王曉霞　王延春

2020年5月22日，第十三屆全國人民代表大會第三次會議在北京人民大會堂開幕。圖/ 新華

從“保六”變“六?！?，因罕見疫情而推遲召開的2020年全國“兩會”，在5月22日公開了中國政府工作報告。外界多年來最關注的指標——GDP增速，在此次政府工作報告中首次沒有明確量化，但涉及經濟社會發(fā)展的其他各項指標，以及中國政府為經濟增長和社會發(fā)展而做的各種努力，仍然深受關注和肯定。

十三屆全國人大三次會議5月22日上午9時在人民大會堂開幕，國務院總理李克強在作政府工作報告時表示，今年未提出全年GDP增速具體目標。這主要是由于境外疫情形勢和世界經濟走勢有很大不確定性，中國經濟增長面臨諸多難以預料的復雜因素，不對經濟增長目標作量化要求，有利于引導各方面繼續(xù)認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，針對當前面臨的主要矛盾、困難、問題，將工作重心放在落實 “六?！比蝿蘸屯苿咏洕哔|量發(fā)展上。

雖然沒有明確設置GDP增長目標，但據(jù)新華社報道，政府工作報告公布了2020年中國經濟社會發(fā)展的主要預期目標，包括優(yōu)先穩(wěn)就業(yè)、保民生。今年城鎮(zhèn)新增就業(yè)目標為900萬人以上，全國城鎮(zhèn)調查失業(yè)率和城鎮(zhèn)登記失業(yè)率分別為6%左右和5.5%左右，CPI目標設定為3.5%左右等。這些指標同樣值得關注。

為何沒有設置GDP增長目標？

5月22日，李克強總理在作政府工作報告時強調，今年不提經濟增速量化指標，并不意味著不要經濟增長，保居民就業(yè)、保基本民生，完成脫貧攻堅既定目標任務、實現(xiàn)全面建成小康社會，以及防范化解各類風險，都要有經濟增長作為支撐。

從“六穩(wěn)”到“六?！保?020年中國經濟底線思維的邏輯漸次顯現(xiàn)。4月17日，中共中央政治局召開會議，在強調“六穩(wěn)”的同時，首次提出 “六?！钡娜蝿?，即保就業(yè)、?；久裆⒈Ｊ袌鲋黧w、保糧食能源安全、保產業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定、?；鶎舆\轉。

在5月22日全國“兩會”首場“部長通道”上，國家發(fā)展和改革委員會主任何立峰解釋了今年沒有提出經濟增長具體目標的原因。

何立峰說，客觀上，經濟增長目標的內容已經融入到其他相關指標中，包括財政政策、貨幣政策和其他政策目標中。這次疫情突如其來，對中國經濟造成了巨大沖擊，很多指標跟以往不具可比性。現(xiàn)在，世界范圍內新冠肺炎疫情還在蔓延，對所在國經濟影響有不確定性，還有待觀察。因此，在目前情況下，不糾結于經濟增長的具體指標，將使我們更加專注于不斷擴大內需，實施擴大內需戰(zhàn)略;更加專注于做好“六穩(wěn)”工作，實現(xiàn)“六保”任務;更加專注于大力推進供給側結構性改革，推動高質量發(fā)展，適應引領創(chuàng)造新的需求，促進形成強大國內市場;更加專注于實現(xiàn)優(yōu)先穩(wěn)就業(yè)、保民生，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，努力實現(xiàn)全面建成小康社會目標任務。

中國社科院財經院研究部副主任馮煦明接受《財經》記者采訪時表示，不公布增長目標，并不代表經濟規(guī)劃中沒有增長目標。實際上，3.6%的赤字率內涵了5.4%的名義GDP增速，價格平減后實際GDP增速約為3.8%左右。這既可以視為對今年經濟增長情形的基準預測，同時也是隱含的增速目標?！敖庾x政府工作報告要做到心里有數(shù)。六保、六穩(wěn)都離不開適度的經濟增長支撐。認為不公布增速指標就是淡化經濟增長目標的觀點是錯誤的?！?/p>

