馬太建

如何防范和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件，提高依法應(yīng)急治理能力，是人類面臨的共同挑戰(zhàn)，也是對(duì)國(guó)家治理和法治建設(shè)的重大考驗(yàn)。新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記高度重視依法防控，強(qiáng)調(diào)要在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作，全面提高依法防控、依法治理能力，保障疫情防控工作順利開(kāi)展，維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定。近期疫情防控實(shí)踐，充分彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的巨大優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也暴露出一些治理和法治的短板、漏洞和弱項(xiàng)。這就需要進(jìn)一步加強(qiáng)突發(fā)公共事件防控的法治保障，全面提升依法防控、依法治理的能力，切實(shí)保障人民群眾生命健康安全。

進(jìn)一步完善突發(fā)公共事件信息公開(kāi)制度。保持信息公開(kāi)透明，是做好突發(fā)公共事件防控的法治基礎(chǔ)。無(wú)論是重大自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件，還是重大社會(huì)安全事件，都必須依照法定的內(nèi)容、程序、方式、時(shí)限，及時(shí)準(zhǔn)確地報(bào)告發(fā)布突發(fā)公共事件信息。為此，必須探索建立信息公開(kāi)制度的自我矯正機(jī)制。比如，現(xiàn)行法律關(guān)于突發(fā)公共事件信息報(bào)告發(fā)布權(quán)限和程序的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)“逐級(jí)”上報(bào)，但實(shí)踐中一旦某一層級(jí)出現(xiàn)了延誤甚至隱瞞的情況，往往導(dǎo)致信息難以暢達(dá)。這就需要在必要情況下打破和取消層級(jí)限制，以確保上級(jí)機(jī)關(guān)在第一時(shí)間獲得相關(guān)信息。又如，適應(yīng)公眾對(duì)突發(fā)公共事件的關(guān)切和獲取信息渠道的變化，必須依法加強(qiáng)輿論引導(dǎo)和網(wǎng)絡(luò)媒體社會(huì)面管控，加快提升主流媒體網(wǎng)上傳播能力。同時(shí)，要嚴(yán)格區(qū)分公民善意提出批評(píng)、意見(jiàn)、建議或善意議論、討論、傳遞屬實(shí)或基本屬實(shí)信息與故意編造傳播虛假信息、借機(jī)惡意攻擊、造謠滋事的界限，對(duì)前者要積極進(jìn)行正面引導(dǎo)，不宜簡(jiǎn)單地予以禁止或懲罰，對(duì)后者則必須堅(jiān)決依法制止和嚴(yán)厲打擊，嚴(yán)防造成不良社會(huì)影響，切實(shí)保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的正確有序?qū)崿F(xiàn)。

