伍 靜 田寶江 肖 揚(yáng) WU Jing, TIAN Baojiang, XIAO Yang

0 引言

2020年春，突如其來(lái)的新型肺炎疫情在全球范圍蔓延，為我國(guó)城市應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件敲響了警鐘。與2003年的SARS（嚴(yán)重急性呼吸綜合征）病毒相比，雖然新冠肺炎的致死率只有SARS的1/5，但其傳染性極強(qiáng)。本次新冠肺炎疫情對(duì)我國(guó)治理體系和能力來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一次重大考驗(yàn)。在缺乏特效疫苗的情況下，居家隔離成為應(yīng)對(duì)疫情傳播的重要手段之一。作為城市治理的“最后一公里”和基礎(chǔ)單元，社區(qū)已成為疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線(xiàn)，全國(guó)各地城鄉(xiāng)社區(qū)應(yīng)急措施不斷涌現(xiàn)：小區(qū)和鄉(xiāng)村出入口的測(cè)溫，電梯間新穎的消毒方式，隔離家庭的物資保障，街邊橫幅上親切的防疫標(biāo)語(yǔ)等，都反映了我國(guó)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急過(guò)程中社區(qū)力量的增強(qiáng)。然而，我國(guó)目前主要采取“行政化”的災(zāi)害應(yīng)急管理模式，社區(qū)層面的公眾協(xié)作機(jī)制尚未成熟，制約了社區(qū)力量的充分發(fā)揮，導(dǎo)致本次新冠肺炎疫情防治過(guò)程中時(shí)常出現(xiàn)對(duì)社區(qū)“微觀(guān)問(wèn)題”考慮不足的情況。

*基金項(xiàng)目：本文由國(guó)家社科基金面上項(xiàng)目“社區(qū)凝聚力對(duì)流動(dòng)人口心理健康的影響機(jī)制與對(duì)策研究”（編號(hào)19BSH035）和高密度人居環(huán)境生態(tài)與節(jié)能教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室（同濟(jì)大學(xué)）開(kāi)放課題（編號(hào)2019020203）資助。

事實(shí)上，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在社區(qū)層面的城市突發(fā)事件應(yīng)急處理方面已有一定理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成了較為成熟的多主體協(xié)調(diào)的應(yīng)急行動(dòng)框架[1]。例如：德國(guó)的“社會(huì)組織與公民參與系統(tǒng)”將大量的私人救援組織和志愿者包括在內(nèi)并賦予他們救災(zāi)的責(zé)任和任務(wù)。這些非政府組織雇傭了超過(guò)10萬(wàn)名專(zhuān)業(yè)人員隨時(shí)進(jìn)行救援服務(wù)，還有120萬(wàn)名以上的志愿者隨時(shí)等待著賑災(zāi)任務(wù)的部署。本文通過(guò)總結(jié)梳理發(fā)達(dá)國(guó)家社區(qū)應(yīng)急模式，關(guān)注組織框架和信息化管理方面的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)社區(qū)應(yīng)急模式現(xiàn)狀，進(jìn)一步思考公共衛(wèi)生導(dǎo)向下城市社區(qū)治理應(yīng)急模式的優(yōu)化策略，以彌補(bǔ)社區(qū)治理中公共衛(wèi)生應(yīng)急短板，提升城市應(yīng)對(duì)緊急公共衛(wèi)生事件的整體能力，推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

1 我國(guó)城市社區(qū)治理

黨的十八屆三中全會(huì)開(kāi)始將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”作為我國(guó)全面深化改革的總目標(biāo)，并在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提及國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理、公司法人治理、社區(qū)治理等多個(gè)治理層次[2]。這意味著我國(guó)城市社區(qū)管理體制實(shí)現(xiàn)由“社區(qū)服務(wù)”“社區(qū)建設(shè)”到“社區(qū)治理”的范式轉(zhuǎn)型，成為社會(huì)治理的重要組成部分[3]。在社區(qū)治理過(guò)程中，我國(guó)政府向社會(huì)組織、公民、營(yíng)利或非營(yíng)利部門(mén)尋求合作，以更好地提供公共物品滿(mǎn)足社區(qū)發(fā)展需求，治理內(nèi)容涉及社區(qū)服務(wù)、社區(qū)組織建設(shè)、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)治安、社區(qū)文化等多個(gè)方面，在促進(jìn)社區(qū)發(fā)展上取得了矚目成效。然而，由于我國(guó)現(xiàn)狀社區(qū)治理體系在公共衛(wèi)生事件應(yīng)急方面考慮不足，大多數(shù)社區(qū)的應(yīng)急管理往往處于缺位狀態(tài)，難以保障極端情況下社區(qū)的運(yùn)營(yíng)秩序。

