王丹莉

(中國社會(huì)科學(xué)院 當(dāng)代中國研究所，北京 100009)

中央與地方財(cái)政關(guān)系的結(jié)構(gòu)性變遷構(gòu)成我國社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制探索的核心部分，而這一調(diào)整與新中國工業(yè)化進(jìn)程的不同階段以及社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中所面臨的矛盾內(nèi)在相關(guān)。新中國成立之初，面對(duì)著巨額的財(cái)政赤字以及即將開始的大規(guī)模工業(yè)化建設(shè)，中央政府通過“統(tǒng)一財(cái)經(jīng)”構(gòu)建了高度集中的、統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制，這為后來重工業(yè)優(yōu)先的工業(yè)化戰(zhàn)略的實(shí)施創(chuàng)造了條件。而“一五”計(jì)劃結(jié)束后，為了緩解中央政府的投資壓力，也為了快速推動(dòng)地方工業(yè)的發(fā)展和提高國民經(jīng)濟(jì)增速，中央開始大幅度向地方放權(quán)，由此導(dǎo)致了“大躍進(jìn)”時(shí)期地方財(cái)政收支權(quán)力的迅速膨脹。這調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性，但也帶來了一些嚴(yán)重的后果。

1961年初“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”八字方針的正式提出和貫徹實(shí)施標(biāo)志著“大躍進(jìn)”告一段落，新中國進(jìn)入了“國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期”，中央相繼出臺(tái)了一系列政策來改變“大躍進(jìn)”時(shí)期管理權(quán)力過于分散的局面。整體而言，1961—1965年是一個(gè)較為特殊的時(shí)段，這一時(shí)期與此前的“大躍進(jìn)”時(shí)期以及此后的“文化大革命”時(shí)期，不論是在國家層面的經(jīng)濟(jì)政策上，還是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體狀況上，都表現(xiàn)出一些較為明顯的差異，因此，國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期受到了很多研究者的關(guān)注。(1)一些學(xué)者對(duì)已有成果進(jìn)行過詳細(xì)的梳理和評(píng)述，如劉友于：《60年代國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整研究綜述》，《當(dāng)代中國史研究》1996年第1期；張素華：《第一次國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整研究述評(píng)》，《當(dāng)代中國史研究》2008年第1期；柳森：《1961年—1965年國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整研究述評(píng)》，《北京黨史》2010年第1期。關(guān)于調(diào)整決策的形成及實(shí)施過程、調(diào)整時(shí)期的國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及表現(xiàn)、國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整中存在的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、重要領(lǐng)導(dǎo)人在這一時(shí)期的經(jīng)濟(jì)思想及其影響，以及特定區(qū)域在國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整中的發(fā)展?fàn)顩r等問題都是研究者討論的重點(diǎn)。

在本文中，筆者嘗試討論和分析一個(gè)更為具體的問題——國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期的中央與地方財(cái)政關(guān)系。這一時(shí)期的央地財(cái)政關(guān)系是值得關(guān)注的，在經(jīng)歷了“大躍進(jìn)”時(shí)期財(cái)政收支的全面放權(quán)之后，中央在國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整中又開始了財(cái)政集權(quán)，這是新中國成立以后的第二次財(cái)政集權(quán)。然而，和第一次中央財(cái)政集權(quán)——1950年的“統(tǒng)一財(cái)經(jīng)”不同的是，綜觀整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，這一時(shí)期的中央與地方財(cái)政關(guān)系在一定程度上表現(xiàn)出了集權(quán)與分權(quán)兼而有之的特征。

一、困境下的調(diào)整：中央財(cái)政的再度集權(quán)

“大躍進(jìn)”時(shí)期的全面放權(quán)極大地調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性，但對(duì)地方政府乃至中央政府的財(cái)政收支產(chǎn)生了一些負(fù)面影響，一個(gè)表現(xiàn)是地方政府層面的“虛假收入”普遍存在，而財(cái)政支出卻迅速擴(kuò)張?！按筌S進(jìn)”時(shí)期經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一個(gè)突出特點(diǎn)是從中央各部門到地方各省幾乎都有自己的“第二本賬”，“第二本賬”和“第一本賬”相比投資規(guī)?？梢远喑鰩资畟€(gè)億。(2)中國社會(huì)科學(xué)院、中央檔案館編：《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(1958—1965)》之“固定資產(chǎn)投資與建筑業(yè)卷”，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2011年版，第51、55頁。全國各地財(cái)政支持的基本建設(shè)投資大規(guī)模擴(kuò)張。1962年2月召開的中央政治局常委擴(kuò)大會(huì)議曾檢查“一九五八年到一九六一年四年中財(cái)政和信貸的情況，發(fā)現(xiàn)各年的財(cái)政收入都有虛假，財(cái)政支出沒有控制，年年都有赤字”。(3)中央檔案館、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《中共中央文件選集(1949年10月—1966年5月)》第39冊(cè)，人民出版社2013年版，第172、184頁。根據(jù)財(cái)政部黨組一份報(bào)告的估算，這四年間國家的財(cái)政虧空已達(dá)203億元。(4)中國社會(huì)科學(xué)院、中央檔案館編：《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(1958—1965)》之“財(cái)政卷”，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2011年版，第777頁。高額的赤字和失序的管理給地方乃至中央政府帶來大量的財(cái)政遺留問題，和國民經(jīng)濟(jì)的其他領(lǐng)域一樣，財(cái)政領(lǐng)域亟需整頓。

