摘 要 南北方國家間在環(huán)境與發(fā)展問題上的理念差異，是1972年人類環(huán)境大會(huì)磋商的關(guān)鍵所在。在大會(huì)籌備階段，發(fā)展中國家將環(huán)保與貧困問題相關(guān)聯(lián)，以回應(yīng)美國為首的北方工業(yè)化國家的環(huán)保倡議。尼克松政府堅(jiān)持以不犧牲環(huán)境為代價(jià)的磋商原則，向與會(huì)國強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)的極端重要性。正式會(huì)議中，美國代表團(tuán)積極推廣生態(tài)主義的環(huán)保理念，對(duì)發(fā)展中國家在援助問題上堅(jiān)持“有限義務(wù)”的立場(chǎng)。尼克松政府在人類環(huán)境大會(huì)上生態(tài)主義環(huán)保理念的推廣，為20世紀(jì)八九十年代可持續(xù)發(fā)展觀的產(chǎn)生奠定了基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞 美國，人類環(huán)境大會(huì)，全球治理

中圖分類號(hào) K712 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0457-6241（2020）10-0030-08

參與1972年人類環(huán)境大會(huì)是尼克松任期內(nèi)環(huán)境外交的重要組成部分，學(xué)界既有研究或從全球環(huán)境治理的視角探究，或從美國外交政策轉(zhuǎn)型角度分析其立場(chǎng)，這些成果從政治層面指向尼克松政府全球性的戰(zhàn)略收縮，以及其對(duì)內(nèi)和涉外環(huán)境政策上的改弦易轍。①相反地，對(duì)尼克松政府與發(fā)展中國家在發(fā)展理念方面的研究，被戰(zhàn)略調(diào)整等高級(jí)政治的研究成果遮蔽。發(fā)展新理念的推廣，不僅決定了尼克松時(shí)期美國政府參與國際環(huán)境合作的深度和廣度，同時(shí)也影響了20世紀(jì)八九十年代可持續(xù)發(fā)展觀的形成。本文擬結(jié)合相關(guān)資料，從發(fā)展理念層面出發(fā)對(duì)這一問題深入考察。

一、南北方國家的環(huán)保與發(fā)展理念及政策立場(chǎng)

1972年人類環(huán)境大會(huì)中南北方國家的環(huán)保立場(chǎng)，表面上是南北方國家之間圍繞環(huán)保問題的外交博弈，其背后則是重重憂慮之下南北方國家在環(huán)保與發(fā)展問題上的理念差異，以及基于不同環(huán)保理念而生成的趨異立場(chǎng)交鋒。

（一）發(fā)展中國家的環(huán)保與發(fā)展理念及立場(chǎng)

1969年12月15日，第24屆聯(lián)合國大會(huì)做出籌備人類環(huán)境大會(huì)的決議后，在大會(huì)秘書長莫里斯·斯特朗（Maurice Frederick Strong）為首的籌備委員會(huì)及秘書處成員的不懈努力下，發(fā)展中國家逐步參與到籌備會(huì)議磋商中，通過一系列區(qū)域性會(huì)議初步凝聚了環(huán)保與發(fā)展關(guān)系的理念共識(shí)，從而確立了發(fā)展中國家的參會(huì)立場(chǎng)。②

發(fā)展中國家參與人類環(huán)境大會(huì)籌備會(huì)議，是在反對(duì)人類環(huán)境大會(huì)過度關(guān)注工業(yè)化國家環(huán)境問題的聲音中邁出第一步的。整體而言，20世紀(jì)60年代中后期，發(fā)展中國家更多關(guān)注的是國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易中的不平衡問題，參與國際性環(huán)境問題會(huì)議的積極性并不高。雖然第24屆聯(lián)大2581號(hào)決議提醒“發(fā)展中國家預(yù)防這種問題（指人類環(huán)境受損害，筆者注）的極端重要性”。①然而，直到1971年3月，斯特朗秘書長才收到了一份對(duì)籌備會(huì)議關(guān)切的報(bào)告。這份來自南斯拉夫的報(bào)告指出，籌備會(huì)議過于關(guān)注發(fā)達(dá)工業(yè)化國家的利益，并毫不掩飾以南斯拉夫?yàn)榇淼陌l(fā)展中國家對(duì)人類環(huán)境大會(huì)的排斥態(tài)度。②這一報(bào)告引起了籌備委員會(huì)的高度重視，為爭(zhēng)取廣大發(fā)展中國家與會(huì)，斯特朗在3月之后的行程中接連會(huì)晤了約30個(gè)發(fā)展中國家的領(lǐng)導(dǎo)人，并與這些國家在國內(nèi)政治和經(jīng)濟(jì)規(guī)劃事務(wù)中擔(dān)任核心職務(wù)的官員建立密切聯(lián)系。③在斯特朗的斡旋下，印度、巴西等發(fā)展中國家對(duì)參與磋商表現(xiàn)出了濃厚興趣，印度總理英迪拉·甘地（Indira Gandhi）甚至同意以國家元首身份出席會(huì)議。不難看出，20世紀(jì)70年代初，發(fā)展中國家介入國際環(huán)境合作的動(dòng)因多是外源性的，即在世界范圍內(nèi)的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)和理念帶動(dòng)下參與環(huán)保進(jìn)程。這區(qū)別于與以美國為首的發(fā)達(dá)工業(yè)化國家環(huán)保理念的生成過程。