進(jìn)一步增強(qiáng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的法律地位。從疫情防控實(shí)踐來(lái)看，一些地方和部門平常狀態(tài)下出臺(tái)的應(yīng)急預(yù)案，適應(yīng)性有待加強(qiáng)，快速反應(yīng)還不夠到位，必須進(jìn)一步強(qiáng)化應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的法律地位，增強(qiáng)其權(quán)威性、有效性、實(shí)戰(zhàn)性。一是在立法上完善突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮系統(tǒng)。目前各級(jí)各地關(guān)于突發(fā)公共事件防控在指揮組織架構(gòu)、指揮決策權(quán)限、文告所用主體和形式等方面的規(guī)定和實(shí)踐不盡相同，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部、聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機(jī)制等的組成、權(quán)限、行使職權(quán)的程序和形式等，健全應(yīng)急狀態(tài)下條塊職能作用的切換機(jī)制，堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度，做到令行禁止，堅(jiān)決防止和克服“政出多門”“表格防控”等官僚主義、形式主義現(xiàn)象。二是推進(jìn)應(yīng)急實(shí)戰(zhàn)化演練制度化。應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)急狀態(tài)下管不管用，關(guān)鍵在于平時(shí)實(shí)戰(zhàn)化演練。要通過(guò)演練，推動(dòng)改革完善突發(fā)公共事件監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)和控制體系，改革完善突發(fā)公共事件防控救治體系，健全突發(fā)公共事件保險(xiǎn)和救助制度，健全統(tǒng)一的突發(fā)公共事件應(yīng)急物資保障體系和緊缺物資調(diào)配儲(chǔ)備體系，完善應(yīng)急專家激勵(lì)和應(yīng)急人才培養(yǎng)體系，將應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置、應(yīng)急救援與事后恢復(fù)重建等各環(huán)節(jié)有效銜接貫通起來(lái)，確保突發(fā)公共事件來(lái)之能防能控、防之控之必勝。三是加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力建設(shè)。社區(qū)是應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制有效實(shí)施的基礎(chǔ)。筑牢突發(fā)公共事件防控的人民防線，必須依靠全社會(huì)的力量，著力完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系，樹(shù)立“全周期管理”意識(shí)，提升城鄉(xiāng)依法治理能力和水平，培育和壯大社區(qū)力量、民間公益組織。要研究制定社區(qū)治理法律，用法的形式來(lái)調(diào)整和規(guī)范政府與社會(huì)的關(guān)系，將城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)治理網(wǎng)格化服務(wù)管理等行之有效的經(jīng)驗(yàn)成果確立下來(lái)。

進(jìn)一步完善突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法律體系。我國(guó)已經(jīng)制定了有關(guān)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)的綜合性、單項(xiàng)性法律法規(guī)，但在質(zhì)量上尚需進(jìn)一步改進(jìn)。必須把突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法治體系建設(shè)作為一項(xiàng)根本性建設(shè)來(lái)抓，進(jìn)一步完善配套制度供給，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法律體系，為保障人民生命安全和身體健康筑牢制度防線。一是抓緊提升現(xiàn)有重點(diǎn)法律法規(guī)。要認(rèn)真評(píng)估和全面審慎研究《傳染病防治法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等法律法規(guī)，加快修改完善。如現(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》，在野生動(dòng)物保護(hù)范圍上要擴(kuò)展，在保護(hù)對(duì)象上要實(shí)行重點(diǎn)保護(hù)與一般保護(hù)相結(jié)合，在保護(hù)監(jiān)督上要提高公眾參與度，在違法責(zé)任追究上要增加違法行為的種類、加大處罰力度等。二是清理消除相關(guān)法律法規(guī)相互不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。如關(guān)于預(yù)警主體，《傳染病防治法》規(guī)定，只有國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省級(jí)政府才有權(quán)發(fā)出，而《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)政府可以發(fā)布相應(yīng)級(jí)別的警報(bào)。關(guān)于應(yīng)急征用主體，《傳染病防治法》規(guī)定的是國(guó)務(wù)院或者縣級(jí)以上地方政府，并不包括政府部門，而《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定的是有關(guān)政府及其部門。凡此種種，需要盡早清理消除。三是盡快出臺(tái)新領(lǐng)域立法。如生物安全是突發(fā)公共事件防控面臨的新的重大復(fù)雜課題，要積極推動(dòng)出臺(tái)《生物安全法》，以便為系統(tǒng)規(guī)劃國(guó)家生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控和治理體系建設(shè)，全面提高國(guó)家生物安全治理能力，提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。