在1960年下半年，高層決策者就已經(jīng)開始了對(duì)“大躍進(jìn)”時(shí)期國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況的反思。同年底，財(cái)政部黨組向中央提交了《關(guān)于改進(jìn)財(cái)政體制、加強(qiáng)財(cái)政管理的報(bào)告》，詳細(xì)分析了1958年以來我國財(cái)政管理體制中存在的問題——財(cái)政紀(jì)律松弛、財(cái)權(quán)分散、國家計(jì)劃和市場供求受到?jīng)_擊。中央在批轉(zhuǎn)這份報(bào)告時(shí)特別強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)決糾正“財(cái)權(quán)過于分散”的現(xiàn)象。(5)財(cái)政部綜合計(jì)劃司編：《中華人民共和國財(cái)政史料》第1輯“財(cái)政管理體制(1950—1980)”，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1982年版，第128—136、137頁。1961年1月，中共中央做出《關(guān)于調(diào)整管理體制的若干暫行規(guī)定》，開始全面地集中和上收權(quán)力，以扭轉(zhuǎn)各項(xiàng)管理分散與混亂的局面。財(cái)政領(lǐng)域亦由此開始了一次新的“集權(quán)”。

對(duì)于財(cái)政領(lǐng)域的調(diào)整力度，1962年2月，陳云在國務(wù)院會(huì)議上提出，為了克服當(dāng)下的困難需要有“更多的集中統(tǒng)一”，而“集中統(tǒng)一的程度，可能要超過建國初期，因?yàn)楝F(xiàn)在的情況更復(fù)雜”。(6)中央檔案館、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《中共中央文件選集(1949年10月—1966年5月)》第39冊(cè)，人民出版社2013年版，第172、184頁。1962年3月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)銀行工作的集中統(tǒng)一、嚴(yán)格控制貨幣發(fā)行的決定》出臺(tái)，這一旨在實(shí)現(xiàn)“銀行工作的高度集中統(tǒng)一”的決定同樣提出，“在一個(gè)時(shí)期內(nèi)，要比1950年統(tǒng)一財(cái)經(jīng)時(shí)管得更嚴(yán)更緊，才有利于國民經(jīng)濟(jì)的調(diào)整和發(fā)展”。(7)財(cái)政部綜合計(jì)劃司編：《中華人民共和國財(cái)政史料》第1輯“財(cái)政管理體制(1950—1980)”，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1982年版，第128—136、137頁。中央在這一時(shí)期對(duì)財(cái)政金融領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)的指導(dǎo)思想由此可窺一斑，以甚于“統(tǒng)一財(cái)政”時(shí)期的集權(quán)來走出財(cái)政困境，是中央政府當(dāng)時(shí)制定政策的出發(fā)點(diǎn)。

二、國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期中央財(cái)政集權(quán)的特征

國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期中央財(cái)政權(quán)力的集中表現(xiàn)出了三個(gè)特點(diǎn)：其一，這是一次側(cè)重于財(cái)政支出的權(quán)力集中，為了消除基本建設(shè)擴(kuò)張的財(cái)政隱患，中央大幅度地壓縮地方政府的財(cái)政投資，同時(shí)加大中央政府的投資力度，使得中央政府在全國財(cái)政支出中的比重快速上升。但是，從財(cái)政支出的角度來看，在國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整后期，中央政府的財(cái)政集權(quán)就已經(jīng)出現(xiàn)了松動(dòng)的跡象，這種松動(dòng)從對(duì)地方基本建設(shè)投資的管理方式以及預(yù)算外基本建設(shè)撥款中“地方財(cái)政自籌”規(guī)模的上升中都可以得到反映。其二，從財(cái)政收入的角度來看，盡管中央強(qiáng)調(diào)要比統(tǒng)一財(cái)經(jīng)時(shí)期的集權(quán)更為嚴(yán)格，但并沒有改變1959年起開始執(zhí)行的中央與地方對(duì)財(cái)政收入進(jìn)行“總額分成”的分配方式，地方政府仍是組織財(cái)政收入的主體，只是地方政府上解中央的財(cái)政支出明顯增加。而1965年中央下調(diào)了很多省份的上解比例，這在一定程度上說明國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整初期的中央財(cái)政集權(quán)有所轉(zhuǎn)變。其三，1961年初，中央恢復(fù)設(shè)置“中央局”。作為介于中央和省級(jí)地方政府之間的行政機(jī)構(gòu)，“中央局”在稅收管理、投資決策、財(cái)政資金使用等方面發(fā)揮著管理和監(jiān)督地方政府的作用。相比于中央政府，在國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期的“集權(quán)”中扮演重要角色的“中央局”其實(shí)也具有一定的地方色彩，這使得“中央局”在分散了中央管理壓力的同時(shí)，也在一定程度上分散了中央的“集權(quán)”。