在界定自身環(huán)境利益邊界、加強(qiáng)協(xié)調(diào)磋商的區(qū)域會(huì)議中，發(fā)展中國家集團(tuán)逐步將環(huán)保與發(fā)展，尤其是發(fā)展中的貧困問題聯(lián)系起來，形成了環(huán)保與發(fā)展關(guān)系的初步理念。在大會(huì)秘書處的積極籌劃下，1971年6月4日至12日，由發(fā)展中國家專家組成的27人國際發(fā)展與環(huán)境專家團(tuán)在瑞士富內(nèi)（Founex）召開會(huì)議，會(huì)議首次提出了在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上關(guān)注、保護(hù)和改善環(huán)境的主張以及“環(huán)境考慮是發(fā)展過程中的一部分”的理念。具體而言，發(fā)展中國家強(qiáng)調(diào)環(huán)境問題“反映了其社會(huì)的貧窮和發(fā)展的滯后”，指出“發(fā)展中國家的問題可經(jīng)由發(fā)展進(jìn)程來解決”，但需要擴(kuò)大發(fā)展概念，將緊迫的“社會(huì)和人的問題”納入發(fā)展概念，而不僅僅是增加國內(nèi)生產(chǎn)總值等。④在發(fā)展需要的國際援助方面，報(bào)告認(rèn)為如果人類環(huán)境大會(huì)對(duì)環(huán)境的保護(hù)強(qiáng)化了對(duì)發(fā)展的承諾，那么相對(duì)應(yīng)的國際援助亦必須增加。⑤從這一系列共識(shí)的關(guān)注點(diǎn)可以看出，發(fā)展中國家開始將環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是發(fā)展中國家面臨的貧困問題關(guān)聯(lián)起來，發(fā)展不充分及貧困問題成為會(huì)議關(guān)注的焦點(diǎn)。這也預(yù)示了以美國為首的發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間的理念沖突將難以避免。⑥

在此基礎(chǔ)上，發(fā)展中國家通過77國集團(tuán)確立了具有共識(shí)性、針對(duì)性的主張和立場(chǎng)。1971年10月，77國集團(tuán)在智利首都利馬討論南北分歧問題。⑦巴西作為首倡國代表參會(huì)，提出《利馬宣言》，其中包含了五項(xiàng)關(guān)于環(huán)境事務(wù)的原則，這五項(xiàng)原則分別是：

1.發(fā)達(dá)國家為世界污染負(fù)責(zé);

2.不發(fā)達(dá)國家的環(huán)境問題源于其欠發(fā)達(dá)的國情;

3.發(fā)達(dá)國家應(yīng)對(duì)其造成的污染，從財(cái)政上予以補(bǔ)償，并在欠發(fā)達(dá)國家開展環(huán)境項(xiàng)目;

4.發(fā)達(dá)國家在環(huán)境問題上的“自然資源保護(hù)論者”和“保護(hù)主義者”的立場(chǎng)，旨在降低發(fā)展速度;

5.發(fā)達(dá)國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)環(huán)境保護(hù)中，技術(shù)轉(zhuǎn)移的額外費(fèi)用，并不得強(qiáng)加對(duì)欠發(fā)達(dá)國家的環(huán)境控制。⑧

《利馬宣言》五項(xiàng)原則表明，以巴西為代表的發(fā)展中國家將環(huán)境立法與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)聯(lián)起來，是對(duì)人類環(huán)境大會(huì)籌備會(huì)議中不利于發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)則的一次精準(zhǔn)回應(yīng)。從瑞士富內(nèi)到秘魯利馬，發(fā)展中國家在環(huán)保議題上的參會(huì)意愿、立場(chǎng)界定以及政策協(xié)調(diào)的趨向越來越明顯。如何回應(yīng)發(fā)展中國家的理念共識(shí)，成為以美國為首的北方國家政策主張必須考慮的新問題。

（二）尼克松政府生態(tài)主義的環(huán)保理念主張

與南方發(fā)展中國家凝聚環(huán)保與發(fā)展理念共識(shí)的理路不同，以尼克松政府為代表的北方工業(yè)化國家政府的環(huán)境保護(hù)理念生成是內(nèi)源性的，即由國內(nèi)環(huán)保運(yùn)動(dòng)和環(huán)境政策推動(dòng)環(huán)境治理的國際合作。1970年初，尼克松政府對(duì)國際環(huán)境事務(wù)的立場(chǎng)和政策制定，倚重于新成立的環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)（CEQ， Council on Environment Quality），尤其是履新委員會(huì)主席一職的拉塞爾·特雷恩（Russell E.Train）。①同時(shí)，熟稔環(huán)境事務(wù)的約翰·麥克唐納德（John W. McDonald）、國務(wù)卿環(huán)境事務(wù)特別助理赫托（Christian W. Herter）等人，紛紛建議美國政府在人類環(huán)境大會(huì)中發(fā)揮積極作用，力推政府積極參與人類環(huán)境大會(huì)。②

