龔怡丹 何強(qiáng)

摘 要：在國家對(duì)高等教育事業(yè)的大幅度投入的背景下，高校資金使用效率已經(jīng)成為預(yù)算管理的關(guān)鍵。目前高校資金低效率配置和經(jīng)費(fèi)使用效率低下的現(xiàn)狀成為阻礙高校高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸，傳統(tǒng)的預(yù)算管理方法已經(jīng)不能滿足當(dāng)前高校預(yù)算管理的發(fā)展需要。而績效預(yù)算作為一種基于績效管理思想的預(yù)算管理模式，將提升高校資金配置效率以達(dá)到預(yù)算管理的目標(biāo)，為加強(qiáng)高校預(yù)算管理提供新的思路和啟發(fā)。

關(guān)鍵詞：使用效率;績效預(yù)算;高校預(yù)算管理

引言

新世紀(jì)以來，為推進(jìn)我國教育事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，國家財(cái)政不斷加大對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的投入，尤其是高等教育經(jīng)費(fèi)投入總量逐年大幅度增長。根據(jù)國家財(cái)政部、教育部和統(tǒng)計(jì)局三方官方網(wǎng)站公布的教育經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)公告，以2018年為例，2018年國家教育經(jīng)費(fèi)投入為46 143億元，其中，高等教育經(jīng)費(fèi)總投入為12 013億元，占國家教育經(jīng)費(fèi)投入的26.03%，國家教育總投入和高等教育經(jīng)費(fèi)總投入的增幅分別為8.41%和8.15%。2013年以來國家教育經(jīng)費(fèi)投入詳見表1。

表1顯示，國家對(duì)高校經(jīng)費(fèi)投入呈現(xiàn)逐年穩(wěn)步增加的趨勢(shì)。但是，隨著高校規(guī)模的擴(kuò)大和預(yù)算管理體制的局限，我國高校預(yù)算資金的配置效率不高的問題日益嚴(yán)重。

預(yù)算管理作為高校財(cái)務(wù)管理的核心內(nèi)容，終極目標(biāo)是提高資金使用效率，改進(jìn)高校質(zhì)量管理服務(wù)水平。根據(jù)現(xiàn)狀分析，可以看出高校預(yù)算管理存在績效管理理念模糊、投入產(chǎn)出績效偏低、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管機(jī)制和考評(píng)機(jī)制邊界不清晰等問題。這些問題反映出我國高校預(yù)算資金配置效率亟待提升，其中如何合理調(diào)配各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)資源和提高高校資金使用效率是改善預(yù)算管理水平的核心目標(biāo)。因此，高校預(yù)算管理這一核心目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)則需要將“績效預(yù)算”引入高校預(yù)算管理之中，通過科學(xué)預(yù)算管理，加強(qiáng)績效考核來解決當(dāng)前高校預(yù)算資金供需矛盾和資金使用效率不高的問題。

一、高等學(xué)校預(yù)算管理問題分析：編制與執(zhí)行

（一）預(yù)算編制環(huán)節(jié)

1.預(yù)算編制內(nèi)容不完整

自2019年1月1日高校實(shí)行政府會(huì)計(jì)制度改革以來，在預(yù)算編制中存在的一些問題，致使預(yù)算編制內(nèi)容不完整。首先，債務(wù)收支、科研收入的確認(rèn)。在政府會(huì)計(jì)改革前高校債務(wù)是不編入預(yù)算中，改革后要編入預(yù)算。高校貸款利息支出在編制預(yù)算時(shí)是否資本化是個(gè)問題。其次，應(yīng)收應(yīng)付時(shí)對(duì)收支的確認(rèn)。由于高校既有財(cái)政撥款也有其他收入，其會(huì)計(jì)核算方法既有收付實(shí)現(xiàn)制也有全責(zé)發(fā)生制，在編制科研收入時(shí)不能預(yù)計(jì)或準(zhǔn)確界定其收入，在科研合同簽訂時(shí)或預(yù)借發(fā)票時(shí)是否確認(rèn)收入很難客觀上確認(rèn)，這些問題導(dǎo)致預(yù)算編制內(nèi)容不完整。

2.預(yù)算編制機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理

在當(dāng)前高校的預(yù)算管理機(jī)制中，多數(shù)高校缺乏預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)，一般由財(cái)務(wù)部門分配2—3名財(cái)務(wù)人員組成預(yù)算科室，進(jìn)行預(yù)算編制。這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置，會(huì)造成預(yù)算管理工作在時(shí)間緊、任務(wù)重、人手少的情況下停留在簡單的預(yù)算編制和簡單的預(yù)算分配上，預(yù)算管理的宏觀把控不能實(shí)現(xiàn)。