1.側(cè)重于財(cái)政支出的權(quán)力集中

為了鼓勵(lì)各省建立獨(dú)立的工業(yè)體系，工業(yè)項(xiàng)目“以中小為主”成為“大躍進(jìn)”時(shí)期進(jìn)行基本建設(shè)的一個(gè)原則，一些地區(qū)基本建設(shè)投資由此快速甚至是盲目地?cái)U(kuò)張。因此，國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期中央財(cái)政集權(quán)的一個(gè)重要表現(xiàn)，首先是嚴(yán)格控制和壓縮地方的基本建設(shè)投資，將投資決策權(quán)乃至投資項(xiàng)目本身回收至中央政府手中。

在1960年底遞交中央的報(bào)告中，財(cái)政部強(qiáng)調(diào)“凡是未經(jīng)國家計(jì)劃部門批準(zhǔn)，未納入國家計(jì)劃的，不得增加基本建設(shè)投資”、“預(yù)算外資金用于基本建設(shè)的，要納入國家計(jì)劃”。(8)財(cái)政部綜合計(jì)劃司編：《中華人民共和國財(cái)政史料》第1輯“財(cái)政管理體制(1950—1980)”，第133頁。不僅要將基本建設(shè)投資納入嚴(yán)格的國家計(jì)劃，而且對(duì)于投資款項(xiàng)的管理也開始集中。1959年中央曾將包括地方基本建設(shè)撥款在內(nèi)的各項(xiàng)支出劃歸省(市、自治區(qū))，一并作為“地方的財(cái)政支出”，不再由中央統(tǒng)一撥付。(9)中國人民建設(shè)銀行總行編：《中華人民共和國財(cái)政史料》第6輯“基本建設(shè)財(cái)務(wù)撥款與信用(1950—1985)”，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1987年版，第85—86頁。而國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整之初中央就將地方的基本建設(shè)投資恢復(fù)為“中央專案撥款”。在調(diào)整真正啟動(dòng)后，國家的具體政策相繼出臺(tái)，1961年6月19日，財(cái)政部《關(guān)于控制基本建設(shè)撥款的緊急通知》提出：“從現(xiàn)在起，對(duì)基本建設(shè)撥款必須嚴(yán)加控制”，“凡是沒有列入國家計(jì)劃的項(xiàng)目，一律不得撥款”。(10)財(cái)政部編：《中央財(cái)政法規(guī)匯編(1961年)》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1962年版，第92頁。財(cái)政部的指令十分明確，在當(dāng)時(shí)看來，壓縮財(cái)政支出“不但是一個(gè)財(cái)政問題，而且是一個(gè)關(guān)系到調(diào)整經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定市場和鞏固工農(nóng)聯(lián)盟的政治問題”。(11)中央檔案館、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《中共中央文件選集(1949年10月—1966年5月)》第37冊(cè)，人民出版社2013年版，第186頁。

不論是從投資規(guī)模的壓縮還是從建設(shè)項(xiàng)目的減少上看，中央的控制力度都非常大，1961年全國財(cái)政預(yù)算支出由年初預(yù)計(jì)的608億元壓縮到378億元，其中基本建設(shè)撥款就由年初的192億元壓縮至107億元，減少額度占原計(jì)劃的44.3%。(12)中國社會(huì)科學(xué)院、中央檔案館編：《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(1958—1965)》之“財(cái)政卷”，第102頁。同年527項(xiàng)大中型項(xiàng)目停建，而小型項(xiàng)目停建達(dá)上萬項(xiàng)。(13)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第14冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社1997年版，第308頁。1962年繼續(xù)對(duì)基本建設(shè)進(jìn)行壓縮，包括以自籌資金安排的項(xiàng)目在內(nèi)的所有基本建設(shè)“都必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)才能作為國家計(jì)劃內(nèi)的基本建設(shè)，不準(zhǔn)再搞計(jì)劃外的基本建設(shè)”。(14)中國社會(huì)科學(xué)院、中央檔案館編：《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(1958—1965)》之“固定資產(chǎn)投資與建筑業(yè)卷”，第93頁。1963年“基本建設(shè)撥款……仍然由中央專案撥款解決”。1964年，基本建設(shè)撥款和由于“特大的防汛、抗旱、救災(zāi)而追加的經(jīng)費(fèi)”一起，“仍然由中央專案撥款”。(15)財(cái)政部編：《中央財(cái)政法規(guī)匯編(1963年)》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1964年版，第18頁；財(cái)政部編：《中央財(cái)政法規(guī)匯編(1964年)》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1965年版，第13頁。也就是說，從1961年到1964年，四年間地方的基本建設(shè)投資支出一直由中央財(cái)政統(tǒng)一撥款,地方政府的財(cái)政支出因此受到限制。

