肖春輝

[摘要]開展省以下審計機(jī)關(guān)人財物管理改革試點，是審計署推進(jìn)審計管理體制改革的一項重要試點工作。本文結(jié)合中國審計學(xué)會對于此項改革的調(diào)研情況，歸納試點省市審計機(jī)關(guān)改革的具體做法，分析改革取得的具體成效、實踐經(jīng)驗和存在問題，為進(jìn)一步研究提供參考。

[關(guān)鍵詞]審計機(jī)關(guān)? ? 管理體制? ? 改革? ? 實踐

2015年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關(guān)配套文件，確定開展省以下審計機(jī)關(guān)人財物管理改革試點工作。改革先行先試的廣東、江蘇、浙江、山東、重慶、云南、貴州七省市審計機(jī)關(guān)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，推行了一系列改革措施，至今這項改革試點工作已開展四年多，深入研究改革取得的成效、經(jīng)驗和存在的問題，對進(jìn)一步推動完善審計管理體制機(jī)制改革具有重要意義。

一、改革試點工作的總體概況

（一）干部人事管理改革方面

各試點省市通過構(gòu)建新的干部管理體制，強(qiáng)化對審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理，實行黨管干部、下管一級，即市級審計局領(lǐng)導(dǎo)班子由省委管理，縣級審計局領(lǐng)導(dǎo)班子由市黨委管理，市級審計局領(lǐng)導(dǎo)班子和縣級審計局正職任免須事先征得省審計廳黨組同意，擴(kuò)大省級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)的人事管理權(quán)。同時，各試點省市普遍建立市級審計機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)同志向?。ㄊ校徲嫃d（局）黨組的述職報告工作制度，以加強(qiáng)對下級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)管和考核，且考核結(jié)果均報送當(dāng)?shù)亟M織部門作為干部管理的依據(jù)。浙江省審計廳還專門成立了干部處，主要職責(zé)是對下級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行檢查和考核。

（二）機(jī)構(gòu)編制管理改革方面

貴州、云南、重慶改革比較徹底，實行省（市）編辦統(tǒng)一管理全?。ㄊ校徲嫏C(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)編制，人員招錄統(tǒng)一由省級審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。比如，貴州全省各級審計機(jī)關(guān)退休人員全部劃入省級統(tǒng)一管理，將履行審計監(jiān)督職責(zé)的事業(yè)單位（主要是投資審計中心）全部參公管理，解決了基層大批審計人員的公務(wù)員身份問題，同工不同酬、職務(wù)晉升通道狹窄等問題得到解決，有效調(diào)動了審計人員的積極性。江蘇、浙江、廣東、山東四省審計人員編制管理方式基本未變，仍由當(dāng)?shù)毓芾?，但進(jìn)一步健全了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)了省審計廳對市縣審計機(jī)關(guān)的干部管理、業(yè)務(wù)管理等職能，相應(yīng)增加了審計廳內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和編制。

（三）經(jīng)費資產(chǎn)管理方面

貴州、云南、重慶情況大致相同。審計機(jī)關(guān)人員工資、津補(bǔ)貼均由省級財政統(tǒng)發(fā)，全省審計機(jī)關(guān)經(jīng)費由省級財政統(tǒng)一保障，地方黨委政府安排的審計項目所需經(jīng)費和向社會購買審計服務(wù)所需經(jīng)費由同級財政保障，市縣兩級審計人員待遇均有不同程度提高。市縣審計機(jī)關(guān)資產(chǎn)統(tǒng)一劃至省級，實行分級占有和使用，委托當(dāng)?shù)毓芾?。山東、廣東、浙江三省則將審計項目經(jīng)費統(tǒng)一上收至審計廳管理，市縣自行安排的項目由市縣財政另行安排項目經(jīng)費。江蘇省市縣審計局完成審計廳統(tǒng)一組織的審計項目所需經(jīng)費，由省級財政安排專項補(bǔ)助保障。