尼克松政府參與人類環(huán)境大會(huì)的理念和主張，很大程度上受美國民眾日益增強(qiáng)的環(huán)保意識(shí)，以及聯(lián)邦政府20世紀(jì)60年代中期以來在國內(nèi)環(huán)境治理中權(quán)責(zé)擴(kuò)張趨勢(shì)的推動(dòng)。③1970年，美國國內(nèi)民意調(diào)查顯示，近70%的美國人認(rèn)為空氣和水污染的問題是需要采取行動(dòng)的重大問題。④對(duì)于人類環(huán)境大會(huì)，尼克松在聯(lián)合國表示：“我強(qiáng)烈支持美國參加人類環(huán)境大會(huì)，我甚至期待在會(huì)議之前通過新的國內(nèi)和國際措施，修復(fù)自然平衡，維持一個(gè)健康宜居的世界?！蹦峥怂蓮年P(guān)注全球生態(tài)平衡的角度出發(fā)，呼吁各國從國內(nèi)和國際兩個(gè)層面關(guān)注全球性環(huán)境問題。⑤不僅如此，國務(wù)卿羅杰斯（William P. Rogers）、駐聯(lián)合國代表喬治·布什（George H. W. Bush）從多國污染控制與國際合作⑥、提升聯(lián)合國活力和公信度的角度，表示了對(duì)人類環(huán)境大會(huì)的支持。⑦為加強(qiáng)與聯(lián)合國的合作，特雷恩在1971年初邀請(qǐng)斯特朗訪問環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)駐地，向斯特朗傳遞美國在議程和結(jié)果上的期望，斯特朗對(duì)尼克松政府的努力也給與了肯定。

面對(duì)發(fā)展中國家凝聚共識(shí)的努力，尼克松政府針對(duì)性地提出了切合美國發(fā)展利益的生態(tài)觀，著重從對(duì)外援助和立法等層面強(qiáng)調(diào)其科學(xué)性。⑧1971年6月，美國國際開發(fā)署宣布建立由副署長莫里斯·威廉姆斯（Maurice J. Williams）領(lǐng)銜的環(huán)境發(fā)展委員會(huì)，該委員會(huì)負(fù)責(zé)制定針對(duì)第三世界國家的環(huán)境項(xiàng)目、工程的環(huán)境控制政策。⑨在關(guān)涉發(fā)展中國家的對(duì)外援助方面，約翰·漢拿（John A.Hannah）提出對(duì)外援助不考慮以犧牲環(huán)境為代價(jià)的項(xiàng)目，指出新的生態(tài)觀將只考慮對(duì)環(huán)境影響較小的開發(fā)項(xiàng)目。

為更進(jìn)一步了解廣大發(fā)展中國家的立場(chǎng)，尼克松指派共和黨參議員霍華德·貝克（Howard Baker）于8月20日到9月6日率團(tuán)赴埃塞俄比亞、印度、泰國等地調(diào)研，以“消除環(huán)境立法阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的顧慮”，⑩尋求與發(fā)展中國家達(dá)成共識(shí)。對(duì)于發(fā)展中國家關(guān)注發(fā)展而非環(huán)境問題的普遍立場(chǎng)，現(xiàn)代社會(huì)挑戰(zhàn)委員會(huì)的倡議者、尼克松的環(huán)境事務(wù)顧問莫伊尼漢，在1971年11月致信人類環(huán)境大會(huì)籌備委員會(huì)，強(qiáng)調(diào)忽視環(huán)境問題從長遠(yuǎn)來看將會(huì)付出巨大的代價(jià)，直言美國應(yīng)該宣稱其不會(huì)“支持一次反發(fā)展的會(huì)議”。

尼克松政府向人類環(huán)境大會(huì)推廣其生態(tài)主義的環(huán)保理念和應(yīng)對(duì)舉措，是通過向籌備委員會(huì)提供具有建設(shè)性的議題來實(shí)現(xiàn)的。具體而言，是將美國國內(nèi)環(huán)境立法推廣到國際環(huán)境治理中。如環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)在1970年年中提出立法治理海洋廢棄物傾倒后，①尼克松即向國會(huì)表示，為了有效地治理海洋環(huán)境污染，美國需加強(qiáng)國際合作。因此在1971年秋天，在倫敦的海洋廢棄物傾倒法案討論時(shí)，美國代表提出了具有建設(shè)性的方案，推動(dòng)了這一議程被納入人類環(huán)境大會(huì)的議項(xiàng)中。②同樣，在美國國內(nèi)禁止捕鯨行動(dòng)之后，1970年6月倫敦的國際捕鯨委員會(huì)例行會(huì)議上，美國代表呼吁在全球范圍內(nèi)暫停商業(yè)捕鯨十年，并將這一議題納入人類環(huán)境大會(huì)議項(xiàng)中。這一模式是基于對(duì)美國國內(nèi)環(huán)境政策的關(guān)注，經(jīng)由國內(nèi)環(huán)境立法推向國際環(huán)境合作，所以內(nèi)源性因素起主要作用。這一做法的優(yōu)點(diǎn)在于，尼克松政府向大會(huì)籌備組提出了一系列富有創(chuàng)見性的議項(xiàng)及應(yīng)對(duì)舉措，促進(jìn)了人類環(huán)境大會(huì)成為一次全面且深入的會(huì)議。但是，對(duì)于那些美國國內(nèi)民眾并不關(guān)注的環(huán)境議題，尤其是涉及第三世界國家環(huán)境治理的援助問題，尼克松政府的積極性則大為削弱。