所有排序分析及排序圖的繪制運(yùn)用 Canoco 5.0軟件完成。其他數(shù)據(jù)分析及繪圖運(yùn)用Office 365完成。

在壓縮地方財(cái)政基本建設(shè)投資支出的同時(shí)，中央財(cái)政支出在全國財(cái)政支出中的比重大幅度上升(參見圖1)，1962年和1965年中央財(cái)政支出占全國的比重已經(jīng)超過62%，1963年和1964年兩年也接近60%。在國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期的全國基本建設(shè)投資中，中央項(xiàng)目所占的比重明顯上升。(16)國家統(tǒng)計(jì)局固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計(jì)司編：《中國固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計(jì)年鑒(1950—1995)》，中國統(tǒng)計(jì)出版社1997年版，第93頁。投資決策權(quán)的回收以及對(duì)地方政府財(cái)政投資的壓縮和控制帶來了中央政府投資項(xiàng)目，進(jìn)而是中央財(cái)政支出規(guī)模的增加。

圖1 1952—1965年全國財(cái)政收支中中央與地方所占比重的變化

資料來源:國家統(tǒng)計(jì)局編:《建國三十年國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)提要(1949—1978)》，國家統(tǒng)計(jì)局1979年印行，第281—282頁。

如果說“大躍進(jìn)”時(shí)期中央與地方財(cái)政關(guān)系的轉(zhuǎn)變是因?yàn)樾轮袊耙晃濉庇?jì)劃后期工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，那么國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期中央財(cái)政集權(quán)更多地體現(xiàn)在中央財(cái)政支出的擴(kuò)張上，同樣與工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略因素有關(guān)。國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整前期中央財(cái)政支出增加是因?yàn)橐獓?yán)控和壓縮地方投資，以緩解由于工業(yè)無序擴(kuò)張?jiān)斐傻呢?cái)政壓力以及工農(nóng)業(yè)發(fā)展的失衡，后期中央項(xiàng)目及中央財(cái)政支出增加則是因?yàn)椤叭€建設(shè)”的啟動(dòng)。

盡管國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整初期中央一度認(rèn)為集中統(tǒng)一的程度可能要超過統(tǒng)一財(cái)經(jīng)時(shí)期，且國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整末期又啟動(dòng)了三線建設(shè)，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，中央的財(cái)政集權(quán)并沒有持續(xù)很長時(shí)間，1964年底、1965年初前后已經(jīng)開始了一些新的調(diào)整。就財(cái)政支出而言，1964年底的全國財(cái)政會(huì)議上提出涉及地方交通、商業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、文教衛(wèi)生、市政建設(shè)等地方性的投資和開支，允許地方“統(tǒng)一安排，調(diào)劑使用”，對(duì)于地方性投資中央“只下達(dá)一個(gè)總的金額控制指標(biāo)，具體項(xiàng)目的分配，統(tǒng)統(tǒng)由地方自行決定”。(17)中國社會(huì)科學(xué)院、中央檔案館編：《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(1958—1965)》之“財(cái)政卷”，第37—38頁。而“隨著財(cái)政體制的改變，地方的基本建設(shè)投資已經(jīng)列入地方財(cái)政預(yù)算，不再由中央專案撥款”。(18)中國社會(huì)科學(xué)院、中央檔案館編：《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(1958—1965)》之“固定資產(chǎn)投資與建筑業(yè)卷”，第121、164頁。這意味著在加強(qiáng)中央財(cái)政支出的同時(shí)又適度放松了對(duì)地方財(cái)政支出的管理。預(yù)算外基本建設(shè)撥款中“地方財(cái)政自籌”規(guī)模在1961—1965年間經(jīng)歷了一個(gè)先下降后上升的變化過程，這也從另一個(gè)側(cè)面反映出地方政府所擁有的財(cái)政自主權(quán)在短暫的下降之后又有所回升。(19)中國社會(huì)科學(xué)院、中央檔案館編：《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(1958—1965)》之“固定資產(chǎn)投資與建筑業(yè)卷”，第121、164頁。

2.財(cái)政收入：沒有改變的“總額分成”與集權(quán)過程中的調(diào)整

國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整開始后，中央不僅強(qiáng)調(diào)財(cái)政紀(jì)律，還加強(qiáng)對(duì)地方財(cái)政收入的控制，提高了省級(jí)地方政府財(cái)政收入的上解比例。表1的數(shù)據(jù)反映了部分省份1960—1965年間上解中央財(cái)政支出占其本省財(cái)政收入比重的變化情況。為了盡可能在一定程度上反映全國情況，筆者在當(dāng)時(shí)六個(gè)中央局轄區(qū)內(nèi)都選取了省份作為代表。