世界衛(wèi)生組織（WHO）認(rèn)為國(guó)家的善治離不開(kāi)對(duì)公共健康的重視，并設(shè)立了4個(gè)基本價(jià)值取向：將健康作為人權(quán)、全球性的公共物品、社會(huì)公平的表現(xiàn)、衡量國(guó)家發(fā)展?fàn)顩r的評(píng)價(jià)因子[4]。關(guān)注基層社區(qū)治理中的公共衛(wèi)生應(yīng)急領(lǐng)域、保障公民健康和發(fā)展權(quán)利，是治理能力現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)之一，而新冠肺炎疫情的社區(qū)響應(yīng)正是推動(dòng)我國(guó)社區(qū)治理中公共衛(wèi)生應(yīng)急模式實(shí)質(zhì)性完善的契機(jī)。

2 國(guó)外社區(qū)應(yīng)急模式經(jīng)驗(yàn)

近代以來(lái)，鼠疫、埃博拉、H1N1等各類(lèi)傳染病在世界范圍內(nèi)暴發(fā)造成嚴(yán)重后果，聯(lián)合國(guó)提出的“安全社區(qū)”理念成為眾多國(guó)家的共識(shí)，“國(guó)際防災(zāi)戰(zhàn)略（ISDR）”也將“重心下移到社區(qū)”作為重要戰(zhàn)略之一，社區(qū)在公共衛(wèi)生事件應(yīng)急任務(wù)中的作用日益凸顯，部分國(guó)家也通過(guò)應(yīng)急模式的“社區(qū)化”轉(zhuǎn)型取得良好的績(jī)效[5]?；贚awrence和Lorsch[6]提出的“權(quán)變理論”，公共衛(wèi)生是一個(gè)高度分化的領(lǐng)域，其在社區(qū)層面的垂直整合和水平整合需要不同部門(mén)、組織、公眾在不同層面的協(xié)調(diào)合作，必須通過(guò)架構(gòu)合理的組織框架維持效率。而在信息時(shí)代背景下，物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、ICT等新興技術(shù)的跨領(lǐng)域應(yīng)用更為普及，學(xué)科之間的交叉聯(lián)系更為密切，能夠?yàn)榛鶎由鐓^(qū)針對(duì)公共衛(wèi)生事件“預(yù)防—準(zhǔn)備—反映—恢復(fù)”全階段的應(yīng)急行動(dòng)框架建設(shè)提供充分的技術(shù)支持[7-8]。因此，在對(duì)國(guó)外社區(qū)應(yīng)急模式的經(jīng)驗(yàn)研究中，本文重點(diǎn)關(guān)注組織框架與技術(shù)方法這兩個(gè)領(lǐng)域。

2.1 組織機(jī)制

2.1.1 政府主導(dǎo)

在英國(guó)的社區(qū)應(yīng)急管理體系中，政府發(fā)揮著建立行動(dòng)框架、創(chuàng)新應(yīng)急機(jī)制、分配社會(huì)資源的重要作用[9]1。英國(guó)內(nèi)閣在《社區(qū)恢復(fù)力國(guó)家戰(zhàn)略框架》中理清了社區(qū)應(yīng)急管理中各類(lèi)合作者的具體分工以及中央政府對(duì)地方的支持方向，并在國(guó)家層面和地方層面之間建立專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)以便上下銜接。地方政府與社區(qū)部門(mén)在“地方主義”治理理念的指導(dǎo)下，通過(guò)法律和經(jīng)濟(jì)手段來(lái)規(guī)范社區(qū)內(nèi)不同企業(yè)、組織、個(gè)人的行為，為社區(qū)應(yīng)急行動(dòng)提供充分保障。此外，地方政府還積極培育社區(qū)非營(yíng)利組織，通過(guò)與社會(huì)組織的合作來(lái)完善包含維護(hù)公共健康在內(nèi)的社區(qū)服務(wù)中心功能，增強(qiáng)社區(qū)韌性。

