胡乃軍

我國(guó)現(xiàn)行“三支柱”的養(yǎng)老金制度體系，第一支柱包括城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度三大制度，是政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;第二支柱包括企業(yè)年金和職業(yè)年金，由企業(yè)和單位主導(dǎo)采取自愿的方式;第三支柱為個(gè)人主導(dǎo)的個(gè)人自愿參加的稅延養(yǎng)老金制度，包括商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄計(jì)劃。

從1997-2018年，經(jīng)過(guò)多年的改革和制度變遷，我國(guó)建立了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人補(bǔ)充養(yǎng)老金，以滿足不同階段和群體的養(yǎng)老保障需求，但是仍然存在結(jié)構(gòu)性缺陷。在公共養(yǎng)老金繳費(fèi)率偏高的情況下，企業(yè)負(fù)擔(dān)較重，加上相關(guān)政策和制度還不太完善的情況下，作為第二支柱的企業(yè)年金發(fā)展緩慢，個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃啟動(dòng)不久、個(gè)人儲(chǔ)蓄不足、稅延性商業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)混亂，社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶混賬管理，個(gè)人賬戶資金被統(tǒng)籌賬戶透支，形成空賬，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)體系結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。

現(xiàn)行養(yǎng)老金制度體系下，公共養(yǎng)老金一頭獨(dú)大，承擔(dān)養(yǎng)老保障的主要壓力和負(fù)擔(dān)，但是在人口急速老齡化的趨勢(shì)下，公共養(yǎng)老金充足性和可持續(xù)性的問(wèn)題突出，根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，截止到2018年，全年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入51168億元，基金支出44645億元。年末城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余50901億元，根據(jù)《中國(guó)養(yǎng)老金精算報(bào)告2019-2050年》預(yù)測(cè)指出，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金當(dāng)期結(jié)余將在2028年出現(xiàn)赤字并不斷擴(kuò)大，到2050年當(dāng)期結(jié)余為-16.73億元，而在更長(zhǎng)的未來(lái)，隨著深度老齡社會(huì)的到來(lái)，養(yǎng)老金缺口還將進(jìn)一步擴(kuò)大。

除此之外由于基礎(chǔ)養(yǎng)老金尚未實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，養(yǎng)老保險(xiǎn)區(qū)域差異還將進(jìn)一步加大，雖然2018年7月國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)和實(shí)施了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度，但是其調(diào)劑能力有限，各省份養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付能力和累計(jì)結(jié)余差異仍然明顯。

從學(xué)理上來(lái)看，公共養(yǎng)老金應(yīng)該具有統(tǒng)一性的屬性，包括統(tǒng)一制度、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一管理，以中央政府為責(zé)任主體在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌，為參保勞動(dòng)者提供均等的公共物品，作為一項(xiàng)國(guó)家制度安排，要保證制度的公平性，保障參保人年老退出勞動(dòng)市場(chǎng)后的基本生活和融入社會(huì)的能力。提升基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，實(shí)質(zhì)上是要確?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)金的公共物品屬性。目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)地方統(tǒng)籌格局之下，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇在不同地區(qū)和群體之間呈現(xiàn)非均衡的狀態(tài)，特別是不同地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)差異明顯，人口結(jié)構(gòu)年輕經(jīng)濟(jì)效益好的省份，養(yǎng)老金待遇好，企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)輕，而勞動(dòng)力流出省份養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)狀況很不樂(lè)觀，只能依靠政府財(cái)政補(bǔ)貼和高繳費(fèi)負(fù)擔(dān)來(lái)維持收支平衡。

例如東北老工業(yè)基地退休職工多，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重，企業(yè)要按照工資總額的20%繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn);而廣東省是勞動(dòng)力主要流入省份，退休人員少，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)輕，企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)較輕為工資總額的14%。公共養(yǎng)老金作為保證職工平等權(quán)益和完善勞動(dòng)力市場(chǎng)的基礎(chǔ)性制度，正在固化地方利益格局，形成養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的惡性循環(huán)。