表1 部分省份1960—1965年間上解中央財(cái)政支出占其地方財(cái)政收入比重的變化情況

數(shù)據(jù)來源：1、《北京志·財(cái)政志》，北京出版社2000年版，第396頁；《天津通志·財(cái)稅志》，天津社會(huì)科學(xué)院出版社1996年版，第71頁；《遼寧省志·財(cái)政志》，遼寧人民出版社2000年版，第408—410頁；《黑龍江省志·財(cái)政志》，黑龍江人民出版社1991年版，第417頁；《上海通志》第5冊(cè)第24卷，上海人民出版社、上海社會(huì)科學(xué)院出版社2005年版，第3285、3270頁；《浙江省財(cái)政稅務(wù)志》，中華書局2002年版，第206—207頁；《湖北省志·財(cái)政》，湖北人民出版社1995年版，第447—448頁；《河南省志·財(cái)政志》，河南人民出版社1994年版，第166、15頁；《四川省志·財(cái)政志》，四川人民出版社1996年版，第308—309頁；《云南省志·財(cái)政志》，云南人民出版社1994年版，第45—46頁；《陜西省志·財(cái)政志》，陜西人民出版社1991年版，第542—543頁。2、天津、遼寧、黑龍江、上海、河南五省數(shù)據(jù)為筆者根據(jù)財(cái)政志中的數(shù)據(jù)計(jì)算得到，其余各省數(shù)據(jù)直接引自各省財(cái)政志。

從表1的數(shù)據(jù)中可以看出，在選取的省份中，除了遼寧省之外，其他所有省份1961年上解中央財(cái)政支出在其財(cái)政收入中所占的比重都出現(xiàn)了上升，少則5個(gè)百分點(diǎn)，多則40余個(gè)百分點(diǎn)，這也說明了中央的集權(quán)決心。相比較而言，西南、西北地區(qū)的省份上解比例的增幅更大，四川省1960年上解中央比例僅為17.1%,而1961年增至55.63%，云南省則由1960年的不用上解中央增至1961年的上解中央43.99%。陜西省1960年上解中央比例僅為5.3%，1962年則為44.94%。如果觀察整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，則表中所有省份在1961—1965年間達(dá)到的最高上解比例均明顯高于其1960年的上解比例。同一時(shí)期，中央亦大幅度地壓縮了對(duì)一些省份的財(cái)政補(bǔ)助規(guī)模。提高地方政府上解支出、減少對(duì)地方政府的財(cái)政補(bǔ)助本身,既是縮小中央支出的方式，也是壓縮地方政府可支配財(cái)力的手段。

第一，中央與地方“總額分成”的分配方式并沒有改變。1959年，中央為調(diào)動(dòng)地方政府的積極性、推動(dòng)地方工業(yè)發(fā)展而下放財(cái)政收支權(quán)利、推行“總額分成”的財(cái)政管理體制，國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整初期強(qiáng)調(diào)集權(quán)，但沒有改變“大躍進(jìn)”以來中央與地方之間“總額分成”的方式，這與1950年中央的第一次財(cái)政集權(quán)不同。在1950年的“統(tǒng)一財(cái)經(jīng)”中，財(cái)政管理權(quán)限高度集中于中央政府，包括公糧、關(guān)稅、鹽稅、貨物稅在內(nèi)的財(cái)政收入“一律解繳中央金庫”。(20)財(cái)政部綜合計(jì)劃司編：《中華人民共和國財(cái)政史料》第1輯“財(cái)政管理體制(1950—1980)”，第2頁。這一時(shí)期地方的相當(dāng)一部分收入要“直接劃繳中央金庫，不通過地方財(cái)政總會(huì)計(jì)的賬務(wù)處理”。(21)天津市地方志編修委員會(huì)編：《天津通志·財(cái)稅志》，第288頁。在其他省份的財(cái)政志中也有類似記載。后來在逐步建立了劃分收支、分級(jí)管理的財(cái)政體制后，地方政府就逐步取代了中央政府成為財(cái)政收入的直接組織者。如圖1，國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期再度集權(quán)，但中央政府負(fù)責(zé)組織的財(cái)政收入在全國財(cái)政收入中所占的比重升幅并不大，1961—1965年間，除了1965年該比重超過30%以外，其余年份均在30%以下。也就是說，地方政府仍是組織財(cái)政收入的主體，盡管他們需要將更多的比重上交給中央。

第二，國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期的財(cái)政集權(quán)持續(xù)的時(shí)間并不久。國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整開始后，各領(lǐng)域管理偏緊，地方動(dòng)用自己的財(cái)政結(jié)余都要受到中央控制，中央甚至?xí)D占地方的機(jī)動(dòng)財(cái)力，這些都給地方財(cái)政帶來了困難并引起地方的不滿，在1963年的全國財(cái)政工作會(huì)議上，財(cái)政部就提出所有這些都會(huì)在“今后工作中改進(jìn)”。(22)中國社會(huì)科學(xué)院、中央檔案館編：《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(1958—1965)》之“財(cái)政卷”，第33頁。也就是說，盡管強(qiáng)調(diào)集中、防止分散，但國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期的財(cái)政管理體制并非一成不變，中央的財(cái)政“集權(quán)”后來出現(xiàn)的變化不僅體現(xiàn)在財(cái)政支出上，也體現(xiàn)在財(cái)政收入中。