2.1.2 第三方部門(mén)主導(dǎo)

美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）提出在全美范圍內(nèi)建設(shè)“應(yīng)急管理全社區(qū)模式”[10]143，其指導(dǎo)文件僅概括出該模式的原則和戰(zhàn)略主題，從而能夠更靈活地引導(dǎo)應(yīng)急組織去培育和健全特色化的社區(qū)應(yīng)急治理模式。從7個(gè)獲得FEMA資助的范例社區(qū)中總結(jié)出的應(yīng)急模式組織經(jīng)驗(yàn)包含[11]：依據(jù)社區(qū)熟人網(wǎng)絡(luò)確定社區(qū)應(yīng)急組織的領(lǐng)導(dǎo)者和合作者，將他們作為應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和社區(qū)居民之間的聯(lián)系紐帶，來(lái)接觸社區(qū)目標(biāo)群體、分發(fā)應(yīng)急物資、鼓勵(lì)居民參與社區(qū)行動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)地方行動(dòng)授權(quán)；大力鼓勵(lì)非營(yíng)利組織、私人部門(mén)參與合作治理，尤其注重私營(yíng)部門(mén)比如零售企業(yè)在社區(qū)災(zāi)后恢復(fù)過(guò)程中的作用；整合日常生活中各類(lèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治資源服務(wù)社區(qū)應(yīng)急管理，以強(qiáng)化社區(qū)的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，比如利用現(xiàn)有社區(qū)團(tuán)體促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施和信息傳遞。

2.1.3 居民主導(dǎo)

日本社會(huì)在阪神大地震后形成了“公助、共助、自助”的防災(zāi)應(yīng)急理念，十分重視全民參與。市民通過(guò)職業(yè)化的形式參與到町內(nèi)會(huì)、自治會(huì)等地緣型組織中，自主協(xié)商組織內(nèi)部治理架構(gòu)、輻射區(qū)域等事項(xiàng)，依靠自身力量開(kāi)展有關(guān)抗震、消防，以及弱勢(shì)群體關(guān)愛(ài)等社區(qū)自治活動(dòng)[12]。町內(nèi)會(huì)、自治會(huì)下的社區(qū)防災(zāi)組織依據(jù)《災(zāi)害對(duì)策基本法》按“基礎(chǔ)能力培養(yǎng)”和“領(lǐng)導(dǎo)能力培養(yǎng)”兩種模式對(duì)社區(qū)居民及組織領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行防災(zāi)應(yīng)急訓(xùn)練，確保在面對(duì)真實(shí)緊急情況時(shí)形成高效有序的社區(qū)合作模式。

現(xiàn)場(chǎng)共走訪(fǎng)牧民22戶(hù)，查看患病牲畜51頭。診治時(shí)正值冷季，病畜臨床表現(xiàn)主要為體格相對(duì)消瘦、食欲不振、被毛粗亂等，也存在眼臉、下頜及胸下水腫、食欲減退、虛弱以及容易疲倦等癥狀，少數(shù)病畜出現(xiàn)腹瀉、黃疸、腹膜炎等癥狀。病畜癥狀比較符合寄生蟲(chóng)病的表現(xiàn)。

2.1.4 小結(jié)

“政府主導(dǎo)”模式離不開(kāi)較高的中央集權(quán)程度；“第三方部門(mén)主導(dǎo)”模式需要充分的市場(chǎng)條件以及社會(huì)組織、志愿者團(tuán)體、私營(yíng)部門(mén)等社會(huì)資源；“居民主導(dǎo)”依賴(lài)城市居民的公民意識(shí)和文化素養(yǎng)。當(dāng)下我國(guó)地區(qū)發(fā)展水平差異較為明顯，依據(jù)地域狀況對(duì)不同權(quán)力分配和組織方式進(jìn)行有條件的應(yīng)用，有助于更好地利用差異化的地區(qū)應(yīng)急資源。

