王長青 姚俊

公共衛(wèi)生事件與應急管理之間具有天然的緊密聯(lián)系。新冠肺炎疫情發(fā)生以來，習近平總書記明確指出，在這次應對疫情中，暴露出我國在重大疫情防控體制機制、公共衛(wèi)生應急管理體系等方面存在的明顯短板，要總結經(jīng)驗、吸取教訓，從體制機制上創(chuàng)新和完善重大疫情防控舉措，健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系，提高應對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平。因而，如何健全我國公共衛(wèi)生應急管理體系，是當前推進我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化急需解決的緊迫性問題。公共衛(wèi)生應急管理具有很強的專業(yè)性，但又遠遠超出單純的醫(yī)學范疇，整個管理體系涉及到公共管理、應急保障、輿論宣傳等若干社會治理分支領域。從新冠肺炎疫情發(fā)生及其應對過程看，重點要從體制機制和保障措施等戰(zhàn)略層面反思和健全公共衛(wèi)生應急管理體系。

構建更加高效的公共衛(wèi)生應急管理體制。在我國現(xiàn)行體制下，公共衛(wèi)生事件應急管理屬于國家衛(wèi)健委主持的日常管理工作，并由國家衛(wèi)健委對其負全過程管理責任。從近兩年來應對過期疫苗和突發(fā)鼠疫等事件上的表現(xiàn)和績效來看，這一管理體制是行之有效的。由國家衛(wèi)健委負責衛(wèi)生類公共突發(fā)事件的應急管理，并將此類管理職能納入到政府科層制組織結構當中，本質(zhì)上是專業(yè)化管理和全過程管理的治理思維，體現(xiàn)出分門別類、各負其責的組織特征。然而，這種一般性應急管理在應對重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件時就難免顯得力不從心，必須依靠以統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)為特征的舉國體制型應急管理體制。在國家層面快速統(tǒng)籌資源調(diào)配，集中力量應對突發(fā)疫情的做法，是一種充分發(fā)揮制度優(yōu)勢、更為高效的應急管理體制。與其他公共突發(fā)事件相比，公共衛(wèi)生事件演變迅速且充滿不確定性，極有可能在短期內(nèi)由普通事件演變?yōu)橹卮笫录鳛橐话阈詰惫芾淼男l(wèi)健部門可以根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件演變模型制定好舉國體制型應急預案，并與各級政府及時會商，使得一般性應急管理向舉國體制型應急管理的轉變有據(jù)可循、有法可依，做到平穩(wěn)、有序、安全過渡。

建立更加協(xié)同的公共衛(wèi)生應急管理運行機制。統(tǒng)一指揮、反應迅速、協(xié)調(diào)有序、運轉高效是應急管理運行機制的基本特征，也是實現(xiàn)應急管理的根本保障。首先，通過理順政府內(nèi)部關系，強化地方政府的屬地管理責任，實現(xiàn)主動協(xié)同化應急管理。重大公共衛(wèi)生事件通常暴發(fā)于一地，然后向其他區(qū)域乃至全國蔓延，應對任何規(guī)模公共衛(wèi)生事件的應急管理都會涉及不同層級的政府之間和同一層級不同政府部門之間的關系。在一般性應急階段，不同層級政府之間要形成信任與充分授權的良性互動關系，確保地方政府在面對公共衛(wèi)生事件時能及時抓住時間窗口，采取果斷措施防止疫情擴散，避免公共衛(wèi)生事件升級。當進入到靈活性應急階段，要重點加強各地政府之間的行動協(xié)調(diào)，提升應急管理統(tǒng)籌層次，樹立“全國一盤棋”意識，確保應急信息、物資和人員的暢通和跨地區(qū)有序調(diào)配。其次，通過理順衛(wèi)建委和其他政府管理部門（如公安、交通、民政等）之間的關系，實現(xiàn)常態(tài)化的信息共享和資源協(xié)調(diào)。應急管理是典型的跨部門公共事務，任何規(guī)模公共衛(wèi)生事件的應急管理都涉及多部門的協(xié)作。在公共衛(wèi)生事件發(fā)生之初通過強化跨部門的數(shù)據(jù)共享，將其他政府管理部門、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和通信運營商的數(shù)據(jù)完整流向公共衛(wèi)生機構，使其能夠在更大范圍內(nèi)快速協(xié)作和應急處置，抓住時間窗口采取果斷措施控制疫情蔓延。在重大公共衛(wèi)生事件中，地方政府乃至中央政府通過設置應急指揮部門對所涉及的衛(wèi)生、公安、交通、民政、教育等部門進行統(tǒng)一領導和綜合協(xié)調(diào)。再次，理順公共衛(wèi)生機構和醫(yī)療機構之間的關系，建立聯(lián)動響應機制，實現(xiàn)防控治療一體化管理。醫(yī)院的臨床數(shù)據(jù)特別是發(fā)熱、出血、腹瀉、出疹等癥候群數(shù)據(jù)，做到及時向公共衛(wèi)生機構開放，并通過技術手段實現(xiàn)自動上報，促進各類潛在公共衛(wèi)生事件的及早及時發(fā)現(xiàn);另外，醫(yī)療機構的臨床醫(yī)生也應培養(yǎng)公共衛(wèi)生警覺性。公共衛(wèi)生機構的檢測手段、防控方案、監(jiān)測結果以及藥品臨床試驗，做到向醫(yī)院特別是基層醫(yī)院同步開放。公共衛(wèi)生機構與醫(yī)療機構之間通過強化信息協(xié)同，進一步建設和強化面向公共衛(wèi)生的數(shù)據(jù)標準和協(xié)同流程，增強公共衛(wèi)生機構的信息預警和反應能力。