在國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整后期，即1964—1965年，很多省份上解中央財(cái)政支出占其本省財(cái)政收入的比重即上解比例發(fā)生了明顯的變化。從表1中可以看到1961—1965年間，各省上解比例變化情況不盡相同，有的自1961年起不斷小幅上升，有的在1961年大幅提升之后，經(jīng)歷了一個(gè)先下降到1964年又有所回升的過程，還有的則是上解比例在1964年達(dá)到了國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期的最高點(diǎn)。1964年很多省份上解比例上升并不難理解，因?yàn)閺倪@一年開始中央政府啟動(dòng)了需要大規(guī)模投資的三線建設(shè)，這一由中央主導(dǎo)并推進(jìn)的戰(zhàn)略決策的實(shí)施必然以財(cái)政資金的集中為前提。然而值得注意的是，一個(gè)共同的特征在于大部分省份的上解比例在1965年發(fā)生了較大幅度的下降。三線建設(shè)的重點(diǎn)省份下降明顯，如表1中的四川、陜西、云南，下降的百分比都在兩位數(shù)以上，從財(cái)政收入上解比例的大幅降低可以看出中央對(duì)三線建設(shè)的支持力度。除了這些西南、西北的省份之外，表1涉及的省份中除天津外，其他省份1965年的上解比例均低于其1964年的上解比例，少則七八個(gè)百分點(diǎn)，多則30余個(gè)百分點(diǎn)。上解比例的大幅下降說明中央的財(cái)政集權(quán)已經(jīng)開始有所轉(zhuǎn)變。國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期的財(cái)政集權(quán)持續(xù)的時(shí)間只有3年左右，1964年底至1965年明顯出現(xiàn)了調(diào)整的跡象。

3.被分散的中央集權(quán)：“中央局”的獨(dú)特作用

除了在財(cái)政支出、財(cái)政收入方面體現(xiàn)出與新中國第一次財(cái)政集權(quán)的差異之外，國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期的中央集權(quán)還有一點(diǎn)不同，那就是這一時(shí)期“中央局”所發(fā)揮的獨(dú)特作用。在新中國成立初期，全國被劃分為幾個(gè)大的行政區(qū)，在中央和省級(jí)地方政府之間還有一級(jí)行政機(jī)構(gòu)——中央局。中央局不僅肩負(fù)著上傳下達(dá)的責(zé)任，也是省級(jí)地方政府的直接上級(jí)。1954年，為了加強(qiáng)中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)以確保“一五”計(jì)劃的執(zhí)行，中央一度撤銷了各中央局。

在“大躍進(jìn)”之后，1961年初，根據(jù)中共八屆九中全會(huì)的決議，為了“爭取在一個(gè)不太長的時(shí)間內(nèi)，基本建成若干個(gè)以一定區(qū)域?yàn)閱挝坏母饔刑攸c(diǎn)、不同水平、分工協(xié)作的經(jīng)濟(jì)體系”，中央決定“成立華北、東北、華東、中南、西南、西北六個(gè)黨的中央局”，將當(dāng)時(shí)的28個(gè)省、市、自治區(qū)分別劃歸六個(gè)中央局，“建立本地區(qū)的比較完整的經(jīng)濟(jì)體系”是各中央局的主要任務(wù)。(23)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第14冊(cè)，第64—65、87頁。中央局由此又成為介于中央與省級(jí)地方政府之間的一級(jí)管理機(jī)構(gòu)。

“代表中央分別加強(qiáng)對(duì)各省、市、自治區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)”(24)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《毛澤東年譜(1949—1976)》第4卷，中央文獻(xiàn)出版社2013年版，第525頁。是恢復(fù)“中央局”的一個(gè)重要初衷。1961年1月，明確集中管理指導(dǎo)思想的《中共中央關(guān)于調(diào)整管理體制的若干暫行規(guī)定》提出，“經(jīng)濟(jì)管理的大權(quán)應(yīng)該集中到中央、中央局和省(市、自治區(qū))委三級(jí)，最近兩三年內(nèi)，應(yīng)該更多地集中到中央和中央局。地區(qū)計(jì)劃應(yīng)當(dāng)在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以大區(qū)為單位，由中央局進(jìn)行統(tǒng)一安排?！?25)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第14冊(cè)，第64—65、87頁。因此，國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期強(qiáng)調(diào)集權(quán)，已經(jīng)不完全像“一五”時(shí)期那樣單純強(qiáng)調(diào)集權(quán)于中央，中央局也在“集權(quán)”中扮演著重要角色，也就是說，中央局在分散了中央管理壓力的同時(shí)，也在一定程度上分散了中央的“集權(quán)”。