（四）審計業(yè)務(wù)管理方面

以上七省市審計機(jī)關(guān)的改革措施大致相同，均強(qiáng)化了審計計劃管理、審計質(zhì)量管理、審計報告和公告管理。在審計計劃管理改革方面，各試點省市均上收了市縣審計計劃制訂權(quán)，實行統(tǒng)一管理、分級實施。市縣級審計機(jī)關(guān)的審計項目計劃在報同級政府審核后，逐級上報至省審計廳批準(zhǔn)執(zhí)行;年度審計項目計劃需要調(diào)整的須按原程序報批。根據(jù)需要，上級審計機(jī)關(guān)可采取“上審下”或授權(quán)審計方式開展審計，也可組織下級審計機(jī)關(guān)開展異地交叉審計。在審計質(zhì)量管理改革方面，七省市審計機(jī)關(guān)均制定了加強(qiáng)審計質(zhì)量控制的制度規(guī)范、強(qiáng)化了對市縣審計機(jī)關(guān)審計質(zhì)量的監(jiān)督檢查、健全了審計機(jī)關(guān)內(nèi)部質(zhì)量控制機(jī)制及重大事項報告制度。各省市審計機(jī)關(guān)還完善和改進(jìn)了審計結(jié)果報告、審計工作報告程序和制度。比如，貴州、云南兩省的市縣級審計機(jī)關(guān)審計工作報告，須先報上級審計機(jī)關(guān)，經(jīng)上級審計機(jī)關(guān)修改后再報本級政府修改，之后報本級人大，同時報上級審計機(jī)關(guān)備案，并且規(guī)定審計結(jié)果除涉密內(nèi)容外原則上都公開。

此外，在推進(jìn)改革進(jìn)程中，各試點省市審計機(jī)關(guān)根據(jù)需要均不同程度加強(qiáng)了審計信息化建設(shè)，如增加計算機(jī)審計人員編制，增設(shè)數(shù)據(jù)審計處、增加數(shù)據(jù)分析人員。

二、改革試點工作取得的成效

（一）進(jìn)一步提升了審計獨立性

通過改革，各試點省市審計機(jī)關(guān)增強(qiáng)了干部管理權(quán)限，任免審計機(jī)關(guān)正職須事先征得上級審計機(jī)關(guān)同意、任免審計機(jī)關(guān)副職須事先征求上級審計機(jī)關(guān)的意見，抓住審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子這個關(guān)鍵少數(shù)，實行“下管一級”，強(qiáng)化對選拔任用環(huán)節(jié)的審核把關(guān)。同時，上級審計機(jī)關(guān)加強(qiáng)了對下級審計機(jī)關(guān)的考核，考核結(jié)果報地方黨委政府備案;一些試點省市上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的任職擁有提名權(quán)，貴州、云南、重慶明確了審計機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制由省級統(tǒng)一管理，人員統(tǒng)一招錄調(diào)配，把住了人員招錄關(guān)口，這些舉措有效強(qiáng)化了上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，從而減少了地方干預(yù)，增強(qiáng)了市縣基層審計機(jī)關(guān)的獨立性。在審計結(jié)果報告和審計結(jié)果公告方面，完善了相關(guān)制度規(guī)定，要求市縣審計機(jī)關(guān)的審計結(jié)果報告在報送同級政府之前報送上級審計機(jī)關(guān)，強(qiáng)化對審計重大事項報告的考核督促，解決了地方審計機(jī)關(guān)審計查出重大違紀(jì)違法問題線索、重要問題上報和處理受地方干預(yù)的問題。

（二）進(jìn)一步推進(jìn)了審計資源統(tǒng)籌和審計全覆蓋

一是通過建立健全審計項目統(tǒng)籌管理制度，增強(qiáng)項目管理的計劃性，有效減少了省內(nèi)不同審計機(jī)關(guān)的重復(fù)、重疊項目;二是通過落實重大事項報告和審計工作報告制度，使省級審計機(jī)關(guān)對市縣審計機(jī)關(guān)提交當(dāng)?shù)卣腿舜髮徍说膶徲嫻ぷ鲌蟾婢哂惺孪葘徍说臋?quán)限，有力推動了市縣審計機(jī)關(guān)“兩個報告”質(zhì)量的提升;三是通過優(yōu)化項目組織實施方式科學(xué)配置審計資源，采用交叉審計、大項目統(tǒng)一組織審計等方式提升市縣審計機(jī)關(guān)的審計能力，如各試點省市統(tǒng)一組織全省各級審計機(jī)關(guān)實施三農(nóng)審計項目、扶貧審計項目、政策跟蹤審計項目等，取得了良好效果，同時鍛煉了基層審計干部;四是普遍建立健全述職考核制度，強(qiáng)化上級審計機(jī)關(guān)的檢查考核并與地方考核有效銜接，充分調(diào)動地方審計機(jī)關(guān)的積極性。這些舉措顯著增強(qiáng)了試點省市各級審計機(jī)關(guān)的“一盤棋”意識。