接受《財經》采訪的多位專家表示，在當前情況下，經濟增長仍然是表征宏觀經濟冷熱、調動各方面積極性的核心指標之一。受新冠肺炎疫情影響，今年中國一季度增速負的6.8%，這也是有GDP統(tǒng)計數(shù)據(jù)以來最低的單季增長速度。二季度、三季度、四季度的GDP情況可能將受全球疫情蔓延的不確定性，全球經濟增長和全球經貿形勢的不確定性等影響，特別是當前中國發(fā)展面臨一些難以預料的影響因素。但從財政、就業(yè)、物價還有國際收支等方面來看，雖然沒有設置具體的GDP增長目標，但是其他幾項指標都有明確目標。因此，只有保證高質量的經濟增長，才能適應其他幾項指標的實際增長。

多位專家表示，政府工作報告中值得關注的數(shù)據(jù)還有： 2020年中國加大財政逆周期調節(jié)力度，今年赤字率擬按3.6%以上安排，財政赤字3.76萬億元，比2019年的2.76萬億元提高1萬億元，中央財政發(fā)行抗疫特別國債1萬億元，不計入財政赤字。此外，2020年還安排地方政府新增專項債券3.75萬億元，比去年增加1.6萬億元。2020年政府發(fā)債總規(guī)模將超過8.5萬億元。

也就是說，2020年政府發(fā)債規(guī)模將超過8.5萬億元。加上2020年新出臺的社保費減免政策，2020年抗疫紓困一攬子財政計劃總規(guī)模超9萬億元。

圖：2008-2019 年預算赤字率、赤字、專項債

資料來源：《財經》記者根據(jù)歷年預算報告整理。制圖：顏斌

根據(jù)政府工作報告公開的信息，上述兩項新增的2萬億元資金全部給地方，主要用于保居民就業(yè)、?；久裆?、保市場主體以及支持減稅降費、減租降息、擴大消費和投資等，要強化公共財政屬性，絕不允許截留挪用。

專家們提醒，中國的財政政策收支并舉，將打出系列“組合拳”。通過提高赤字率、發(fā)行抗疫特別國債、增加地方政府專項債券等明確釋放積極信號，穩(wěn)定經濟基本盤并提振市場信心預期。

財新智庫莫尼塔研究前董事長兼首席經濟學家鐘正生向《財經》記者表示，不設年度增速目標，略超社會預期，但卻充分體現(xiàn)了中央政府宏觀政策的務實、前瞻和靈活。在全球經濟陷入衰退之際，中國復工復產走在世界前列，此時，政策能夠做到加力扶持受疫情沖擊最重的行業(yè)、企業(yè)和個人，同時推出一些立足中長期的體制機制改革舉措，讓中國經濟在疫情后能夠自然修復、以及在更遠時間內能夠平穩(wěn)轉型就已很好。

“全球新冠病毒大流行以及經濟和貿易的巨大不確定性下，弱化年度經濟增速目標，加力穩(wěn)住中國經濟基本盤，強化政府治理能力和公共服務績效的考核，不僅能為群眾和市場所理解和接受，也意味著不用‘倒逼式地出臺過強過急的逆周期政策，為改革騰出更多空間，為經濟開拓更多韌性?！彼f。

《財經》記者采訪的幾位全國政協(xié)委員表示，無論是保住就業(yè)民生、實現(xiàn)脫貧目標，還是防范化解風險，都要有一定的經濟增長支撐。不設經濟增長目標并不代表著宏觀政策不作為。只有通過更加積極有為的財政政策和更加靈活適度的貨幣政策，以及推進深度改革開放，才能實現(xiàn)“六穩(wěn)”與“六?！蹦繕?。