完善公共衛(wèi)生信息傳遞和管理體系。如何加強信息運用和管理是重大公共衛(wèi)生事件應急管理中的重要環(huán)節(jié)。首先，進一步理順重大公共衛(wèi)生事件的信息監(jiān)測、預警和報送系統(tǒng)。除了流暢現(xiàn)有公共衛(wèi)生管理系統(tǒng)中法定傳染病報送之外，還應建立多主體觸發(fā)預警機制，特別是應在醫(yī)療機構、教育機構、食品藥品監(jiān)管機構等部門也嘗試建立直報系統(tǒng)，拓展重大公共衛(wèi)生事件的預警途徑，確保及時做出響應。同時，進一步完善現(xiàn)有公共衛(wèi)生信息平臺中的結構化信息，注重補充多信源信息。其次，建立跨部門信息共享與綜合分析工作機制。重大公共衛(wèi)生事件的應急處置必須依靠適時大數(shù)據(jù)分析，數(shù)據(jù)采集網(wǎng)絡平臺依賴智能交通、通信、商業(yè)和智慧城市等多系統(tǒng)的支撐，確保多部門數(shù)據(jù)流充分匯集到應急工作平臺，為應急政策制定提供充分循證依據(jù)。再次，將公共衛(wèi)生信息化平臺與基層社會管理單元充分相結合，發(fā)揮社區(qū)防控的網(wǎng)底作用和公眾群防群治的力量。將智慧社區(qū)平臺建設成為公共衛(wèi)生應急管理的信息中繼站，一方面通過智慧社區(qū)平臺對轄區(qū)內(nèi)居民進行公共衛(wèi)生專業(yè)信息的大眾化傳播，提高公眾的健康素養(yǎng);另一方面可以在線收集轄區(qū)居民基本健康信息，并對社區(qū)內(nèi)人群聚集風險點進行實時監(jiān)測和預警，通過非接觸方式為應急決策高效提供基礎信息。此外，相關公共信息直接影響公眾應對重大公共衛(wèi)生危機事件的行為，也將直接影響危機帶來的損失。要及時主動地向社會公眾披露疫情信息，在技術層面上積極與各類媒體建立暢通的溝通渠道，讓披露真相的信息跑贏謠言，穩(wěn)定公眾情緒，增強其應對重大公共衛(wèi)生事件的信心。

健全一體化的公共衛(wèi)生應急設施與物資配置體系。重大傳染病防治對公共衛(wèi)生應急管理的設施和物資等硬件配置有更高水平的要求。首先，確保應對各種規(guī)模公共衛(wèi)生事件的醫(yī)療救治硬件資源的屬地化配置。各地按照普通公共衛(wèi)生事件建設一定規(guī)模的專屬收治傳染病標準醫(yī)院，此類醫(yī)院的床位數(shù)量應根據(jù)區(qū)域內(nèi)突發(fā)性傳染病傳播動力學模擬結果來確定;同時要在普通醫(yī)療機構，特別是床位利用率不高的基層醫(yī)院按照一定技術要求建設一批能夠迅速轉變?yōu)榉蟼魅静∈罩螛藴实膽辈^(qū)，做到平戰(zhàn)結合，以此增強應對重特大傳染病的救治能力;在省一級行政區(qū)建立臨時醫(yī)院儲備機制，臨時醫(yī)院要滿足快速組裝、隨意組合、適應各種地理運輸環(huán)境、能夠迅速擴大醫(yī)療能力等要求。其次，建立全國性戰(zhàn)略藥品器械儲備機制。儲備應急藥包應滿足以下標準：一是空間儲存布局優(yōu)化，實現(xiàn)能夠在12小時之內(nèi)投送到全國任何城鄉(xiāng)疫區(qū);二是構成滿足全部應急防疫需求，具體包括應急藥品和器械、注射用藥和備品、化學解毒劑和有關備品、專業(yè)防護用品、醫(yī)療和外科備品等;三是投送及時有效，建立穩(wěn)定的物流機制能夠在極端環(huán)境下安全向疫區(qū)投送急救醫(yī)藥器械，滿足應急效應下對物資投送與分裝的特殊需求。再次，加強戰(zhàn)略儲備應急醫(yī)療物資的周轉替換和應急演練。所有應急戰(zhàn)略儲備醫(yī)療物資都能保證一定天數(shù)的使用量，同時建立替換標簽手段，對儲存的藥物和器械實現(xiàn)周轉替換，確保物資的安全性和穩(wěn)定性;還應建立常態(tài)化的公共衛(wèi)生應急事件演練機制，確保物資的出動性。最后，發(fā)揮市場和社會力量提升應急物資儲備能力。通過市場機制在常態(tài)下完善對供應鏈存貨的檢測，改善政府采購渠道，加快相關物資的流通和傳遞，提高分配應急物資的響應時間，完善應急響應方案。發(fā)揮社會力量的作用，在非常態(tài)下起到迅速動員全社會物資儲備與汲取的作用，彌補物資儲備不足和市場過度反應的缺陷。

（作者分別系南京醫(yī)科大學黨委書記、健康江蘇研究院院長，南京醫(yī)科大學健康江蘇研究院教授）

責任編輯：蘇勝利