3.預(yù)算編制方法不科學(xué)

常見的預(yù)算編制方法有零基預(yù)算法、滾動(dòng)預(yù)算法和彈性預(yù)算法。高校一般采用增量預(yù)算法進(jìn)行預(yù)算編制。這種編制方法較為簡單，即以上一年度的預(yù)算數(shù)為基礎(chǔ)，結(jié)合本年度的有關(guān)影響因素進(jìn)行調(diào)增和調(diào)減，并且一般不能按照實(shí)際需要來確定當(dāng)年的預(yù)算數(shù)。該方法忽略了上一年度不合理的預(yù)算收支信息，直接以此為基礎(chǔ)編制預(yù)算會(huì)導(dǎo)致本年預(yù)算編制內(nèi)容的不合理。

4.預(yù)算編制沒有長遠(yuǎn)規(guī)劃

預(yù)算是高?？刂浦С龅闹匾侄沃弧Ｔ诟咝Ｃ媾R新的社會(huì)環(huán)境和教育背景下，其預(yù)算編制沒有與高校的發(fā)展相匹配，不能激發(fā)高校學(xué)術(shù)、教學(xué)和社會(huì)服務(wù)的活力。高校在編制預(yù)算時(shí)往往存在短視主義，只考慮當(dāng)期的計(jì)劃和任務(wù)，而忽略學(xué)校整體的未來規(guī)劃，導(dǎo)致預(yù)算反映的內(nèi)容不具有戰(zhàn)略性，不利于高校的長期發(fā)展。

5.預(yù)算編制意識(shí)不強(qiáng)

根據(jù)傳統(tǒng)觀念，人們普遍認(rèn)為高校預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和反饋主要由財(cái)務(wù)部門組織實(shí)施完成，沒有發(fā)動(dòng)其他部門共同參與，導(dǎo)致預(yù)算編制的責(zé)任都落在財(cái)務(wù)部門。這種集權(quán)式預(yù)算編制方式，一方面導(dǎo)致由于財(cái)務(wù)部門對(duì)學(xué)院其他部門的業(yè)務(wù)內(nèi)容不熟悉而造成的預(yù)算編制不合理，另一方面導(dǎo)致由于學(xué)院其他部門人員的邊緣化而造成的預(yù)算編制后執(zhí)行預(yù)算的積極性不高。

（二）預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)

1.預(yù)算執(zhí)行剛性不強(qiáng)

在進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行的時(shí)候，預(yù)算的自然年度時(shí)間和最終執(zhí)行預(yù)算時(shí)間在很多情況下不一致。按照國家規(guī)定，每年的1月1日到12月31日是我國法定的預(yù)算自然年度，但是在執(zhí)行的時(shí)候?qū)W校每年都會(huì)要經(jīng)過校長辦公會(huì)決議，然后在都通過的情況下才能批準(zhǔn)下達(dá)執(zhí)行，至少也要到3月份以后。業(yè)界流傳著這么一句話：一季度無預(yù)算，四季度趕預(yù)算，為了預(yù)算而預(yù)算。從這句話中可以看出，一些經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)無法在年初使用預(yù)算，執(zhí)行預(yù)算的時(shí)候確實(shí)缺乏必要的監(jiān)督措施，形成預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算控制在前期失去管理意義。

2.預(yù)算執(zhí)行控制乏力

預(yù)算編制再好，如果執(zhí)行不力也只是紙上談兵。預(yù)算管理體系是靠有效的內(nèi)部責(zé)任制度和完善的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)運(yùn)行的。很多高校預(yù)算在預(yù)算執(zhí)行過程中，內(nèi)容隨意調(diào)整增減，弱化執(zhí)行效率，預(yù)算指標(biāo)沒有約束力，“超支預(yù)算、濫用預(yù)算”和“一支筆”更為明顯，這種事實(shí)導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行沒有控制力。有些預(yù)算做的不夠細(xì)致，沒有明確的指標(biāo)，導(dǎo)致了很多部門執(zhí)行預(yù)算的時(shí)候按照自己的意愿來，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，甚至為了在下一季度中多要些預(yù)算而濫用預(yù)算突擊花錢的情況;高校一般比較重視校撥經(jīng)費(fèi)和重大項(xiàng)目的預(yù)算，導(dǎo)致對(duì)其他經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管不完整，導(dǎo)致整個(gè)高校預(yù)算管理水平偏低。

