■文 / 巢清塵

2019年12月2-15日，聯(lián)合國氣候變化第25次締約方大會在西班牙馬德里舉行，大會共包括5個平行會議： 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）第25次締約方會議（COP25）、《京都議定書》第15次締約方會議（CMP15）、《巴黎協(xié)定》第2次締約方會議（CMA2）、《公約》附屬履行機(jī)構(gòu)第51次會議（SBI51）和 《公約》附屬科技咨詢機(jī)構(gòu)第51次會議（SBSTA51）。會議期間，主席國智利和東道國西班牙還舉辦了一系列高級別活動。各締約方、聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)組織、觀察員組織、非政府組織、新聞媒體等2萬余人參會。

一、會議主要成果和意義

馬德里氣候變化大會具有承上啟下的重要意義。會議主要任務(wù)是在2018年聯(lián)合國卡托維茲氣候變化大會（COP24）達(dá)成的 《巴黎協(xié)定》 實施細(xì)則基礎(chǔ)上，推進(jìn)實施細(xì)則遺留問題的談判，同時對2020年前應(yīng)對氣候變化行動的實施和力度情況進(jìn)行盤點，并根據(jù)會議授權(quán)完成華沙損失與損害國際機(jī)制（WIM）、發(fā)展中國家能力建設(shè)、性別與氣候變化等工作的審評，并就 《公約》第2次周期性審評、應(yīng)對措施、資金等問題做出決定。

經(jīng)過漫長的談判，馬德里氣候變化大會延期44小時閉幕，創(chuàng)造了《公約》談判延遲時間最長的歷史紀(jì)錄。在美國堅持退出 《巴黎協(xié)定》的背景下，會議達(dá)成了“智利馬德里行動時刻”一號文件及其他30余項決議，反映了各方堅持多邊主義、共同開展全球氣候治理的共識；但各方未能就《巴黎協(xié)定》第六條實施細(xì)則等重要議題取得實質(zhì)性進(jìn)展，與國際社會的期待存在一定差距，也反映出全球氣候治理進(jìn)程任重道遠(yuǎn)，未來還需在務(wù)實團(tuán)結(jié)、合作應(yīng)對方面攜手共進(jìn)。

（一）關(guān)于 《巴黎協(xié)定》第六條實施細(xì)則的談判

《巴黎協(xié)定》第六條是 《巴黎協(xié)定》實施細(xì)則遺留議題，主要解決如何通過市場及非市場機(jī)制，幫助各國實施其在協(xié)定下的“國家自主貢獻(xiàn)（NDCs）”，主要涉及國際減排成果轉(zhuǎn)讓、市場機(jī)制和非市場機(jī)制等關(guān)鍵問題。各方在收益分成、項目過渡安排、如何確保環(huán)境完整性、避免減排量雙重計算等技術(shù)細(xì)節(jié)方面存在嚴(yán)重分歧；巴西、印度等因存有大量《京都議定書》下清潔發(fā)展機(jī)制項目減排量，要求此類項目向第六條市場機(jī)制自動過渡，歐盟等發(fā)達(dá)國家以環(huán)境完整性為理由拒絕。雖然各方通過密集磋商等多方努力希望就此議題達(dá)成積極成果，但最終仍未能彌合分歧，巴西、歐盟間矛盾依然突出。會議最終做出程序性決定，要求2020年6月波恩會議繼續(xù)開展議題磋商，力爭于聯(lián)合國格拉斯哥氣候變化大會（COP26）上取得成果。