赤字率擬安排3.6%以上，財政赤字3.76萬億元

今年1月以來，新冠疫情給中國和全球均帶來嚴重影響，經濟社會發(fā)展損失較大。特殊時期采取特殊舉措，將2020年赤字率從去年的2.8%提高至3.6%以上，比上年提高 0.8 個百分點以上，財政赤字規(guī)模比去年增加1萬億元，這將有效對沖疫情造成的減收增支影響，穩(wěn)定并提振市場信心。財政部門將加大各類結轉結存資金盤活使用力度，努力增加可用財力，彌補財政減收增支缺口。

多位專家表示，2020年中國的赤字率突破3%符合預期，有利于穩(wěn)定經濟。

中國財政科學研究院財政與國家治理研究中心主任趙福昌向《財經》記者表示，2020年新冠疫情沖擊疊加經濟下行風險，財政減收增支明顯，同時，財政調入預算穩(wěn)定調節(jié)基金、國有資源（資產）有償使用收入等存量資源的空間也在收窄，而政府“?；久裆?、?；鶎舆\轉、保工資”以及社保等方面的支出是剛性的，今年財政平衡的壓力非常大，緊平衡特征十分突出。在當前經濟、社會、企業(yè)和財政收入各方面均面臨特殊困難的情況下，赤字率肯定會突破3%。

鐘正生向《財經》記者表示，今年赤字率大幅上調至3.6%以上，由此新增1萬億新增赤字規(guī)模，“以上”意味著為后續(xù)財政政策發(fā)力預留空間;1萬億抗疫特殊國債，比此前市場預期的3萬億左右的規(guī)模低很多。

由此傳遞出兩個信號：一是中國并未與西方發(fā)達經濟“亦步亦趨”，不是機械地、簡單地按10%以上的GDP規(guī)模，來量身規(guī)劃今年的財政刺激規(guī)模。中國政府依然珍惜正常的財政政策空間，注重財政資金使用的針對性、適時性和有效性;二是，赤字率預留空間，并不納入預算赤字的抗疫特殊國債則有所節(jié)制，則充分體現(xiàn)了即便更加積極有力的財政政策，也要走透明、規(guī)范、問責道路的訴求。

赤字之外，2020年還安排地方專項債券3.75萬億元，比2019年的2.15萬億元增加1.6萬億元，有效支持補短板、惠民生、促消費、擴內需;同時，發(fā)行抗疫特別國債1萬億元，抗疫特別國債主要用于地方公共衛(wèi)生等基礎設施建設和抗疫相關支出，并預留部分資金用于地方解決基層特殊困難。

2020年，為加大財政政策逆周期調節(jié)力度，努力把疫情對經濟社會發(fā)展的影響降到最低，目前已分三批提前下達2020年新增地方政府債務限額28480億元，包括地方政府一般債務限額5580億元和地方政府專項債務限額22900億元，對重點項目多、風險水平低、有效投資拉動作用大的地區(qū)給予傾斜，加快重大項目和重大民生工程建設，推動盡早形成實物工作量，拉動經濟增長。

《財經》記者從財政部了解到，上述提前下達額度，截至2020年5月10日，全國各地已發(fā)行地方政府新增一般政府債券5217億元，占提前下達額度（5580億元）的93%;已發(fā)行地方政府專項債券11522億元，占前期提前下達額度（12900億元）的89%，七成以上投向交通基礎設施、市政和產業(yè)園基礎設施、民生服務3個領域，其中，用于新建項目的為4148億元、約占36%，用于在建項目的為7374億元、約占64%。此外，近期新下達的1萬億元地方政府專項債券額度目前各地正抓緊履行法定程序、積極啟動發(fā)行準備工作。

一般公共預算收入預計下降5.3%、支出增長3.8%

2020年全國一般公共預算收入預計18.03萬億元，下降5.3%，低于2019年5%的年初預算預期增速和3.8%的實際增速。

5月22日提請全國兩會審議的財政預算報告草案披露了這一數(shù)字。其中：中央一般公共預算收入8.28萬億元，比2019年執(zhí)行數(shù)下降7.3%，地方一般公共預算收入9.75萬億元，下降3.5%。2020年全國一般公共預算支出預計24.78萬億元，增長3.8%。赤字37600億元，比 2019 年增加1萬億元。