除此之外，倡導(dǎo)設(shè)立國際性環(huán)?；鸷铜h(huán)境機(jī)構(gòu)以推動(dòng)全球范圍內(nèi)的環(huán)境保護(hù)，是尼克松政府參加本次人類環(huán)境大會(huì)的又一主要目標(biāo)。1972年3月，即第四次籌備會(huì)議前夕，尼克松向國會(huì)提交了年度環(huán)境咨文，咨文明確提出設(shè)立環(huán)境基金以支持人類環(huán)境大會(huì)環(huán)境治理的主張，從1974財(cái)年起，美國政府將給予新基金三年的實(shí)質(zhì)性支持。根據(jù)規(guī)劃，這項(xiàng)基金可以用于資助環(huán)境事務(wù)研究，促進(jìn)諸如現(xiàn)代社會(huì)挑戰(zhàn)委員會(huì)（CCMS）各項(xiàng)目的開展，并接受聯(lián)合國會(huì)員的捐助。③1972年3月，在第四次籌備會(huì)議中，麥克唐納德倡議組建一個(gè)國際性的環(huán)境機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)行政理事會(huì)和秘書處來管理新設(shè)立的環(huán)境基金。根據(jù)這兩份倡議安排，新的環(huán)?；鸷蜋C(jī)構(gòu)設(shè)立后，美國將在其中扮演重要的領(lǐng)導(dǎo)角色。

在數(shù)輪磋商之后，1971年12月20日，聯(lián)合國第26屆大會(huì)通過2849、2850號(hào)決議，核準(zhǔn)了人類環(huán)境大會(huì)正式會(huì)議的臨時(shí)議程和議事規(guī)則草案，三個(gè)重要文件《人類環(huán)境宣言》（A/CONF.48/4），《人類環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃》（A/CONF.48/5）和《關(guān)于機(jī)構(gòu)和資金安排的草案》（A/CONF.48/11）也初步形成并分發(fā)給與會(huì)國家代表團(tuán)。④

總的來說，三份文件吸收了尼克松政府生態(tài)主義環(huán)保理念的內(nèi)容，并采納了其關(guān)于國際環(huán)境基金和環(huán)境機(jī)構(gòu)的建議;同時(shí)應(yīng)發(fā)展中國家要求，指出環(huán)境政策應(yīng)避免對(duì)發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展前途、國際貿(mào)易地位、國際發(fā)展協(xié)助和技術(shù)的讓授產(chǎn)生不利影響。南北方國家之間的博弈，亦開始轉(zhuǎn)入正式會(huì)議階段。

二、尼克松政府推廣發(fā)展新理念的努力及困境

1972年6月6日，人類環(huán)境大會(huì)在斯德哥爾摩開幕后，如何解決與廣大發(fā)展中國家在環(huán)保與發(fā)展問題上的理念分歧，是特雷恩領(lǐng)銜的美國代表團(tuán)面臨的一大難題，這一問題既關(guān)乎尼克松政府人類環(huán)境大會(huì)政策的成效，也為環(huán)境治理的國際合作之路指明了努力方向。

（一）生態(tài)主義環(huán)保理念與磋商對(duì)策

正式會(huì)議上，發(fā)展中國家首先申明了環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并存的立場(chǎng)，著重從價(jià)值觀層面強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)國家無權(quán)將影響增長和發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)加給它們。在6月6日到12日的大會(huì)開幕和辯論期間，發(fā)展中國家將焦點(diǎn)置于闡明發(fā)展與環(huán)保的關(guān)系，其核心指向以下兩點(diǎn)：首先，強(qiáng)調(diào)人類環(huán)境中充斥貧窮、營養(yǎng)不良、文盲和困苦等現(xiàn)象，指出解決上述問題是發(fā)展中國家的當(dāng)務(wù)之急。其次，發(fā)展中國家一致認(rèn)為“關(guān)懷發(fā)展”與“關(guān)懷環(huán)境”是不沖突的，支持環(huán)境的行動(dòng)不應(yīng)該是減緩發(fā)展的借口;發(fā)展援助必須大量增加，但需充分考慮環(huán)境的因素。⑤具體而言，發(fā)展中國家抨擊發(fā)達(dá)國家對(duì)發(fā)展中國家自然資源的開采，①巴西、阿根廷、印度等國堅(jiān)持要求工業(yè)化國家應(yīng)當(dāng)為遭受環(huán)境影響的發(fā)展中國家提供補(bǔ)償。②印度總理英迪拉·甘地（Indira Gandhi）認(rèn)為，發(fā)達(dá)國家雖主張應(yīng)用科學(xué)和技術(shù)解決日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題，但并沒有從長遠(yuǎn)視角考慮發(fā)展中國家的利益，問題的核心在于價(jià)值觀的錯(cuò)誤。③這表明發(fā)展中國家將交鋒的焦點(diǎn)推向了自主發(fā)展權(quán)的維護(hù)上。