進(jìn)一步規(guī)范突發(fā)公共事件應(yīng)急執(zhí)法司法行為。突發(fā)公共事件是需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的事件。我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》等法律法規(guī)對(duì)應(yīng)急處置措施作了規(guī)定，但由于情況緊急，往往容易出現(xiàn)偏頗或極端做法，必須注意防范和糾正。一是進(jìn)一步細(xì)化應(yīng)急處置措施。我國(guó)有《行政強(qiáng)制法》，但在應(yīng)急狀態(tài)下采取強(qiáng)制措施帶有一定的特殊性，因此對(duì)封鎖道路、關(guān)閉公眾場(chǎng)所、限制人群流動(dòng)、封閉式管理、統(tǒng)籌物資生產(chǎn)和調(diào)配等強(qiáng)制性應(yīng)急處置措施，需要進(jìn)一步細(xì)化受權(quán)實(shí)施主體、適用范圍、執(zhí)法程序、執(zhí)法方式和具體操作、裁量標(biāo)準(zhǔn)，以便切實(shí)做到適當(dāng)、適度和影響、損害最小化。二是加大應(yīng)急執(zhí)法司法力度。嚴(yán)格執(zhí)行突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)，依法實(shí)施突發(fā)公共事件防控及應(yīng)急處理措施，加強(qiáng)治安管理、市場(chǎng)監(jiān)管等執(zhí)法工作。依法從快嚴(yán)厲打擊利用突發(fā)公共事件防控哄抬物價(jià)、囤積居奇、趁火打劫、制假售假以及抗拒防控等違法犯罪行為。嚴(yán)格規(guī)范公開(kāi)募捐和捐贈(zèng)行為，確保受贈(zèng)財(cái)物款項(xiàng)全部及時(shí)用于突發(fā)公共事件防控。加強(qiáng)對(duì)突發(fā)公共事件防控一線人員的法律保護(hù)。加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督和對(duì)司法活動(dòng)的指導(dǎo)，強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法的有機(jī)銜接。三是強(qiáng)化應(yīng)急狀態(tài)下法治政府建設(shè)。加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，依法審慎決策。將行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過(guò)程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度，全面落實(shí)到突發(fā)公共事件防控中。強(qiáng)化執(zhí)法信息共享和執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮網(wǎng)格化管理優(yōu)勢(shì)，形成跨部門、跨層級(jí)、跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的執(zhí)法反應(yīng)處置體系。對(duì)在防控工作中，作風(fēng)飄浮、敷衍塞責(zé)、推諉扯皮、失職瀆職的，要依法依紀(jì)嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。

進(jìn)一步加強(qiáng)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)的法律服務(wù)。適應(yīng)突發(fā)公共事件不同階段的任務(wù)特點(diǎn)，積極創(chuàng)新法律服務(wù)方式，開(kāi)展有針對(duì)性的線上線下相結(jié)合的法律服務(wù)，努力提高應(yīng)急狀態(tài)下法律服務(wù)的能力和水平。一是加強(qiáng)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)相關(guān)法治宣傳教育。利用發(fā)布相關(guān)法律匯編、防控法律指引、案例分析等各種形式，組織基層開(kāi)展靈活多樣的普法宣傳，引導(dǎo)廣大人民群眾依法支持和配合突發(fā)公共事件防控工作，引導(dǎo)全社會(huì)依法行動(dòng)、依法行事。二是積極依法防范化解因突發(fā)公共事件引發(fā)的社會(huì)矛盾糾紛。充分發(fā)揮矛盾糾紛源頭預(yù)防、排查預(yù)警、多元化解機(jī)制的作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)案件審理工作的指導(dǎo)，密切關(guān)注、妥善處理、及時(shí)化解疫情防控中出現(xiàn)的苗頭性、趨勢(shì)性問(wèn)題，及時(shí)化解合同履約、企業(yè)債務(wù)、勞資關(guān)系等糾紛，為困難群眾提供有效法律援助。三是積極幫助企業(yè)事業(yè)單位解決恢復(fù)平常狀態(tài)秩序中的法律問(wèn)題。督促企業(yè)事業(yè)單位落實(shí)防控主體責(zé)任，積極研究制定各項(xiàng)便民惠企政策措施并盡快落實(shí)到位，堅(jiān)決取消防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)中的不合理限制或?qū)徟?，提高?fù)工復(fù)產(chǎn)服務(wù)便利度。積極推動(dòng)改善和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)大項(xiàng)目落地。實(shí)施好外商投資法及配套法規(guī)，保護(hù)外資合法權(quán)益。

（作者系中共江蘇省委全面依法治省委員會(huì)辦公室專職副主任）

責(zé)任編輯：蘇勝利