改革對推動審計全覆蓋發(fā)揮了積極作用。一是在改革過程中，各試點省市普遍增加了編制和人員，并采取各種辦法充實一線審計隊伍，如廣東實行聘用制增加編制外人員，有效緩解人力資源不足的矛盾;二是創(chuàng)新審計組織方式，靈活采用全省審計機(jī)關(guān)“大兵團(tuán)”作戰(zhàn)與異地交叉審計、上審下、同級審等方式強(qiáng)化上下級機(jī)關(guān)協(xié)同，通過加強(qiáng)審計項目計劃管理，加強(qiáng)信息化審計、大數(shù)據(jù)審計建設(shè)，為實現(xiàn)審計全覆蓋提供了保障。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)了審計隊伍建設(shè)

通過改革，各試點省市審計機(jī)關(guān)初步形成人員調(diào)配“一盤棋”格局。一是在重大項目中，打破行政區(qū)域界線，由省廳統(tǒng)籌管理和調(diào)配全省審計機(jī)關(guān)審計力量實施“大兵團(tuán)”作戰(zhàn)，年輕干部、基層干部參加大型審計項目的機(jī)會大大增加，在穩(wěn)增長、扶貧資金、財政資金、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、自然資源資產(chǎn)等多方面，通過實戰(zhàn)得到學(xué)習(xí)和鍛煉;二是通過審計人員的混合編組、上下搭配，使跨地區(qū)、跨職級的審計干部在實踐中交流學(xué)習(xí)，切實提高審計人員特別是基層審計人員的專業(yè)水平和業(yè)務(wù)技能;三是一些試點省市將基層審計機(jī)關(guān)黨建工作納入管理范圍，通過加強(qiáng)思想政治建設(shè)，強(qiáng)化理論武裝，提高審計隊伍的政治素質(zhì);四是進(jìn)一步強(qiáng)化基層審計機(jī)關(guān)的審計業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使基層審計人員參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)的機(jī)會和頻率大幅提升;同時加強(qiáng)對基層審計機(jī)關(guān)的職業(yè)道德約束，促進(jìn)基層審計機(jī)關(guān)依法審計、文明審計。

（四）進(jìn)一步規(guī)范了審計項目管理

各試點省市改革后加強(qiáng)了審計項目管理，提升了審計項目計劃管理的科學(xué)性和規(guī)范性。改革后，市縣審計機(jī)關(guān)的年度項目計劃納入省年度審計項目計劃總盤子，進(jìn)一步規(guī)范審計項目計劃的制訂和調(diào)整程序，從源頭上遏制隨意增加和調(diào)整計劃，大大緩解了市縣審計機(jī)關(guān)在投資審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計方面的壓力。比如，改革前貴州黔南州某縣審計局在個別年份要實施300多個工程投資審計項目，平均一天要出一份審計報告，完全超出了審計能力范圍，審計質(zhì)量風(fēng)險巨大。項目統(tǒng)籌管理后，該問題在體制機(jī)制上得到較好解決，基層審計機(jī)關(guān)有效履行審計監(jiān)督職能的質(zhì)量和水平有了制度保障。

三、改革試點工作取得的經(jīng)驗

（一）堅持加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是改革的根本原則

只有在黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，改革才能取得實際成效。從各地試點情況看，地方黨委和政府的重視、支持和保障是審計機(jī)關(guān)人財物管理改革順利推進(jìn)的前提和保障。審計機(jī)關(guān)要在改革過程中始終圍繞黨委政府的中心工作，研究提出審計工作目標(biāo)、任務(wù)和重點，及時向地方黨委政府報告人財物管理改革相關(guān)情況，積極爭取地方黨委政府支持審計機(jī)關(guān)依法獨立開展審計工作。同時，改革要始終堅持黨管干部原則，通過改革不斷加強(qiáng)審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子和隊伍建設(shè)，健全審計機(jī)關(guān)干部培養(yǎng)和管理機(jī)制。