3.預(yù)算缺乏執(zhí)行考核機(jī)制

預(yù)算績效考核機(jī)制是預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行的重要保證。在預(yù)算執(zhí)行過程中，有一些部門是能夠嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算的，然而也有一些部門不能按照預(yù)算編制數(shù)合理執(zhí)行，存在超預(yù)算、隨意調(diào)整預(yù)算的情況;很多高校還停留在以投入為主的預(yù)算管理觀念上，忽視產(chǎn)出預(yù)算職能，財(cái)務(wù)人員只是對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)支出的合理性進(jìn)行審核，沒有對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行考核;缺乏預(yù)算執(zhí)行考評(píng)機(jī)制，使得預(yù)算執(zhí)行效果不能和預(yù)算監(jiān)管人員績效掛鉤，導(dǎo)致不能實(shí)現(xiàn)合理的激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制。

二、高校引入績效預(yù)算管理的作用

績效預(yù)算就是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量標(biāo)準(zhǔn)、以業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)為核心的一種預(yù)算體制，是把資源分配的增加與績效的提高緊密結(jié)合的預(yù)算系統(tǒng)。1950年美國總統(tǒng)預(yù)算辦公室對(duì)績效預(yù)算定義為“績效預(yù)算是這樣一種預(yù)算，它闡述請(qǐng)求撥款是為了達(dá)到某種目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而擬定需要花費(fèi)多少錢的計(jì)劃，以及用哪些量化的指標(biāo)來衡量其在實(shí)施每項(xiàng)計(jì)劃的過程中取得的成績和完成工作的情況”。高校引入績效預(yù)算管理有以下作用。

（一）提高資源配置效率

績效預(yù)算管理是一種全員控制、全方位控制和全過程控制的體系，在績效預(yù)算網(wǎng)絡(luò)下，高校全部資源都要納入預(yù)算管理的監(jiān)控中，有限的資源被重新組合分配。高?？梢酝ㄟ^對(duì)績效預(yù)算結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，分析資源配置中存在的問題，找出各部門實(shí)際與預(yù)算之間產(chǎn)生差異的原因，據(jù)此對(duì)以后年度的預(yù)算加以調(diào)整，做到縮小實(shí)際與預(yù)算間的差額，優(yōu)化資源配置，提高資源的利用率。

（二）降低高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

科學(xué)的預(yù)算方法作為一項(xiàng)約束條件讓各部門按照計(jì)劃執(zhí)行，可以降低資金流動(dòng)的不確定性。高校部分資金來源于自籌，如向商業(yè)銀行進(jìn)行貸款。績效預(yù)算管理通過設(shè)置相應(yīng)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)，可以更加準(zhǔn)確地評(píng)估高校的舉債能力，從而不讓其暴露在高財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之中。

（三）減少部門資源配置矛盾

高校資源有限，各部門間經(jīng)常追加爭奪資金，使得部門間矛盾深化。引入績效預(yù)算管理模式，將預(yù)算經(jīng)費(fèi)與部門工作目標(biāo)和部門績效相結(jié)合，并設(shè)置有效的績效管理獎(jiǎng)懲機(jī)制，評(píng)價(jià)結(jié)果做到公正、公開、公平和透明。以當(dāng)年的預(yù)算績效作為下一年度預(yù)算分配的依據(jù)，可有效降低部門間的矛盾。

三、高校實(shí)行績效預(yù)算管理的方法

（一）建立績效評(píng)價(jià)體系

1.確定績效評(píng)價(jià)目標(biāo)

確定績效評(píng)價(jià)的目標(biāo)是建立績效評(píng)價(jià)體系的首要工作。根據(jù)英國特許公認(rèn)會(huì)計(jì)師公會(huì)的相關(guān)規(guī)定，高校作為非營利組織，其核心是VFM（value for money），即要做到“3E”：經(jīng)濟(jì)性，以最低的成本獲取產(chǎn)出（economy）;效益性，達(dá)到期望產(chǎn)出值（effectiveness）;效率性，以現(xiàn)有的投入獲取最大的產(chǎn)出值（efficiency）。

2.選擇績效評(píng)價(jià)方法

平衡記分卡（BSC）與傳統(tǒng)的績效評(píng)價(jià)體系有所不同，它打破了單純以財(cái)務(wù)指標(biāo)衡量的局限性，更注重于對(duì)非財(cái)務(wù)指標(biāo)的評(píng)價(jià)，因此適用于高校這樣的非營利性組織;它關(guān)注組織的發(fā)展戰(zhàn)略，將評(píng)價(jià)指標(biāo)劃分為財(cái)務(wù)、顧客、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、學(xué)習(xí)和成長四個(gè)維度，下設(shè)一級(jí)指標(biāo)與二級(jí)指標(biāo)，各個(gè)維度間相互關(guān)聯(lián)，相互平衡，兩個(gè)級(jí)別的指標(biāo)層層遞進(jìn)，相互促進(jìn);它將個(gè)人目標(biāo)與高校的使命和愿景高度結(jié)合，有利于提高高校的整體業(yè)績與戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如圖1所示。

