式理念有助于理解現(xiàn)代治理的復(fù)雜性，更為重要的是，多元治理新模式對社會組織在未來中國的發(fā)展空間提供了一個全新的理念。因為既然各治理主體不但具有各自的優(yōu)勢領(lǐng)域，還有通過相互合作或相互競爭來改進(jìn)公共服務(wù)的可能，那么未來的改革就不但要考慮什么服務(wù)交給市場、什么服務(wù)交給社會組織、什么服務(wù)交給政府，還要考慮如何為各主體的合作提供可能的制度框架，以及如何在一些領(lǐng)域推進(jìn)各主體的跨部門競爭。這種理解有助于政府在推進(jìn)改革創(chuàng)新的時候避免政策工具選擇的單一化和絕對化，從而在一個更加廣闊的視野來思考不同治理主體與治理創(chuàng)新的關(guān)系問題。

二、創(chuàng)新社會組織發(fā)展政策體系，探索多元治理新模式

隨著治理環(huán)境的日趨復(fù)雜和治理問題的不斷疊加，新時期的城市發(fā)展，需要在一個更為廣闊的視野下，思考政府的角色定位和城市發(fā)展的整體環(huán)境。在地方新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體致力于構(gòu)建地方發(fā)展新格局的思想指導(dǎo)下，一些城市開始了轟轟烈烈的政策創(chuàng)新體系化探索。這種政策創(chuàng)新體系也延伸到了對社會組織的整體而全面的政策扶持當(dāng)中。

創(chuàng)新社會組織發(fā)展政策體系

一些致力于構(gòu)建政策創(chuàng)新體系的城市政府認(rèn)識到，一個健康的現(xiàn)代治理格局需要政府、市場與社會各司其職，有效發(fā)揮各自作用。政策創(chuàng)新也必須考慮既有體制的路徑依賴，因此在政策推進(jìn)中必須既要顧及已有制度的運行狀況，又要考慮未來發(fā)展的戰(zhàn)略方向。這需要非常智慧地處理政策的創(chuàng)新性和現(xiàn)實可行性的統(tǒng)一。城市社會組織方面的政策創(chuàng)新正是兼顧了這兩方因素的考慮，具體如下：

首先，作為一個創(chuàng)新體系，這些城市的創(chuàng)新體現(xiàn)出整體性的改革思路，即在推動社會組織發(fā)展方面，具有改革創(chuàng)新的系統(tǒng)性和整體性。盡管從每一具體的政策創(chuàng)新點而言，這些城市都不是首創(chuàng)的，但城市的相關(guān)政策具有邏輯一致的整體性特征，其能夠通過政策組合的方式，從政府公共服務(wù)體系構(gòu)建的角度通盤考慮社會組織的發(fā)展和政策工具選擇問題，致力于探索構(gòu)建政府組織、市場經(jīng)濟(jì)組織、社會組織既責(zé)任明確又配合協(xié)調(diào)的現(xiàn)代社會治理結(jié)構(gòu)的決心。

其次，在整體性的改革思路下，這些城市努力在制度和政策層面為社會組織的發(fā)展提供盡可能多的空間。除政治類等少數(shù)社會組織外，不少城市積極探索推行社會組織直接登記制度，破除業(yè)務(wù)主管單位的束縛，并減免社會組織開辦資金。在此基礎(chǔ)上，為避免過去業(yè)務(wù)主管單位為核心的管理體制帶來的問題，在學(xué)習(xí)“樞紐型”社會組織1構(gòu)建的基礎(chǔ)上，建立健全由人民團(tuán)體、“樞紐型”社會組織承擔(dān)業(yè)務(wù)主管單位職責(zé)，對社會組織進(jìn)行統(tǒng)一分類歸口管理模式。

再次，通過相關(guān)政策創(chuàng)新，直接扶持社會組織發(fā)展。一是實質(zhì)性推動政府向社會組織購買服務(wù)。明確除法律法規(guī)另有規(guī)定外，逐步將政府各部門行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性職能、社會事務(wù)管理與服務(wù)性職能、市場監(jiān)督與技術(shù)性等職能，通過委托、授權(quán)等方式依法轉(zhuǎn)移給有資質(zhì)有能力的社會組織承接，為社會組織發(fā)展和參與社會治理拓展空間。二是大力培育扶持民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)。為有效促進(jìn)民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展，發(fā)揮其在社會工作及人才隊伍建設(shè)中的積極作用。三是推動社區(qū)社會組織的發(fā)展。重點培育發(fā)展能夠參與社區(qū)協(xié)同管理、提供社區(qū)公共服務(wù)、發(fā)展社區(qū)慈善事業(yè)的社會組織。以培育發(fā)展具有樞紐型社會組織功能的社區(qū)社會組織服務(wù)中心等社區(qū)社會組織為突破口，有序引導(dǎo)符合登記條件的服務(wù)中心登記為民辦非企業(yè)單位。