2.2 信息化管理

2.2.1 預(yù)防階段：評(píng)估與優(yōu)化

社區(qū)應(yīng)急管理重在災(zāi)前預(yù)防，以降低社區(qū)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生概率和災(zāi)后損失。美國(guó)戴維森鎮(zhèn)在DD4L項(xiàng)目中將健康影響評(píng)估納入總體規(guī)劃的修編過(guò)程中，建立涵蓋休閑與開(kāi)放空間、醫(yī)療服務(wù)、公共交通與友好交通、可支付住房、經(jīng)濟(jì)與就業(yè)、鄰里安全等10個(gè)主題的健康影響評(píng)估指標(biāo)體系，使公共健康理念真正融入社區(qū)規(guī)劃和決策，同時(shí)有力促進(jìn)社區(qū)居民對(duì)公共健康和社區(qū)事務(wù)的廣泛關(guān)注和參與[14]；弗吉尼亞州阿靈頓市利用具有法律效力的形態(tài)控制準(zhǔn)則（FBC）對(duì)商業(yè)和居住社區(qū)的街道空間、建筑形式、建筑使用方式進(jìn)行更新改善，打造功能混合、鄰里友好、健康可持續(xù)的社區(qū)發(fā)展模式，為維持社區(qū)公共健康和應(yīng)急提供良好的社會(huì)環(huán)境及物質(zhì)空間環(huán)境基礎(chǔ)[15]。

2.2.2 準(zhǔn)備階段：預(yù)演與監(jiān)測(cè)

根據(jù)預(yù)估災(zāi)害發(fā)生的方式和規(guī)模制定應(yīng)急預(yù)案，組織社區(qū)演習(xí)，同時(shí)建立預(yù)警機(jī)制加強(qiáng)監(jiān)測(cè)[13]。英國(guó)通過(guò)建立供社區(qū)和居民下載學(xué)習(xí)的“社區(qū)應(yīng)急預(yù)案模板”來(lái)協(xié)助社區(qū)理清制定應(yīng)急預(yù)案的思路，內(nèi)容包含社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)和資源評(píng)估、社區(qū)應(yīng)急行動(dòng)機(jī)制、應(yīng)急聯(lián)絡(luò)方式、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)名稱(chēng)、聯(lián)絡(luò)中斷的備用方案等[16]。紐約市則創(chuàng)新預(yù)案演習(xí)方式，將傳統(tǒng)用于評(píng)估醫(yī)院對(duì)傳染病應(yīng)對(duì)能力的“無(wú)預(yù)警神秘病人演習(xí)”應(yīng)用于基層社區(qū)醫(yī)療系統(tǒng)中，通過(guò)計(jì)算演習(xí)中成功篩選出病人—行為者的演習(xí)次數(shù)比例與耗費(fèi)的中位時(shí)間，來(lái)評(píng)估社區(qū)衛(wèi)生中心應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，揭示基層醫(yī)療系統(tǒng)應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制和預(yù)案中需要改進(jìn)優(yōu)化的領(lǐng)域[17]。加拿大艾爾德里市通過(guò)構(gòu)建基于居民健康數(shù)據(jù)庫(kù)的社區(qū)操作平臺(tái)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)居民健康狀況和需求的監(jiān)測(cè)，并連接城市服務(wù)平臺(tái)和醫(yī)療系統(tǒng)提供服務(wù)。

2.2.3 響應(yīng)階段：反饋與引導(dǎo)

決策者需要獲取及時(shí)準(zhǔn)確的災(zāi)情信息以高效地遏制災(zāi)害，同時(shí)要注重媒體管理避免謠言散播。許多國(guó)家、地區(qū)都通過(guò)事先建立的健康信息數(shù)據(jù)庫(kù)或?yàn)?zāi)害應(yīng)急平臺(tái)來(lái)保證災(zāi)情信息迅速上傳至高層政府部門(mén)、下達(dá)至基層社區(qū)，并協(xié)助形勢(shì)分析和決策制定，比如英國(guó)的IEM平臺(tái)，其核心模塊功能包括指揮、控制、協(xié)調(diào)、協(xié)作、通信等，能夠整合多個(gè)應(yīng)急機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)大規(guī)模突發(fā)事件[18]；美國(guó)州級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)針對(duì)家庭、組織和社區(qū)等社會(huì)單位使用的應(yīng)急信息宣傳策略，一改依靠傳統(tǒng)媒體實(shí)現(xiàn)的政府對(duì)公民一對(duì)多、零互動(dòng)的溝通模式，通過(guò)Twitter等大眾社交媒體來(lái)實(shí)現(xiàn)與公眾直接持續(xù)的雙向溝通，也能更好地了解實(shí)際民情和控制輿情導(dǎo)向[19]。