面對(duì)發(fā)展中國家的指責(zé)，特雷恩領(lǐng)銜的美國代表團(tuán)一方面堅(jiān)持將政治和環(huán)境問題分開，指出政治問題不屬于此次會(huì)議討論的范疇，另一方面極力推廣其生態(tài)主義的環(huán)保政策。會(huì)議期間，布什不斷強(qiáng)調(diào)“我們正在形成一種新的生態(tài)發(fā)展新科學(xué)”，該理念旨在將經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的價(jià)值連接起來，而無需在貧困和污染的詛咒下發(fā)展經(jīng)濟(jì)。布什申明尼克松政府污染控制的決心，在論及經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系之時(shí)，提出：在世界范圍內(nèi)，我們必須幫助發(fā)展中國家獲取其所需的世界經(jīng)濟(jì)增長的福利，同時(shí)處理好對(duì)我們?nèi)粘Ｉ钪С煮w系構(gòu)成不可逆威脅的活動(dòng)，因此我們需要展開新的研究、新的全球管理系統(tǒng)，和應(yīng)對(duì)污染的國際控制系統(tǒng)。④

雖然布什等人竭力宣傳生態(tài)主義的發(fā)展理念，但是在草案文本具體條款磋商中，特雷恩等人則謹(jǐn)慎應(yīng)對(duì)可能承擔(dān)的對(duì)外援助條款。如對(duì)于《人類環(huán)境宣言》草案第12條：“一切國家的環(huán)境政策，都應(yīng)增進(jìn)發(fā)展中國家現(xiàn)在和將來的發(fā)展?jié)撃堋鲊蛧H組織都應(yīng)采取適當(dāng)步驟，就如何處理環(huán)境保護(hù)舉措可能引起的國家和國際經(jīng)濟(jì)后果的問題達(dá)成協(xié)議”，特雷恩堅(jiān)持“不認(rèn)為這一原則，或宣言中的任何內(nèi)容需要美國改變其的援助政策，或增加對(duì)外援助份額”。⑤這表明，美國代表團(tuán)并不愿意承擔(dān)可能的援助負(fù)擔(dān)。

客觀而言，美國代表團(tuán)向廣大發(fā)展中國家推廣其生態(tài)主義的環(huán)保理念并沒有得到發(fā)展中國家的響應(yīng)。美國代表團(tuán)在會(huì)議中只接受關(guān)于保護(hù)和改善的一般性聲明和協(xié)定，以及不會(huì)要求美國政府進(jìn)一步承擔(dān)財(cái)政負(fù)擔(dān)的動(dòng)議，對(duì)大會(huì)所倡議的環(huán)境基金也只是予以口頭上的承諾。會(huì)議期間，尼克松、基辛格指示代表團(tuán)僅支持會(huì)議討論達(dá)成限于環(huán)境保護(hù)初衷的動(dòng)議，并且只能是那些切合美國發(fā)展新理念的條款，而對(duì)于發(fā)展中國家提出增加發(fā)展援助的訴求時(shí)，不做任何回應(yīng)。⑥這構(gòu)成了美國代表團(tuán)在會(huì)議期間的基本立場(chǎng)，這一立場(chǎng)使會(huì)議關(guān)于行動(dòng)計(jì)劃和機(jī)構(gòu)資金的相關(guān)安排充滿了模糊性和不確定性。⑦

（二）發(fā)展新理念的推廣成效與困境

在南北方國家的共同努力下，會(huì)議對(duì)《人類環(huán)境宣言》草案進(jìn)行了廣泛深入的討論，以反映廣大發(fā)展中國家的利益。最終達(dá)成了三項(xiàng)重要成果，即《人類環(huán)境宣言》（Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment）、《人類環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃》（Action Plan for the Human Environment）以及《關(guān)于機(jī)構(gòu)和資金安排的決議》（Resolution on Institutional and Financial Arrangements）。需要注意的是，其中后兩項(xiàng)是尼克松政府中特雷恩和麥克唐的動(dòng)議。