探索多元治理新模式

在上述相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，這些城市依靠改革最終將社會組織的發(fā)展引入到一種多元治理新模式的格局，在行業(yè)協(xié)會發(fā)展方面推出了一系列政策創(chuàng)新，致力于打破行業(yè)組織壟斷，引進(jìn)“一業(yè)多會”競爭。即在社會組織發(fā)展有足夠成長空間的基礎(chǔ)上，開始致力于引導(dǎo)社會組織競爭性參與地方公共服務(wù)體系的治理結(jié)構(gòu)中。

首先，這些城市政府是將社會建設(shè)作為一個整體來規(guī)劃推進(jìn)的。社會組織相關(guān)政策的推出正是城市整體治理格局改造的重要組成部分，這種格局也改變了過去我們對城市社會組織發(fā)展的理解。在過去，伴隨著那些政府無為而治的社會治理模式的主要是城市行業(yè)協(xié)會和商會的興起，并在這類社會治理模式中扮演著重要角色?，F(xiàn)在的政策表明，城市新格局的構(gòu)建過程中，城市在多個層面希望并鼓勵社會組織的全面參與。

其次，這些城市的政策推進(jìn)比較接近多元治理新模式的競爭與共生模式。城市在推動社會組織發(fā)展方面具有自己的特色。與其他地方政府聚焦于諸如取消業(yè)務(wù)主管單位、創(chuàng)立社會組織的支持性組織，或者推動形成一種政府對社會組織的吸納不同，這些城市的很多政策都強(qiáng)調(diào)社會組織在公共服務(wù)提供中的競爭性參與。包括通過向社會組織公開招標(biāo)購買服務(wù)的政策、推動民辦中小學(xué)平等參與義務(wù)教育競爭的政策，以及在其他一些諸如準(zhǔn)備鼓勵民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)競爭的政策等，這些政策，是以往那些政府無為而治的社會治理模式的市場競爭精神在新時期的延續(xù)。通過這些政策，將社會組織納入整個政府公共服務(wù)體系之中，從而使社會組織與政府、與事業(yè)單位等諸多服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的競爭成為必然，政府諸多政策背后實際上認(rèn)同了一種多元治理新模式局面的發(fā)展趨勢。

此類基層社會治理的政策創(chuàng)新具有鮮明的特點：政府不只是扶持社會組織的發(fā)展，而是要讓發(fā)展起來或有潛力發(fā)展起來的社會組織，在一個競爭的環(huán)境中，讓社會組織之間、社會組織與事業(yè)單位平等競爭，從而實現(xiàn)多主體同時提供相關(guān)公共服務(wù)，通過競爭來提高服務(wù)績效。

三、多元治理新模式探索與創(chuàng)新限度

重識社會組織角色的多元治理新模式視角

當(dāng)前，“多元協(xié)同”往往被用來描述社會治理的特征。在實際運作中，現(xiàn)代社會多元治理的發(fā)展已經(jīng)逐漸出現(xiàn)了多元治理新模式的局面，即各治理主體形成一種交疊、互嵌與競爭的關(guān)系，并由此提高治理績效。在這一新變化過程中，社會組織的發(fā)展和多元治理新模式的多主體良性互動是一個突出特征。多元治理新模式是一種認(rèn)識社會組織角色的新視角。多元治理新模式有助于我們反思，在理論上和中國的政策場景中，我們應(yīng)當(dāng)如何來認(rèn)識社會組織的角色和地位，以及社會組織在政府主導(dǎo)的治理結(jié)構(gòu)中應(yīng)當(dāng)扮演什么樣的角色。

以往，一種比較普遍的觀點認(rèn)為，社會組織具有存在價值是由于政府失靈的存在。隨著實踐的不斷發(fā)展，人們發(fā)現(xiàn)，社會組織存在的價值并不一定是為了彌補(bǔ)政府的失靈，也不一定是為了彌補(bǔ)市場的失靈。一些城市的實踐告訴我們，社會組織并不只有在政府無法發(fā)揮作用的領(lǐng)域才能存在，也就是說，社會組織不只是承擔(dān)拾遺補(bǔ)缺的角色，社會組織很多時候可以通過參與政府與市場的競爭來改善公共服務(wù)績效。