從當(dāng)時(shí)很多重要的文獻(xiàn)中都可以看出中央局所擔(dān)負(fù)的職責(zé)，財(cái)政部1960年底提出、后經(jīng)中央批復(fù)的報(bào)告指出，大區(qū)的財(cái)權(quán)主要包括三個(gè)方面：“一、對(duì)各省、市、自治區(qū)財(cái)政指標(biāo)的分配調(diào)劑權(quán)；二、對(duì)所屬省、市、自治區(qū)財(cái)政工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)；三、從國家總預(yù)備費(fèi)中分出一部分給大區(qū)直接掌握使用。”除此而外，在稅收管理方面，“凡屬工商統(tǒng)一稅納稅環(huán)節(jié)的變動(dòng)”，如果“牽涉一個(gè)大區(qū)內(nèi)兩個(gè)省、市、自治區(qū)以上的”，或“凡屬開征地區(qū)性的稅收，地方各稅稅目稅率的變動(dòng)，以及在中央規(guī)定的所得稅的稅率范圍內(nèi)確定具體稅率”等事宜，都“應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)中央局批準(zhǔn)”。如果涉及兩個(gè)大區(qū)，則需要報(bào)中央批準(zhǔn)。(26)財(cái)政部綜合計(jì)劃司編：《中華人民共和國財(cái)政史料》第1輯“財(cái)政管理體制(1950—1980)”，第132、135，45，65頁。

“大躍進(jìn)”時(shí)期，除了極少數(shù)重大項(xiàng)目要由國家計(jì)委審批之外，其他基本建設(shè)項(xiàng)目的審批權(quán)限都下放給地方了。國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整開始后，特別是1961—1963年間，為了解決財(cái)政的虛收實(shí)支和赤字問題，中央大幅度壓縮地方的基本建設(shè)投資，但和“一五”時(shí)期不同的是，投資決策權(quán)和審批權(quán)并不是完全地回收至中央。在對(duì)地方財(cái)政投資進(jìn)行嚴(yán)格控制的過程中，中央局發(fā)揮著重要作用。1962年初，國家計(jì)委在醞釀新的基本建設(shè)管理辦法時(shí)就明確提出：“中央項(xiàng)目的設(shè)計(jì)任務(wù)書由中央審批，……地方項(xiàng)目的設(shè)計(jì)任務(wù)書由中央局審批。”(27)中國社會(huì)科學(xué)院、中央檔案館編：《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(1958—1965)》之“固定資產(chǎn)投資與建筑業(yè)卷”，第90、93、175、183—184頁。

從1962年中央發(fā)布的多個(gè)文件中都可以看到關(guān)于中央局審批權(quán)的規(guī)定。3月，中共中央《關(guān)于嚴(yán)禁各地進(jìn)行計(jì)劃外工程的通知》要求：“大中型項(xiàng)目統(tǒng)應(yīng)報(bào)中央批準(zhǔn)，地方小型項(xiàng)目由各中央局批準(zhǔn)?！?28)中央檔案館、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《中共中央文件選集(1949年10月—1966年5月)》第39冊(cè)，第220頁。4月，《國家計(jì)委黨組關(guān)于一九六二年用自籌資金安排基本建設(shè)的通知》中明確規(guī)定了各大區(qū)可以用自籌資金安排的基本建設(shè)規(guī)模，要求各中央局“根據(jù)具體情況重新調(diào)整分配各省、市、自治區(qū)自籌資金的指標(biāo)”，并進(jìn)行“嚴(yán)格控制”。(29)華北、東北、華東、中南、西南、西北等六大區(qū)中華東區(qū)的規(guī)模最高，為5000萬元，西北區(qū)最低，僅1000萬元，參見中國社會(huì)科學(xué)院、中央檔案館編：《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(1958—1965)》之“固定資產(chǎn)投資與建筑業(yè)卷”，第170頁。5月，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基本建設(shè)計(jì)劃管理的幾項(xiàng)規(guī)定(草案)》提出：“地方上用自籌資金安排的基本建設(shè)計(jì)劃，由大區(qū)計(jì)劃委員會(huì)審查批準(zhǔn)?！?30)中國社會(huì)科學(xué)院、中央檔案館編：《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(1958—1965)》之“固定資產(chǎn)投資與建筑業(yè)卷”，第90、93、175、183—184頁。

一般情況下,一些較大的中央工業(yè)項(xiàng)目的審批必須由國家計(jì)委和中央主管部門審批，而建設(shè)規(guī)模相對(duì)較小的地區(qū)財(cái)政投資項(xiàng)目的審批則由中央局來進(jìn)行，至于地方用自籌資金進(jìn)行的投資更是需要中央局來把關(guān)。1963年3月，《國家計(jì)委、財(cái)政部關(guān)于一九六三年用自籌資金安排基本建設(shè)投資的補(bǔ)充通知》中規(guī)定，各省、市、自治區(qū)用自籌資金安排的基本建設(shè)必須“上報(bào)中央局計(jì)委、財(cái)辦，由中央局計(jì)委、財(cái)辦共同審查批準(zhǔn)”，然后“報(bào)國家計(jì)委、財(cái)政部備案”。(31)中國社會(huì)科學(xué)院、中央檔案館編：《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(1958—1965)》之“固定資產(chǎn)投資與建筑業(yè)卷”，第90、93、175、183—184頁。1965年11月，國家建委主任谷牧在提交給周恩來總理的《關(guān)于地方自籌資金搞基本建設(shè)的情況報(bào)告》，亦強(qiáng)調(diào)各中央局應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方自籌資金的管理，由大區(qū)計(jì)委、建委“嚴(yán)格控制自籌資金的總額和使用方向”。(32)中國社會(huì)科學(xué)院、中央檔案館編：《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(1958—1965)》之“固定資產(chǎn)投資與建筑業(yè)卷”，第90、93、175、183—184頁。