2.2.4 恢復(fù)階段：復(fù)原與重建

災(zāi)后社區(qū)的恢復(fù)過(guò)程中不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)損失與生理?yè)p傷恢復(fù)，還要重視受災(zāi)人群心理健康和社會(huì)力量的重建，而社會(huì)組織和私營(yíng)部門(mén)的參與能有效推進(jìn)社區(qū)恢復(fù)進(jìn)程。美國(guó)零售商沃爾瑪利用自身廣泛的經(jīng)銷(xiāo)和運(yùn)輸渠道成立了公司內(nèi)部的應(yīng)急管理部門(mén)（WEMD），并與地方政府、專(zhuān)業(yè)應(yīng)急組織形成了良好合作關(guān)系，突發(fā)事件發(fā)生后其面向社區(qū)的物資供應(yīng)既能保證自身在市場(chǎng)上的生存需求，也能滿(mǎn)足客戶(hù)的生存需求，實(shí)現(xiàn)雙贏[10]144；美國(guó)俄克拉荷馬州摩爾龍卷風(fēng)后的災(zāi)難恢復(fù)項(xiàng)目（ODRP）中，許多志愿者組織和基于信仰形成的社區(qū)團(tuán)體參與了針對(duì)受災(zāi)者的心理輔導(dǎo)援助，為受災(zāi)者創(chuàng)傷后應(yīng)激障礙的緩解和社區(qū)網(wǎng)絡(luò)的復(fù)原提供有力的社會(huì)支持[20]。

3 新冠肺炎疫情下我國(guó)應(yīng)急模式轉(zhuǎn)型趨勢(shì)

從21世紀(jì)以來(lái)我國(guó)發(fā)生的兩次疫情中可以看出，我國(guó)社區(qū)公共衛(wèi)生治理在預(yù)防階段和準(zhǔn)備階段的短板比較明顯。比如老舊社區(qū)中易導(dǎo)致疾病“糞口傳播”的排水設(shè)施老化和淤堵情況事先未得到重視，武漢華南海鮮城原先存在的衛(wèi)生隱患也沒(méi)能得到有力監(jiān)管，預(yù)防措施不力是導(dǎo)致疾病發(fā)生和傳播的首因。公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)社區(qū)層面在應(yīng)急預(yù)案和事先演習(xí)部分的空缺，容易造成因基層工作人員對(duì)應(yīng)急工作方法掌握不足以及部分社區(qū)居民對(duì)應(yīng)急工作缺乏理解和支持的情況，從而難以實(shí)現(xiàn)全面的積極響應(yīng)和迅速的基層落實(shí)，可能錯(cuò)過(guò)遏制災(zāi)害影響范圍擴(kuò)大的最佳時(shí)機(jī)。

2020年3月12日，世界衛(wèi)生組織正式宣布新冠肺炎已經(jīng)進(jìn)入全球大流行階段，多個(gè)國(guó)家也加入這場(chǎng)“戰(zhàn)疫”。對(duì)比目前國(guó)際上其他國(guó)家的形勢(shì)，我國(guó)在疫情響應(yīng)階段采取的防控措施效果十分突出，僅花費(fèi)兩個(gè)多月就幾乎肅清內(nèi)源性病例。這種響應(yīng)措施的特點(diǎn)是以政府為主導(dǎo)，依托我國(guó)行政系統(tǒng)中的網(wǎng)格單元實(shí)施地毯式管控[21]，疫區(qū)封城，小區(qū)封鎖，使人員流動(dòng)最小化，但實(shí)操過(guò)程中也暴露了不少問(wèn)題：小區(qū)封鎖后居民日常生活物資得不到保障，依靠流動(dòng)來(lái)維持生計(jì)的群體（如司機(jī)、快遞員、服務(wù)業(yè)從業(yè)人員等）無(wú)法獲得收入來(lái)源，長(zhǎng)時(shí)間封鎖導(dǎo)致其他疾病死亡率逐漸上升，居民產(chǎn)生心理壓抑問(wèn)題等。這也反映出自上而下的行政化應(yīng)急治理模式的缺陷所在，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)體量的壯大，公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率和復(fù)雜性增加，政府憑借一己之力難以包攬所有防災(zāi)減災(zāi)和促進(jìn)災(zāi)后恢復(fù)的任務(wù)[9]2，基層社區(qū)、居民和各類(lèi)社會(huì)組織在我國(guó)應(yīng)急模式中的作用需要獲得更多重視。