（二）堅持問題導(dǎo)向是改革的基本方針

我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況差異較大，東西部發(fā)展差距尤為明顯。試點七省市有東部沿海的廣東、浙江、江蘇、山東，也有中西部的貴州、云南、重慶。東部與中西部地區(qū)審計機(jī)關(guān)面臨的經(jīng)濟(jì)社會情況、審計機(jī)關(guān)自身問題存在較大差異，同是東部或中西部地區(qū)的審計機(jī)關(guān)、甚至同一省份發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)的審計機(jī)關(guān)面臨的問題也不盡相同。比如，廣東珠三角地區(qū)和省內(nèi)其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差距就十分明顯。因此，必須堅持問題導(dǎo)向，加強(qiáng)調(diào)查研究，做到具體問題具體分析，針對各地實際把握好改革措施推進(jìn)的力度，防止出現(xiàn)“一刀切”。從調(diào)研情況看，試點各省市都能針對當(dāng)?shù)氐闹攸c難點和突出問題，調(diào)整制約審計監(jiān)督作用發(fā)揮的體制機(jī)制障礙，推進(jìn)改革取得實效。

（三）堅持依法有序是改革的有效保障

人財物管理改革作為一項制度創(chuàng)新，必須充分依靠法治引領(lǐng)和規(guī)范，做到依法有序推進(jìn)。在此過程中，審計機(jī)關(guān)既要大膽探索，堅持“三個區(qū)分開來”，積極有序推進(jìn);又要堅持法治思維和法治方式，嚴(yán)格遵守有關(guān)干部人事管理、財產(chǎn)物資管理等現(xiàn)行法律規(guī)定和黨的人事管理制度。重大改革措施需要取得法律授權(quán)的，必須按照法律程序辦理。

（四）堅持統(tǒng)籌推進(jìn)是改革的實踐方式

審計機(jī)關(guān)人財物管理改革試點是一項重大系統(tǒng)工程。必須充分考慮形勢的復(fù)雜性和改革的艱巨性，做到整體謀劃、分類設(shè)計、分步實施，統(tǒng)籌推進(jìn)。對條件成熟的事項優(yōu)先考慮;對當(dāng)前條件不完全具備的要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，為推進(jìn)改革創(chuàng)造條件;對當(dāng)?shù)貤l件一時難以具備的要做好準(zhǔn)備工作，為今后推進(jìn)改革打下基礎(chǔ)。從調(diào)研情況看，改革過程中有些問題由地方審計機(jī)關(guān)推動難度較大，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計通盤考慮，如審計職業(yè)化等問題。還有些問題需要在國家整體層面的改革過程中逐步解決，難以一步到位，如同一省份公務(wù)員收入差距問題、事業(yè)單位審計人員（主要是各地的投資審計中心）與公務(wù)員待遇與職業(yè)發(fā)展不對等的問題。因此，必須堅持統(tǒng)籌推進(jìn)，及時總結(jié)改革經(jīng)驗，確保各項措施相互銜接、協(xié)調(diào)推進(jìn)。

四、改革試點工作存在的問題與思考

（一）協(xié)調(diào)好服務(wù)地方與審計獨立性的關(guān)系

省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物管理改革試點作為現(xiàn)行體制下的調(diào)整探索，旨在強(qiáng)化上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)審計獨立性，提升審計監(jiān)督水平。審計機(jī)關(guān)作為政府組成部門需要接受當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)，同時審計機(jī)關(guān)也是政治機(jī)關(guān)，試點的許多地方組建了地方黨委審計委員會以強(qiáng)化地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)。人財物管理改革試點后強(qiáng)化了上級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)體現(xiàn)得更加充分。同時審計機(jī)關(guān)并未脫離地方黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)，圍繞中心服務(wù)大局的工作方針也沒有改變。如何在現(xiàn)有體制下更好履行審計監(jiān)督職責(zé)并服務(wù)地方黨委、政府工作，需要進(jìn)一步探索。比如，改革試點后，在審計項目計劃的統(tǒng)籌管理方面，就顯現(xiàn)出地方政府與上級審計機(jī)關(guān)要求不一致的情況。建議加強(qiáng)審計機(jī)關(guān)與地方黨委、政府的溝通，使年度項目計劃既體現(xiàn)上級審計機(jī)關(guān)對事權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，又體現(xiàn)當(dāng)?shù)貙徲嫏C(jī)關(guān)圍繞中心、服務(wù)大局的工作方針，并探索相應(yīng)的制度設(shè)計。