在《人類環(huán)境宣言》中，以美國為代表的工業(yè)化國家強(qiáng)調(diào)的生態(tài)主義立場(chǎng)與發(fā)展中國家堅(jiān)持的發(fā)展優(yōu)先原則之間妥協(xié)的痕跡是非常明顯的。宣言一面承認(rèn)發(fā)達(dá)與發(fā)展中國家環(huán)境問題成因的差異性，要求工業(yè)化國家?guī)椭l(fā)展中國家縮小南北之間的經(jīng)濟(jì)差距，同時(shí)強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國家在致力發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)牢記其保護(hù)、改善環(huán)境的目標(biāo)。關(guān)于環(huán)境保護(hù)的國際責(zé)任方面，主要國家采取了謹(jǐn)慎立場(chǎng)，最初由加拿大提出的“當(dāng)一國相信或有理由相信其管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境面臨重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，相關(guān)國家應(yīng)提供其管轄范圍內(nèi)或控制下的有關(guān)環(huán)境活動(dòng)信息”的義務(wù)性條款，因阿根廷和巴西的反對(duì)而未被宣言文本采納。①可見，宣言綜合了發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家的不同主張，并將義務(wù)性和強(qiáng)制性的條款排除出文本。

《人類環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃》旨在為聯(lián)合國主導(dǎo)下的環(huán)境保護(hù)行動(dòng)提供指導(dǎo)，包括人類居住環(huán)境質(zhì)量規(guī)劃和管理、自然資源環(huán)境管理和環(huán)境教育等。計(jì)劃進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)人類面臨的環(huán)境惡化的普遍性，以及需要國際合作以保護(hù)環(huán)境的緊迫性，呼吁各國政府協(xié)同國際組織采取措施控制污染排放，改善城市和其他人類居住區(qū)的生活條件。如果說《人類環(huán)境宣言》強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)的重要性和各國在環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的權(quán)利，那么《人類環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃》則為落實(shí)宣言中所確立的國際環(huán)境合作提供了可操作的指導(dǎo)性意見。

在美國代表團(tuán)的極力推動(dòng)下，《關(guān)于機(jī)構(gòu)和資金安排的決議》吸納了特雷恩和麥克唐納德創(chuàng)設(shè)環(huán)境基金和環(huán)境機(jī)構(gòu)的動(dòng)議。這一決議要求聯(lián)合國大會(huì)采取行動(dòng)，建立環(huán)境規(guī)劃執(zhí)行理事會(huì)、環(huán)境秘書處、環(huán)境協(xié)調(diào)理事會(huì)以及國際環(huán)境基金。在人類環(huán)境大會(huì)召開之后的兩年里，赫托負(fù)責(zé)美國對(duì)聯(lián)合國環(huán)境署的資金事項(xiàng)。在赫托等人的游說下，美國環(huán)境保護(hù)署國際事務(wù)辦公室成功爭(zhēng)取到了國會(huì)的第一筆資金支持，只是國會(huì)將其提議的1億美元削減為4千萬美元，第一年只承諾撥款1千萬美元。到1974年，日本和聯(lián)邦德國的資金貢獻(xiàn)已經(jīng)超過了美國。②由于發(fā)展中國家拒絕將維也納作為新的國際環(huán)境機(jī)構(gòu)駐地，大會(huì)委員會(huì)為爭(zhēng)取發(fā)展中國家的支持，最終投票選擇肯尼亞首都內(nèi)羅畢作為聯(lián)合國環(huán)境開發(fā)署駐地，這也是第一個(gè)設(shè)在南半球的聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)。③

總體來說，特雷恩領(lǐng)銜的美國代表團(tuán)完成了尼克松和基辛格的主要目標(biāo)，即建立國際環(huán)境機(jī)構(gòu)、設(shè)立環(huán)境基金。同時(shí)卻拒絕了大部分發(fā)展中國家的援助要求。聯(lián)合國環(huán)境開發(fā)署成立后，發(fā)起了一系列生態(tài)調(diào)查主題項(xiàng)目，如疾病傳染、沙漠化、人口增長等，成為一個(gè)全球環(huán)境科學(xué)家和積極分子的活動(dòng)平臺(tái)。雖然尼克松政府在籌備會(huì)議期間力邀中國參會(huì)，但特雷恩眼里中國代表團(tuán)扮演了麻煩制造者的角色，中國利用會(huì)議強(qiáng)化與第三世界國家的聯(lián)系，強(qiáng)化其在第三世界國家乃至聯(lián)合國中的話語權(quán)。④同時(shí)，南北方之間的理念分歧，使特雷恩認(rèn)為，第三世界如巴西、印度等國以人類環(huán)境大會(huì)為平臺(tái)參與到全球環(huán)境事務(wù)磋商中，使未來全球環(huán)境事務(wù)中的南北分歧鴻溝彌合起來愈加困難。在1972年之后全球環(huán)境問題的歷次磋商中，這一問題確實(shí)成為全球環(huán)境事務(wù)合作的最大難題。

三、尼克松政府推廣發(fā)展新理念的動(dòng)因及啟示

人類環(huán)境大會(huì)是美國政府首次參與聯(lián)合國框架下的全球環(huán)境治理磋商。從籌備過程中南北國家分歧的產(chǎn)生和交鋒來看，尼克松政府的立場(chǎng)在北方工業(yè)化國家參與國際環(huán)境治理中具有普遍性。尼克松政府在會(huì)議中積極推廣其發(fā)展理念卻難言成功，可持續(xù)發(fā)展的概念雛形直到20世紀(jì)80年代才在國際社會(huì)逐漸形成，并于20世紀(jì)90年代被普遍接受，這對(duì)于我們重新審視尼克松政府環(huán)境外交的動(dòng)因和啟示具有重要意義。