新冠肺炎疫情防治過(guò)程中，我國(guó)很多城市和地區(qū)根據(jù)自身情況轉(zhuǎn)換社區(qū)治理手段，謀求政府與市民、社區(qū)、組織之間的合作，許多社會(huì)自媒體、自組織利用常用社交平臺(tái)發(fā)布官方疫情信息和辟謠資訊，不少社區(qū)居民自發(fā)組建社區(qū)自組織和志愿者團(tuán)體，共同解決生活物資供應(yīng)、出入口體溫檢測(cè)和樓棟消毒等問(wèn)題，反映了我國(guó)在公共衛(wèi)生事件應(yīng)急中社區(qū)力量的崛起和應(yīng)急模式由“基于政府”向“基于社區(qū)”轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)。其中比較具有代表性的有上海、深圳、河南等地，其中上海側(cè)重于面向市民的健康信息收集與反饋服務(wù)，深圳側(cè)重于面向政府的防疫數(shù)據(jù)分析與策略引導(dǎo)，河南則側(cè)重于面向基層社區(qū)的迅速反應(yīng)與強(qiáng)力落實(shí)。

3.1 智能反饋手段

圖1深圳市社區(qū)疫情防控管理信息平臺(tái)

上海市依托“上海發(fā)布”等市民常用公眾號(hào)連接上海疫情防控公共服務(wù)平臺(tái)，發(fā)布針對(duì)疫情的政策信息，提供健康信息登記、在線(xiàn)義診、心理健康咨詢(xún)、發(fā)熱門(mén)診查詢(xún)、預(yù)約掛號(hào)、居家醫(yī)學(xué)隔離指導(dǎo)等相關(guān)服務(wù)。線(xiàn)上健康信息登記板塊面向的對(duì)象十分廣泛，涵蓋個(gè)人、企業(yè)、交通口岸和道口工作人員、市級(jí)協(xié)查和區(qū)內(nèi)摸查等主體，解決了統(tǒng)計(jì)口徑不同和流程繁瑣復(fù)雜、信息收集反饋不及時(shí)的難題。上報(bào)后的健康信息匯總于上海市大數(shù)據(jù)資源平臺(tái)，經(jīng)過(guò)數(shù)據(jù)建模分析測(cè)算后形成紅、黃、綠三色“隨申碼”，分別代表“建議隔離”“建議觀(guān)察”“可以通行”3種風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，用于指導(dǎo)居民生活出行和企業(yè)復(fù)工，切實(shí)為上海市民了解疫情信息做好自身防護(hù)以及精細(xì)化的城市管理提供便利。

3.2 信息平臺(tái)手段

深圳市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院依托空間規(guī)劃信息平臺(tái)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，從城市空間管控角度設(shè)計(jì)了“深圳市社區(qū)疫情防控管理信息平臺(tái)”（見(jiàn)圖1），協(xié)助市級(jí)、區(qū)級(jí)政府統(tǒng)籌施策，根據(jù)社區(qū)類(lèi)型和社區(qū)防疫風(fēng)險(xiǎn)壓力精準(zhǔn)調(diào)配社會(huì)公共資源。平臺(tái)提供的現(xiàn)有服務(wù)包括疫情狀況查詢(xún)、社區(qū)防疫風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)分析、社區(qū)防控方向指引3種。第一項(xiàng)服務(wù)提供病例活動(dòng)范圍和發(fā)熱門(mén)診分布信息，為居民按需就醫(yī)和避開(kāi)疫情高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)提供指引。后兩項(xiàng)服務(wù)是基于社區(qū)確診病人數(shù)和社區(qū)人口密度的綜合分析，以及社區(qū)功能構(gòu)成占比，分為5種風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)和居住區(qū)、商務(wù)樓宇、商業(yè)設(shè)施、廠(chǎng)區(qū)4種類(lèi)型。這些信息能夠指導(dǎo)社區(qū)差異化防控策略的制定，并引導(dǎo)社會(huì)志愿者與之對(duì)接。