3.設(shè)置績效評(píng)價(jià)指標(biāo)

（1）財(cái)務(wù)維度

高校與企業(yè)有所不同，相對(duì)于企業(yè)追求利潤最大化，高校作為非營利性組織，財(cái)務(wù)指標(biāo)往往不是其最看重的指標(biāo)，持續(xù)良好的資金狀況是高校持續(xù)發(fā)展的保障。高校主要收入來源于財(cái)政撥款、自籌資金和學(xué)費(fèi)收入，它所要做到的是提高資金配置效率，實(shí)現(xiàn)收支的最佳平衡狀態(tài)。

（2）顧客維度

高校的服務(wù)對(duì)象主要是學(xué)生與用人單位。學(xué)生希望高校能夠提供優(yōu)質(zhì)的教育資源，有效的傳播知識(shí)，從而提升自己的綜合素質(zhì)。用人單位則希望學(xué)校能夠培養(yǎng)出優(yōu)秀人才，使他們具備相關(guān)職業(yè)資質(zhì)與職業(yè)道德。

（3）內(nèi)部業(yè)務(wù)流程維度

高校的內(nèi)部運(yùn)營管理決定了它的內(nèi)部業(yè)務(wù)流程。高校的運(yùn)營管理主要是對(duì)有限的人力、物力、財(cái)力進(jìn)行合理配置提供高質(zhì)量的教學(xué)服務(wù)，而科學(xué)有效的運(yùn)營管理模式可以大大增強(qiáng)高校的競爭力，促進(jìn)高校戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（4）學(xué)習(xí)和成長維度

現(xiàn)今，科研成功和師資力量作為核心競爭力，高校要想保持競爭優(yōu)勢(shì)，就需要重視教師專業(yè)知識(shí)與技能提高、前沿的科學(xué)研究的投入、學(xué)術(shù)交流機(jī)會(huì)的增加等方面的工作才能實(shí)現(xiàn)高校的長遠(yuǎn)發(fā)展。

具體指標(biāo)設(shè)置參見表2。

（二）加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)管

高校應(yīng)建立健全績效預(yù)算運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制，有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績效的事前、事中和事后的監(jiān)督和管理工作。事前做到了解預(yù)算目標(biāo)，以保證各部門按照計(jì)劃執(zhí)行;事中做到了解預(yù)算的執(zhí)行情況，若發(fā)現(xiàn)有潛在重大超支風(fēng)險(xiǎn)立即向上級(jí)部門匯報(bào)，及時(shí)做出調(diào)整;事后做到反思與改進(jìn)。同時(shí)還應(yīng)重視有關(guān)崗位人員設(shè)置，人員應(yīng)做到相互制約、相互監(jiān)督，落實(shí)責(zé)任制，避免推諉責(zé)任，從而保障績效預(yù)算管理體制的職能充分發(fā)揮。

（三）重視預(yù)算結(jié)果分析

學(xué)校管理層應(yīng)成立專門的績效預(yù)算管理委員會(huì)對(duì)預(yù)算完成部門進(jìn)行績效考評(píng)。委員會(huì)成員由有關(guān)部門的專業(yè)人員組成，分別從各自的專業(yè)角度進(jìn)行分析并提出問題，由預(yù)算完成部門進(jìn)行答辯，委員會(huì)最終給出預(yù)算完成績效分值，根據(jù)分值評(píng)出優(yōu)秀部門并給予年終獎(jiǎng)勵(lì)。其中，對(duì)非合理超支應(yīng)運(yùn)用相關(guān)分析法進(jìn)行因素分析，找到原因，提出改進(jìn)措施，并最終提出加強(qiáng)績效預(yù)算管理的合理化建議。

結(jié)語

綜上所述，高校在構(gòu)建預(yù)算管理體系時(shí)，應(yīng)考慮引入績效評(píng)價(jià)機(jī)制。它是高校內(nèi)部管理控制的一種重要方法，可以幫助管理者制定更為科學(xué)合理的預(yù)算管理系統(tǒng)，及時(shí)指導(dǎo)經(jīng)營活動(dòng)的改善和調(diào)整。以績效為主線的預(yù)算管理模式可以實(shí)現(xiàn)“目標(biāo)—投入—運(yùn)營—產(chǎn)出—效果—新目標(biāo)”的良性循環(huán)，促進(jìn)高校合理配置資源，提高教育投資的綜合效益，實(shí)現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置，幫助高校實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)以及促進(jìn)高校的可持續(xù)性發(fā)展。

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