（一）尼克松政府在人類環(huán)境大會(huì)上提出并推廣生態(tài)主義的發(fā)展理念，并拒絕承擔(dān)對(duì)發(fā)展中國家的環(huán)保與發(fā)展援助，源于尼克松-基辛格對(duì)國際秩序的無序性的認(rèn)知，以及1972年美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)。

1969年尼克松就任之后，其對(duì)外政策的調(diào)整方向是盡可能避免介入對(duì)第三世界國家事務(wù)可能的干預(yù)中，其緣由正如文安立（Odd Arne Westad）所言，美國從越南戰(zhàn)場(chǎng)脫身過程改變了尼克松對(duì)發(fā)展中國家的看法，將之視為國際體系中無序的源點(diǎn)。⑤尼克松擔(dān)心發(fā)展援助將會(huì)使美國進(jìn)一步卷入第三世界的動(dòng)亂中：“我擔(dān)心我們的援助項(xiàng)目，尤其是海外項(xiàng)目將會(huì)使我們深深卷入發(fā)展中國家國內(nèi)政治進(jìn)程中?！雹贋榇?，尼克松政府倡導(dǎo)利用投資和多邊開發(fā)銀行來促進(jìn)資本流通，而非此前美國政府所慣用的直接政府注資。②在人類環(huán)境大會(huì)宣言中，原則十七提及：“必須委托適當(dāng)?shù)膰覚C(jī)關(guān)對(duì)國家的環(huán)境資源進(jìn)行規(guī)劃、管理或監(jiān)督，以期提高環(huán)境質(zhì)量?！比祟惌h(huán)境大會(huì)的籌備和召開過程中，國際性環(huán)境合作機(jī)構(gòu)——聯(lián)合國環(huán)境保護(hù)署的建立表明，多邊性的國際組織成為尼克松政府推進(jìn)國際合作的主要機(jī)構(gòu)。

另一方面，尼克松政府推廣生態(tài)主義環(huán)保理念所依賴的資金，受制于美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，尤其是國會(huì)對(duì)涉外援助項(xiàng)目的立場(chǎng)。隨著美國經(jīng)濟(jì)狀況在20世紀(jì)70年代的持續(xù)滯漲，美國公眾對(duì)國際環(huán)境合作的資金支持度也開始下降。③1971年國會(huì)管理和預(yù)算辦公室的喬治·舒爾茨（George Shultz）在年度經(jīng)濟(jì)政策建議中，提出削減對(duì)聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的資金額，而且這一提議最終獲得了尼克松的批準(zhǔn)。在美國經(jīng)濟(jì)陷入嚴(yán)重滯漲的1973年，尼克松為兌現(xiàn)1972年競(jìng)選承諾削減聯(lián)邦支出，精簡(jiǎn)了1969年創(chuàng)設(shè)的部分環(huán)境機(jī)構(gòu)。④同時(shí)，他還削減了國際開發(fā)署的資金援助規(guī)模，以向國會(huì)表示其減少聯(lián)邦海外支出項(xiàng)的決心和意愿。⑤此后，尼克松政府出于人道主義的原因，公開表示愿意積極參與發(fā)展援助項(xiàng)目，但轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)私人企業(yè)和多邊組織，包括世界銀行在國際環(huán)境事務(wù)合作中的作用。⑥從以不犧牲環(huán)境為代價(jià)的發(fā)展理念提出，到環(huán)境保護(hù)“有限義務(wù)”的政策立場(chǎng)確立，環(huán)境與政治在尼克松政府中以這樣的方式彌合起來。

（二）尼克松政府主動(dòng)參與人類環(huán)境大會(huì)籌備，從理念層面來看是向與會(huì)各國、尤其是發(fā)展中國家推廣其生態(tài)主義發(fā)展新理念的一次嘗試。

發(fā)展中國家在聯(lián)合國框架下表達(dá)自身對(duì)發(fā)展與環(huán)保關(guān)系的理念，基本圍繞著如下的關(guān)注點(diǎn)——發(fā)展援助數(shù)量、工業(yè)發(fā)展與生態(tài)退化、不發(fā)達(dá)國家與發(fā)達(dá)國家在國際組織中的影響力等。因此，以印度和巴西為代表的發(fā)展中國家共同認(rèn)為：污染是“富人”的問題，發(fā)達(dá)國家應(yīng)該承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。對(duì)于污染的歸因，發(fā)展中國家堅(jiān)持認(rèn)為源自發(fā)達(dá)國家的工業(yè)化進(jìn)程，并且絕大部分是出現(xiàn)在發(fā)達(dá)國家，任何關(guān)于污染和環(huán)境退化的限制都會(huì)影響發(fā)展中國家工業(yè)化和現(xiàn)代化的發(fā)展能力。⑦毫無疑問，印度、巴西等發(fā)展中國家擔(dān)心節(jié)約利用不可更新的自然資源等保護(hù)環(huán)境的要求，會(huì)妨礙他們?yōu)榘l(fā)展和貧困作斗爭(zhēng)的努力。因此，發(fā)展中國家強(qiáng)烈反對(duì)任何約束，并堅(jiān)持如果富裕世界想要他們?yōu)楸Ｗo(hù)環(huán)境而實(shí)行某些限制，它們必須提供額外的財(cái)政援助?？梢?，發(fā)展中國家的領(lǐng)導(dǎo)人是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全球力量關(guān)系的角度看待環(huán)境保護(hù)，其中國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)和快速發(fā)展是發(fā)展中國家的關(guān)注焦點(diǎn)。