3.3 基層宣傳手段

河南省作為國(guó)內(nèi)最早開(kāi)始對(duì)疫情進(jìn)行緊急防控部署的省份之一，能夠在短時(shí)間內(nèi)將防疫工作迅速部署落實(shí)到城鄉(xiāng)基層社區(qū)，而被輿論媒體稱(chēng)贊為“閃電模式”。這種速度的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)群眾對(duì)防疫工作的理解和支持。其宣傳手段中最為突出的是各類(lèi)通俗化的社區(qū)宣傳，社區(qū)將防疫信息編成接地氣的宣傳語(yǔ)，通過(guò)橫幅、喇叭、電視循環(huán)播報(bào)。同時(shí)充分利用城鄉(xiāng)社區(qū)熟人網(wǎng)絡(luò)的影響力，安排工作人員或志愿者上門(mén)宣傳防疫信息，使難以通過(guò)現(xiàn)代信息手段獲得疫情信息的中老年居民切實(shí)意識(shí)到疫情防控形勢(shì)的嚴(yán)峻性，從而自覺(jué)支持疫情防控工作，降低社區(qū)應(yīng)急治理難度。

4 公共衛(wèi)生導(dǎo)向下我國(guó)社區(qū)治理應(yīng)急模式優(yōu)化建議

社會(huì)應(yīng)急模式轉(zhuǎn)型趨勢(shì)下，除了我國(guó)政府要在行政系統(tǒng)中將重心下沉、權(quán)利下放、關(guān)口前移外，社區(qū)層面各類(lèi)主體積極主動(dòng)參與合作治理也尤為關(guān)鍵。然而，現(xiàn)狀我國(guó)大部分社區(qū)應(yīng)急治理在治理理念、組織機(jī)構(gòu)和治理機(jī)制上都存在缺陷[22]，表現(xiàn)在：公眾對(duì)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知水平低，缺乏自救互救理念；社區(qū)應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)不完善，設(shè)施配備不足；公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，社區(qū)基層管理機(jī)構(gòu)、社區(qū)企業(yè)、志愿者組織、社區(qū)居民的“機(jī)動(dòng)性”不足，響應(yīng)速度慢。因此，打通城市各級(jí)政府到基層社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的縱向傳導(dǎo)路徑的同時(shí)，也要完善社區(qū)層面公眾橫向協(xié)作機(jī)制，以充分激發(fā)社區(qū)在社會(huì)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急中的“全階段”作用（見(jiàn)圖2）。

圖2我國(guó)社區(qū)治理應(yīng)急模式框架

4.1 打通城市治理的縱向傳導(dǎo)

高層級(jí)政府基于大數(shù)據(jù)服務(wù)體系構(gòu)建公共健康監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，從宏觀(guān)層面開(kāi)展“城市體檢”，并通過(guò)信息反饋平臺(tái)提供社區(qū)尺度的數(shù)據(jù)信息和分析結(jié)果，在公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)盡快發(fā)布權(quán)威信息，引導(dǎo)社會(huì)輿論導(dǎo)向，避免謠言散播；將公共衛(wèi)生安全板塊納入各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃防災(zāi)應(yīng)急框架，在法定規(guī)劃領(lǐng)域指導(dǎo)社區(qū)規(guī)劃中公共衛(wèi)生應(yīng)急內(nèi)容的完善；將部分行政執(zhí)法權(quán)、行政管理權(quán)下放到社區(qū)，并利用社區(qū)本身存在的熟人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)來(lái)加強(qiáng)社區(qū)治理隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)基層管控力量，使治理結(jié)構(gòu)由“橢圓型”向“金字塔型”轉(zhuǎn)變[23]，以及時(shí)處理、應(yīng)對(duì)社區(qū)公共衛(wèi)生隱患；針對(duì)社區(qū)公共衛(wèi)生治理不力的情況，拓寬基層跨級(jí)對(duì)接上級(jí)管理部門(mén)的反饋監(jiān)督渠道，如市長(zhǎng)熱線(xiàn)、城市服務(wù)平臺(tái)等，打破城市治理的層級(jí)分割，促進(jìn)對(duì)城市治理權(quán)的監(jiān)督，樹(shù)立政府公信力。