在分析2020年財政收支形勢時，報告稱“當前，受全球疫情沖擊，世界經濟嚴重衰退，產業(yè)鏈供應鏈循環(huán)受阻，國際貿易投資萎縮，大宗商品市場動蕩。國內消費、投資、出口下滑，就業(yè)壓力顯著加大，企業(yè)特別是中小微企業(yè)困難凸顯，財政收支矛盾加劇，財政運行壓力增加?！?/p>

多位專家表示，2020年財政收支平衡壓力大，一方面受疫情沖擊、減稅降費等因素影響，今年1-4月財政收入下降14.5%，預計今年后幾個月，隨著生產生活秩序恢復，財政收入開始企穩(wěn)回升，但仍有較大不確定性，另一方面為統(tǒng)籌推進疫情防控和經濟社會發(fā)展工作，全力保障完成決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅目標任務、全面建成小康社會，財政支出仍要保持一定強度，特別是各級財政為疫情防控投入大量資金，落實“六?！比蝿?、實施減稅降費也需要財力支撐，一些地區(qū)因階段性減免社會保險費需對基金予以必要財政補助。

據(jù)悉，其他三本預算中，2020年全國政府性基金預算收入預計8.14萬億元，下降3.6%，比2019年降低7個百分點。其中：中央政府性基金收入預計3611億元，下降10.6%;地方政府性基金本級收入預計7.78萬億元，下降3.3%，其中，國有土地使用權出讓收入7.04萬億元，下降 3%。

2020年全國國有資本經營預算收入預計3638億元，下降8.1%，比2019年降低24.2個百分點;調入一般公共預算1370.07億元。

2020年全國社會保險基金預算預計7.73萬億元，下降4.4%，比2019年降低14.1個百分點。其中：保險費收入5.24萬億元，財政補貼收入2.16萬億元。2020年全國社會保險基金支出預計8.23萬億元，增長9.7%，本年收支缺口4997億元，年末滾存結余預計為89030億元。需要說明的是，全國社會保險基金預算按已出臺政策編制，暫未包括正在研究細化的延長階段性免征中小微企業(yè)養(yǎng)老、失業(yè)和工傷保險單位繳費等政策。

更積極的財政政策和創(chuàng)新貨幣工具

5月22日李克強總理在作政府工作報告時提出：穩(wěn)健的貨幣政策要更加靈活適度;強化對穩(wěn)企業(yè)的金融支持。

《財經》記者觀察到，今年政府工作報告中貨幣政策表述由去年的“松緊適度”變?yōu)椤案屿`活適度”。綜合運用降準降息、再貸款等手段，引導廣義貨幣供應量和社會融資規(guī)模增速明顯高于去年。

表：2008年-2019年預算赤字在中央和地方的分配情況及地方政府專項債情況

單位：億元。注：地方政府專項債券自2015年起開始發(fā)行。資料來源：《財經》記者根據(jù)每年預算報告整理。制表：顏斌

同時，提出了“創(chuàng)新直達實體經濟的貨幣政策工具”。

對此，光大銀行金融市場部分析師周茂華解讀說，傳統(tǒng)貨幣政策工具在實際操作中，存在間接性、時滯長、難兼顧結構等不足，且銀行等機構存在順周期問題等，目前國內經濟下行壓力大，央行需要通過改革手段提升政策效率，加大實體經濟扶持力度，避免央行釋放流動性流入虛擬經濟領域，甚至出現(xiàn)套利空轉，導致局部風險集聚問題。

財信證券首席經濟學家伍超明表示，貨幣政策方面，“量”和“價”力度有望繼續(xù)加大。在流動性供給上，報告提出要綜合運用降準、再貸款等手段，引導廣義貨幣供應量和社會融資規(guī)模增速明顯高于去年，因此年內全面和定向降準可期，廣義貨幣供應量和社會融資規(guī)模增速將持續(xù)高于名義GDP增速;在資金價格上，報告提出降息，且提出創(chuàng)新直達實體經濟的貨幣政策工具，務必推動企業(yè)便利獲得貸款，推動利率持續(xù)下行，預計央行將繼續(xù)下調政策利率，降低LPR利率，同時銀行也要讓利，降低費率水平。