對(duì)此，尼克松政府的主要回應(yīng)是推廣其生態(tài)主義的發(fā)展觀，通過這一理念來為美國政府在人類環(huán)境大會(huì)上的立場(chǎng)背書，而并不愿意為發(fā)展中國家提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或增加發(fā)展援助支出。尼克松、基辛格、特雷恩和赫托等決策者對(duì)發(fā)展中國家的理念輸出和塑造，在很大程度上是由于美國決策者意識(shí)到這一問題是不同發(fā)展階段的國家之間所難以跨越的認(rèn)知分歧，因此這種理念輸入在20世紀(jì)70年代只能達(dá)成象征性的宣言。從長遠(yuǎn)來看，這種理念推廣并非無意義，在《人類環(huán)境宣言》中，“保護(hù)和改善這一代和將來的世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任”（原則一和原則二），“在使用地球上不可再生的資源時(shí)，必須防范將來把它們耗盡的危險(xiǎn)，并且必須確保整個(gè)人類能夠分享從這樣的使用中獲得的好處”（原則五）等這些內(nèi)容的出現(xiàn)，為20世紀(jì)80年代后對(duì)地球資源再生能力的關(guān)注，以及明晰當(dāng)代人們所應(yīng)該負(fù)有的代際責(zé)任、提出可持續(xù)發(fā)展觀奠定了基礎(chǔ)。

（三）尼克松政府在人類環(huán)境大會(huì)上生態(tài)主義發(fā)展理念的推廣過程，表明生態(tài)主義的發(fā)展新理念推廣任重且道遠(yuǎn)。

盡管尼克松政府以環(huán)境問題為切入點(diǎn)來贏得國內(nèi)政治支持，并促成了與北約和蘇聯(lián)之間的環(huán)境合作，但人類環(huán)境大會(huì)籌備及正式會(huì)議暴露了南北方國家在環(huán)保問題上巨大的鴻溝，是其對(duì)外環(huán)境政策所無法彌合的分歧。20世紀(jì)下半葉，全球環(huán)境治理與主權(quán)國家權(quán)力之間的矛盾日益凸顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的緊張開始逐漸常態(tài)化。正如國際關(guān)系學(xué)者斯德芬·克拉斯納的研究表明，在整個(gè)20世紀(jì)60年代到70年代初期，發(fā)展中國家尋求利用國際制度作為應(yīng)對(duì)其貧困和脆弱的戰(zhàn)略武器，這些國家經(jīng)常利用國際組織，如聯(lián)合國貿(mào)易及發(fā)展組織、聯(lián)合國海洋法討論等平臺(tái)和機(jī)制，發(fā)起新的行為規(guī)則，尋找國際貿(mào)易模式，論證其對(duì)所需資源控制權(quán)的合法性。①人類環(huán)境大會(huì)正是這樣一場(chǎng)會(huì)議，尼克松政府決策層在會(huì)議籌備期間對(duì)人類環(huán)境大會(huì)的積極熱情，極力在全球范圍內(nèi)推動(dòng)美國生態(tài)主義的環(huán)保理念、維護(hù)美國在國際環(huán)境事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、積極參與聯(lián)合國會(huì)議推動(dòng)緩和進(jìn)程努力，進(jìn)而完成其所設(shè)定的美國對(duì)外戰(zhàn)略調(diào)整。但廣大南方發(fā)展中國家與以美國為代表的北方國家之間并不擁有同步的工業(yè)化程度，會(huì)議中財(cái)富分配、國際體系權(quán)力爭(zhēng)奪和意識(shí)形態(tài)因素態(tài)彌漫于環(huán)境磋商中，在這一背景下尼克松和基辛格選擇降低對(duì)全球環(huán)境保護(hù)的承諾。因此，人類環(huán)境大會(huì)中發(fā)展新理念的推廣，為通過多邊制度解決人類社會(huì)發(fā)展模式探索了方向，但如何在國際層面推動(dòng)跨國環(huán)境合作切實(shí)進(jìn)行的道路卻依然任重道遠(yuǎn)。

【作者簡(jiǎn)介】靳小勇，西安交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院近現(xiàn)代歷史研究所講師，主要研究方向?yàn)槔鋺?zhàn)國際關(guān)系史、環(huán)境外交。

【責(zé)任編輯：王湉湉】