（二）理順人事、財務(wù)、黨務(wù)等工作運行機(jī)制

人事方面，一些地方改革后審計機(jī)關(guān)編制由省級機(jī)關(guān)統(tǒng)管，人員委托當(dāng)?shù)毓芾?，編制管理與人員管理主體不同，致使編制、人員、經(jīng)費和招錄招聘等管理環(huán)節(jié)增多，存在權(quán)責(zé)不匹配的情況，造成行政成本增加和工作效率降低。

財務(wù)方面，改革后一些地方經(jīng)費主要由省財政保障，經(jīng)費的審批鏈條加長，省直相關(guān)部門對某些經(jīng)費管理的具體問題還未完全理順，造成某些審計經(jīng)費和獎勵撥發(fā)滯后。需要在體制設(shè)計方面避免多頭管理、注意權(quán)責(zé)匹配、暢通管理機(jī)制，以降低行政成本、提高工作效率，保障審計工作順利開展。

黨務(wù)方面，改革后省廳黨組對全省審計系統(tǒng)的黨建任務(wù)加重，廳黨組不僅承擔(dān)對市、縣審計機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，還要會同地方黨委履行對全省各級審計機(jī)關(guān)的思想政治、干部隊伍管理和黨風(fēng)廉政建設(shè)等職責(zé)。建議在履行管黨、治黨政治責(zé)任，加強(qiáng)全省審計機(jī)關(guān)自身建設(shè)和干部隊伍管理方面進(jìn)行深入探索。

（三）優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，充實基層審計力量

人員編制不足的情況在各試點省市審計機(jī)關(guān)普遍存在，基層特別是縣區(qū)一級審計機(jī)關(guān)的矛盾尤為突出。近年來，由于審計職能拓展、審計任務(wù)增加及審計機(jī)關(guān)內(nèi)部管理職責(zé)的加強(qiáng)，亟需增設(shè)必要的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，增加人員編制，特別是充實市縣審計機(jī)關(guān)的一線力量。改革后，省市兩級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)管理和干部管理任務(wù)加重、縣級審計機(jī)關(guān)審計任務(wù)加重，但人力增加明顯不足。人員結(jié)構(gòu)方面面臨審計一線業(yè)務(wù)人員力量薄弱、人員年齡老化、專業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、復(fù)合型人才緊缺、干部隊伍青黃不接等問題。在審計力量總體不足的情況下，各級審計機(jī)關(guān)還需抽調(diào)審計力量參與黨委政府、紀(jì)委巡查等工作，對審計工作的開展產(chǎn)生較大影響。

同時，除貴州省外各地普遍存在從事審計業(yè)務(wù)工作的事業(yè)編制人員，其身份問題亟待解決，這部分人員比例較大（如廣東占全部編制人員的28.8%），有的人員甚至是審計業(yè)務(wù)骨干力量，該問題若長期得不到解決將影響審計人員的積極性，對審計事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展不利。

（四）強(qiáng)化頂層設(shè)計，推進(jìn)審計職業(yè)化建設(shè)

根據(jù)中辦、國辦《關(guān)于推進(jìn)國家審計職業(yè)化建設(shè)的指導(dǎo)意見》，到2020年形成比較完善的審計職業(yè)化管理制度，但目前各地推動難度較大，基本尚未實施。需要強(qiáng)化頂層設(shè)計，從國家層面加快推進(jìn)審計職業(yè)化建設(shè)，暢通審計人員職業(yè)發(fā)展空間，解決改革試點中遇到的審計人員職務(wù)職級、成長通道、收入待遇等問題，增強(qiáng)審計職業(yè)的吸引力。

（作者單位：中國審計學(xué)會，郵政編碼：100086，電子郵箱：2439790261@qq.com）