與此同時，2020年積極的財政政策會更加積極有為，圍繞做好“六穩(wěn)”工作、落實“六?！比蝿?，以更大的政策力度對沖疫情影響，真正發(fā)揮穩(wěn)定經濟的關鍵作用。

2020年的重點財政工作包括支持打好三大攻堅戰(zhàn)、支持實施擴大內需戰(zhàn)略、支持保居民就業(yè)、支持保基本民生、支持保市場主體、支持保糧食能源安全、支持保產業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定、支持?；鶎舆\轉、支持城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展、支持國防、外交等十個方面。

2020年將加大減稅降費力度。強化階段性政策，與制度性安排相結合，重點減輕中小微企業(yè)、個體工商戶和困難行業(yè)企業(yè)稅費負擔。前期出臺的6月前到期的主要減稅降費政策，執(zhí)行期限延長到今年年底，支持市場主體紓困發(fā)展，努力穩(wěn)企業(yè)保就業(yè)。預計全年為市場主體新增減負將超過2.5萬億元，比去年2.36萬億元的減稅降費總規(guī)模提高1400億元左右。

財政部相關部門負責人告訴《財經》記者，2020年積極的財政政策要更加積極有為，主要從“質”和“量”兩個方面發(fā)力。一方面，體現(xiàn)更加積極取向，強化逆周期調節(jié)，加大財政政策對沖力度，穩(wěn)住經濟基本盤，兜牢基本民生底線;另一方面，大力提質增效，堅持精打細算、把錢用在刀刃上，提高資金使用效率，最大限度下沉財力，讓資金直達“六?！?。具體體現(xiàn)為“一個明確、四個對沖”：

第一，加大財政政策力度，明確釋放積極信號。通過提高赤字率、發(fā)行抗疫特別國債、增加地方政府專項債券等，明確釋放積極信號，穩(wěn)定并提振市場信心。

第二，落實減稅降費政策，對沖企業(yè)經營困難。強化階段性政策，與制度性安排相結合，重點減輕中小微企業(yè)、個體工商戶和困難行業(yè)企業(yè)稅費負擔。前期出臺的部分減稅降費政策，執(zhí)行期限延長到今年年底，支持市場主體紓困發(fā)展，努力穩(wěn)企業(yè)保就業(yè)。

第三，擴大政府投資規(guī)模，對沖經濟下行壓力。通過發(fā)行抗疫特別國債、增加地方政府新增專項債券、中央基建投資等多種渠道，擴大政府投資，有效支持補短板、惠民生、促銷費、擴內需，真正發(fā)揮穩(wěn)定經濟的關鍵作用。

第四，調整優(yōu)化支出結構，對沖疫情減收增支影響。在多渠道籌集資金、努力增加可用財力的同時，大力調整優(yōu)化支出結構，基本民生支出只增不減，重點領域支出切實保障，一般性支出堅決壓減。進一步落實政府真正過緊日子要求，節(jié)用裕民。財政資金大力提質增效，務必精打細算，把錢用在刀刃上。

財政部門將加強預算平衡，全面盤活財政存量資金資產，增加調入中央預算穩(wěn)定調節(jié)基金，有效對沖疫情帶來的減收影響。

第五，加大轉移支付力度，對沖基層財政困難。統(tǒng)籌新增赤字、特別國債等渠道，進一步加大對地方轉移支付力度，在分配時相受疫情影響較大的地區(qū)傾斜，落實庫款資金提前調度制度及階段性提高財政資金留用比例等政策，支持地方落實“六保”任務和減稅降費。最大限度下沉財力，資金直達市縣基層，直接惠企利民。

（本刊記者張明麗對此文亦有貢獻）