在新中國成立初期沒有取消各大行政區(qū)的“中央局”時(shí)，我國一度短暫實(shí)行過中央、大區(qū)、省三級(jí)財(cái)政的體制(33)財(cái)政部綜合計(jì)劃司編：《中華人民共和國財(cái)政史料》第1輯“財(cái)政管理體制(1950—1980)”，第132、135，45，65頁。，但“一五計(jì)劃”啟動(dòng)后，為了加強(qiáng)中央集權(quán)就取消了大區(qū)一級(jí)財(cái)政，改為推行中央、省(市)、縣(市)三級(jí)財(cái)政的體制。(34)財(cái)政部綜合計(jì)劃司編：《中華人民共和國財(cái)政史料》第1輯“財(cái)政管理體制(1950—1980)”，第132、135，45，65頁。國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期盡管恢復(fù)了中央局的設(shè)置，但仍執(zhí)行中央、省(市)、縣(市)三級(jí)財(cái)政體制。換言之，中央局并不像省級(jí)地方政府一樣需要負(fù)責(zé)組織地方的財(cái)政收入，但卻可以通過稅收管理權(quán)、投資項(xiàng)目審批權(quán)、項(xiàng)目概算審查權(quán)等權(quán)力的行使在一定程度上發(fā)揮著調(diào)節(jié)地方財(cái)政收支和監(jiān)督地方政府行為的作用。然而，作為一個(gè)區(qū)域性的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，“中央局”的集權(quán)和管理顯然不同于“中央”，盡管它不會(huì)像各省級(jí)政府一樣只專注于本省的發(fā)展，但亦不必像“中央”一樣需要著眼于全國范圍內(nèi)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，“中央局”需要把關(guān)的只是轄區(qū)內(nèi)幾個(gè)省份之間的協(xié)作與發(fā)展。在這個(gè)意義上而言，中央局同樣帶有一定的地方色彩。因此，介于中央政府和省級(jí)地方政府之間的“中央局”部分地分散了中央的集權(quán)。

結(jié) 語

國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期的集權(quán)迅速地扭轉(zhuǎn)了“大躍進(jìn)”時(shí)期財(cái)政資金使用和管理分散乃至混亂的局面，使中央與地方政府逐步走出了由于基本建設(shè)投資過度擴(kuò)張引發(fā)的財(cái)政虛收實(shí)支進(jìn)而赤字攀升的惡性循環(huán)。1950年，新中國曾通過“統(tǒng)一財(cái)經(jīng)”的完成實(shí)現(xiàn)了中央政府的第一次財(cái)政集權(quán)，盡管在國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整之初中央政府一度提出要實(shí)行比“統(tǒng)一財(cái)經(jīng)”時(shí)更為嚴(yán)格的集中，然而，不論是從中央政府財(cái)政收支占全國比重的變化以及“總額分成”財(cái)政管理體制的維系，還是從“中央局”在一定程度上對(duì)于中央集權(quán)的分散來看，20世紀(jì)60年代前期的這次財(cái)政集權(quán)似乎并沒有超越曾建立統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制的“統(tǒng)一財(cái)經(jīng)”。到了國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整后期的1964—1965年，對(duì)于財(cái)政支出以及財(cái)政收入，中央對(duì)于地方的管理和干預(yù)都出現(xiàn)了不同程度的調(diào)整和松動(dòng)。在確立了三線建設(shè)這樣一個(gè)實(shí)際上更需要中央政府集中權(quán)力和加大財(cái)政投入的工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，中央對(duì)地方財(cái)政收支卻沒有國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整初期控制那么嚴(yán)格，這也從一個(gè)側(cè)面說明了集權(quán)程度的下降。與此同時(shí)，國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期財(cái)政支出的集權(quán)程度與財(cái)政收入的集權(quán)程度并不對(duì)稱，這提示我們?nèi)绻麑⒁暯茄由斓酶鼮殚L遠(yuǎn)，就可以發(fā)現(xiàn)近年來學(xué)界在討論改革開放后特別是分稅制以后中央與地方財(cái)政關(guān)系時(shí)所特別關(guān)注的“財(cái)政體制垂直不平衡”(35)不乏學(xué)者在討論中對(duì)相關(guān)研究進(jìn)行詳細(xì)的梳理，比如魯建坤、李永友：《超越財(cái)稅問題：從國家治理的角度看中國財(cái)政體制垂直平衡》，《社會(huì)學(xué)研究》2018年第2期。的問題，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期就已經(jīng)存在，只不過表現(xiàn)的形式有所差異。從這個(gè)意義上而言，我們對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期中央政府與地方政府之間的財(cái)政關(guān)系還應(yīng)當(dāng)給予更多的關(guān)注和討論，只有如此才能更加全面地理解新中國央地關(guān)系的演進(jìn)路徑。