4.2 促進(jìn)社區(qū)治理的橫向參與

考慮到我國(guó)長(zhǎng)期處于“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的城市社區(qū)治理階段，以及社區(qū)自治能力相對(duì)缺乏的現(xiàn)實(shí)情況[24]，當(dāng)下社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急領(lǐng)域仍應(yīng)該采取政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭、其他社區(qū)治理主體橫向參與的方式。在嘗試之初可采取競(jìng)賽或試點(diǎn)的形式，由市、區(qū)政府組織搭建社區(qū)與各類(lèi)社會(huì)組織、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)的合作平臺(tái)，放寬社會(huì)組織參與社區(qū)治理的準(zhǔn)入門(mén)檻，并給予資金支持，形成社區(qū)公共衛(wèi)生治理樣板范式，供其他社區(qū)學(xué)習(xí)推廣；社區(qū)基層管理機(jī)構(gòu)也應(yīng)該通過(guò)一定激勵(lì)措施鼓勵(lì)居民參與社區(qū)公共衛(wèi)生治理事務(wù)，通過(guò)選舉或非選舉形式組建以小區(qū)、樓棟為單位的社區(qū)應(yīng)急自組織，并設(shè)置明確的“微權(quán)力清單”來(lái)規(guī)范社區(qū)治理權(quán)力的使用。要注意的是，在實(shí)際社區(qū)公共衛(wèi)生治理體系框架搭建中，必須充分考慮所在地區(qū)的市場(chǎng)化程度、社會(huì)組織與志愿者資源豐富度、社區(qū)居民自治意愿與水平、基層醫(yī)療資源充裕度等因素，并隨著社會(huì)發(fā)展動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)主體間的權(quán)責(zé)大小與范圍，以更好應(yīng)對(duì)社區(qū)在公共衛(wèi)生方面復(fù)雜化、多元化和碎片化的發(fā)展訴求。

4.3 完善各階段社區(qū)公共衛(wèi)生治理內(nèi)容

預(yù)防階段，社區(qū)可以與專(zhuān)業(yè)研究機(jī)構(gòu)或社區(qū)規(guī)劃師合作，評(píng)估社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化社區(qū)應(yīng)急設(shè)施和衛(wèi)生環(huán)境，培育社區(qū)網(wǎng)絡(luò)和自組織；準(zhǔn)備階段，社區(qū)應(yīng)重視應(yīng)急預(yù)案的制定，按公共衛(wèi)生事件的影響程度分級(jí)設(shè)置應(yīng)急方案[25]，同時(shí)定期組織演習(xí)和技能培訓(xùn)，宣傳普及“自助、互助”理念；響應(yīng)階段，街道辦、居委會(huì)等社區(qū)管理機(jī)構(gòu)要形成與基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)和社區(qū)應(yīng)急組織的緊急聯(lián)動(dòng)，迅速形成對(duì)社區(qū)的全方位監(jiān)管，抓住應(yīng)對(duì)危機(jī)的最佳時(shí)機(jī)；恢復(fù)階段，社區(qū)要與“社區(qū)生活圈”內(nèi)的零售、物流、服務(wù)企業(yè)達(dá)成合作，保障社區(qū)物資供應(yīng)和底層從業(yè)者的收入來(lái)源，同時(shí)利用社會(huì)組織和志愿者團(tuán)體的力量為社區(qū)居民提供各類(lèi)生活和心理援助，共同促進(jìn)社區(qū)恢復(fù)。

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市民社會(huì)的發(fā)展，以第三方機(jī)構(gòu)、組織和城市居民為代表的社會(huì)力量的壯大是必然趨勢(shì)，基層社區(qū)應(yīng)急治理體系中的權(quán)力構(gòu)成和權(quán)力秩序也應(yīng)根據(jù)社會(huì)發(fā)展階段進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，并輔以機(jī)制支撐與技術(shù)保障，從而使我國(guó)城市應(yīng)急治理體系走向“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)”的新階段。