就目前的政策環(huán)境而言，多元治理新模式有助于解決在一個過去缺少社會組織的治理結(jié)構(gòu)中，為社會組織發(fā)展提供可能空間的問題。這其中最主要的便是社會組織發(fā)展與事業(yè)單位改革的關(guān)系問題。眾所周知，我們的公共服務(wù)體系中有一類非常特殊并占據(jù)重要地位的服務(wù)提供主體，那就是事業(yè)單位。在教育、醫(yī)療、科技、文化、體育等各個領(lǐng)域，事業(yè)單位扮演著最重要的角色。從功能來說，事業(yè)單位和很多社會組織（如民辦非企業(yè)單位）是重疊的，也就是說，很多社會組織提供服務(wù)的領(lǐng)域，都有事業(yè)單位的存在。

那么，社會組織與事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)是一種什么樣的關(guān)系？是此消彼長的關(guān)系？還是相互競爭的關(guān)系？或是社會組織充當(dāng)事業(yè)單位拾遺補(bǔ)缺的角色？抑或未來雙方走向身份一體化？要回答這個問題，需要政府統(tǒng)籌的改革設(shè)計。鑒于目前的情況，事業(yè)單位與社會組織在相當(dāng)長一段時間內(nèi)將保持長期共存的狀態(tài)，其中事業(yè)單位處于明顯的強(qiáng)勢地位。而它們的功能重疊也決定了它們存在相互競爭。過去的政策實際上使得社會組織處于非常劣勢的地位，各種政策使得社會組織不可能和事業(yè)單位平等競爭。因此，在政策設(shè)計中，需要通盤考慮事業(yè)單位、社會組織與政府的公共服務(wù)體系的相互關(guān)系，這其中最重要的是推動一個事業(yè)單位與社會組織平等競爭的制度框架——包括事業(yè)單位的改革和社會組織的公平競爭環(huán)境改善。一些城市通過政策創(chuàng)新讓社會組織公平參與競爭，在教育、醫(yī)療和社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域都推出了一系列政策，從而盡可能使得社會組織與事業(yè)單位站在同一競爭平臺上。

因此，多元治理新模式不只改進(jìn)了對過去既有理論的一般性認(rèn)識，也很好回應(yīng)了全球近些年治理變革實踐的新趨勢，而更有意義的則在于，多元治理新模式為我們目前在一個缺少社會組織功能發(fā)揮的環(huán)境中，探索如何通過政策創(chuàng)新推動社會組織良性發(fā)展提供了一種切實可行的路徑。

當(dāng)前社會組織發(fā)展的政策創(chuàng)新限度及出路

政府購買服務(wù)的前提是具有服務(wù)提供能力的社會組織的成長，所以即使目前購買服務(wù)政策真正完善了，依然會面臨在很多社會服務(wù)領(lǐng)域找不到相關(guān)社會組織的尷尬。

從政策創(chuàng)新而言，目前政府的政策創(chuàng)新幾乎不可避免地會形成一種壓力型體系和官員考核激勵下的政策執(zhí)行扭曲。因為當(dāng)政府重視政策的時候，往往伴隨著對下級相關(guān)政策的指標(biāo)考核，下級在一定時間段內(nèi)必須完成上級規(guī)定的指標(biāo)，這種指標(biāo)化的優(yōu)勢不言自明，只是在具體政策中，往往形成下級為了應(yīng)付這些指標(biāo)而采取造假、做表面文章等諸多問題，并且政策的自上而下特征也使得越到基層政策出現(xiàn)扭曲的情形越多。過去有很多研究論及這一話題。

在我們對其他基層社區(qū)的調(diào)研中，也同樣感覺到類似的情形。一些優(yōu)秀的典范社區(qū)，其背后依靠的依然是傳統(tǒng)的組織體系和政府力量的大量投入。

不得不承認(rèn)的是，自上而下的社會組織政策創(chuàng)新體系在型構(gòu)基層社會的多元治理格局中，遠(yuǎn)沒有政策所期望的那樣能形成迅速直接的影響力。

因此，當(dāng)前一些城市的政策創(chuàng)新為我們提供了一個很好的思考社會組織發(fā)展過程中政府創(chuàng)新限度的案例。政策對社會組織的推動具有自身的限度，自上而下的政策體系在很多時候似乎并不能完全到達(dá)社會組織之中。政府有必要謹(jǐn)慎運用自身的政策，避免政策產(chǎn)生適得其反的效果。未來關(guān)于社會建設(shè)和社會組織發(fā)展的政策運用中，其突破口和著力點就是思考如何在一個快速的政策變遷中，盡可能地調(diào)動更多力量的參與，讓自上而下的力量和自下而上的社會發(fā)展有機(jī)整合。

1. 所謂“樞紐型”社會組織，是指由各級社會工作委員會認(rèn)定，在對同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會組織的發(fā)展、服務(wù)、管理工作中，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用、在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位、在管理上經(jīng)政府授權(quán)承擔(dān)業(yè)務(wù)主管單位職責(zé)的聯(lián)合性社會組織。

（作者為中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員）

責(zé)任編輯：馬莉莎