如何建立中央統(tǒng)籌公共養(yǎng)老金

一、要完善公共養(yǎng)老金供給機(jī)制

由于存在市場(chǎng)失靈問(wèn)題，公共物品和有益物品應(yīng)由政府提供，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金作為一種公共物品，其供給責(zé)任主體是政府。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金應(yīng)在全國(guó)統(tǒng)一的制度安排下，保證其供給有效和分配公平，但在現(xiàn)實(shí)中較低的統(tǒng)籌層次決定了地方政府基于自身利益的考量，扭曲統(tǒng)一的供給機(jī)制，公共養(yǎng)老金在同一地區(qū)內(nèi)分配不均，不同地區(qū)之間差異明顯。提高統(tǒng)籌層次，公共養(yǎng)老金可以在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)收統(tǒng)支，中央政府直接承擔(dān)供給責(zé)任，在統(tǒng)一的制度體系內(nèi)，為所有勞動(dòng)者提供基本養(yǎng)老金。

二、破除壁壘，降低養(yǎng)老保險(xiǎn)制度交易成本

勞動(dòng)力的流動(dòng)要求養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系具有可攜帶性，能夠順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移接續(xù)。我國(guó)現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在依人群設(shè)計(jì)和地區(qū)分割的問(wèn)題，由于制度和統(tǒng)籌層次的壁壘，參保勞動(dòng)力在區(qū)域間流動(dòng)過(guò)程中造成養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)性損失，也可以稱作養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的交易成本。全國(guó)統(tǒng)籌后的公共養(yǎng)老金，在統(tǒng)一的制度安排下，縮小不同地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差異，同時(shí)完善供給機(jī)制，合理劃分中央與地方政府之間的責(zé)任，統(tǒng)一制度安排，降低勞動(dòng)者在流動(dòng)過(guò)程中的信息成本和談判成本。增強(qiáng)了勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的可攜帶性，能夠有效降低制度的交易成本，促進(jìn)勞動(dòng)力在各地區(qū)之間平滑流動(dòng)。

三、提高公共養(yǎng)老金投資管理效率

在較低的統(tǒng)籌層次下，所謂的公共養(yǎng)老金在各省份自己的行政轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)劑，大部分省份實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付的管理模式，累計(jì)結(jié)余資金投資運(yùn)作能力弱，目前僅有17個(gè)?。▍^(qū)、市）與全國(guó)社?；鸷炇鹞型顿Y協(xié)議，共有7062億元到賬投資運(yùn)營(yíng)，人社部統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，截止到2018年末全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存50901億元。根據(jù)《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告》公布的利息收入等信息綜合分析，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資收益基本維持在2%左右，而在2000-2015年間的年均通貨膨脹率約為2.35%，同時(shí)期全國(guó)社會(huì)保障儲(chǔ)備基金年均收益率達(dá)到8.82%，反差之下表明基本養(yǎng)老金貶值明顯。

雖然有投資穩(wěn)健性和投資市場(chǎng)不成熟等諸多因素的影響，但總體上結(jié)余基金運(yùn)作管理效率低下，在地方統(tǒng)籌格局下仍有很多小規(guī)模的養(yǎng)老基金躺在賬面上造成隱性損失。在當(dāng)前養(yǎng)老壓力下，維持公共養(yǎng)老金的支付能力，除了要擴(kuò)大征繳面、完善財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，還要依靠基金的投資運(yùn)作收益，通過(guò)全國(guó)統(tǒng)籌，將分散的基金統(tǒng)一到中央一級(jí)，進(jìn)行集中管理和運(yùn)作，提高基金整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力，實(shí)現(xiàn)公共養(yǎng)老金保值增值。

四、完善頂層制度設(shè)計(jì)，體現(xiàn)中央政府責(zé)任

加快推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌，建立中央政府統(tǒng)籌的公共養(yǎng)老金，堅(jiān)持老人老制度、新人創(chuàng)新;全覆蓋、?；镜脑瓌t。在統(tǒng)一制度下夯實(shí)公共養(yǎng)老金、建立養(yǎng)老金稅，由國(guó)家稅務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征收，根據(jù)全國(guó)平均工資水平統(tǒng)一繳費(fèi)和待遇，消除不同群體和地區(qū)之間的差異，公共養(yǎng)老金作為一種公共物品，由國(guó)家生產(chǎn)、中央政府承擔(dān)兜底責(zé)任，解除國(guó)民后顧之憂，讓所有勞動(dòng)者都能夠享受一份分配公平、待遇適度、長(zhǎng)期可持續(xù)的養(yǎng)老金。（本文作者系中國(guó)科學(xué)院大學(xué)副教授;文章來(lái)源：《北大金融評(píng)論》）