（二）關(guān)于2020年前應(yīng)對氣候變化行動實施和力度的盤點

雖然《巴黎協(xié)定》自2020年起開始進(jìn)入實施階段，但2020年前應(yīng)對氣候變化的行動力度將直接影響國際社會對落實2020年后行動力度的信心及效果。如何系統(tǒng)盤點2020年前各締約方特別是發(fā)達(dá)國家締約方履行減緩、適應(yīng)、提供支持、報告等義務(wù)方面的差距，并對如何彌補(bǔ)差距做出針對性安排是本議題的核心關(guān)切和各方交鋒點。在此議題下發(fā)達(dá)國家普遍表現(xiàn)得非常消極，在議題磋商中敷衍塞責(zé)，以中方為首的發(fā)展中國家集團(tuán)有理、有力、有節(jié)地與歐美發(fā)達(dá)國家進(jìn)行了艱苦談判，最終會議決定于聯(lián)合國格拉斯哥氣候變化大會（COP26）期間召開有關(guān)2020年前實施和力度的圓桌會議，該會議報告將作為 《公約》第2輪周期性審評的參考材料。

（三）關(guān)于華沙損失與損害國際機(jī)制（WIM）的審評

2013年聯(lián)合國華沙氣候變化大會（COP19）建立了華沙損失與損害國際機(jī)制（WIM），處理因氣候變化、極端天氣等造成的損失與損害 （Loss &Damage）問題。2016年COP22決定在COP25上對WIM機(jī)制進(jìn)行審評，并于會前6個月制定了審評的職責(zé)范圍（TOR）。遭受氣候變化不利影響嚴(yán)重的小島嶼國家普遍希望通過審評促進(jìn)WIM改進(jìn)完善，并獲取應(yīng)對損失與損害方面的資金、技術(shù)和能力建設(shè)支持。會議最終決定WIM執(zhí)行委員會（Excom）建立關(guān)于緩發(fā)事件、非經(jīng)濟(jì)損失的專家組，視情為發(fā)展中國家擴(kuò)大應(yīng)對損失與損害的資金、技術(shù)、能力建設(shè)支持，決定于2024年開展下一次WIM審評。會議未對WIM的管理權(quán)做出決定，留待日后討論。

（四）關(guān)于資金問題

資金是解決應(yīng)對氣候變化問題的關(guān)鍵要素之一?！豆s》和《巴黎協(xié)定》均規(guī)定發(fā)達(dá)國家有出資幫助發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的義務(wù)，《巴黎協(xié)定》同時規(guī)定鼓勵其他國家自愿出資。2009年聯(lián)合國哥本哈根氣候變化大會（COP15）上，發(fā)達(dá)國家集體承諾將為發(fā)展中國家在2020年前每年動員1000億美元的氣候資金支持。2015年聯(lián)合國巴黎氣候變化大會（COP21）要求發(fā)達(dá)國家應(yīng)在2025年前設(shè)定新的集體量化資金目標(biāo)（長期資金）。本次會議資金議題安排的主要焦點包括長期資金的來源及流向、如何解決資金機(jī)制下資金總規(guī)模下降等問題。發(fā)展中國家普遍希望發(fā)達(dá)國家認(rèn)真履行《公約》和《巴黎協(xié)定》下的義務(wù)，提升公共資金投入，為發(fā)展中國家提供充足的幫助和支持。會議重申發(fā)達(dá)國家于2020年前每年為發(fā)展中國家動員1000億美元氣候資金的承諾，強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國家在獲取資金支持方面仍面臨挑戰(zhàn)、提升對發(fā)展中國家資金支持的緊迫性，要求各方于2020年4月底前提交關(guān)于氣候資金定義的提案，并決定于2021年對資金常設(shè)委員會（SCF）功能開展審評，以期在2022年做出相關(guān)決議。

二、馬德里氣候大會后全球氣候治理形勢

2019年9月聯(lián)合國舉行了氣候行動峰會，10月哥斯達(dá)黎加舉行了氣候大會預(yù)備會，均以提高減排力度、在2050年實現(xiàn)全球凈零碳排放和到21世紀(jì)末實現(xiàn)溫控1.5℃為核心目標(biāo)，給本次大會形成了國際聲勢。大會主席國智利在氣候行動峰會上倡議建立“雄心聯(lián)盟”，旨在敦促各國2050年實現(xiàn)凈零碳排放，提高國家自主貢獻(xiàn)力度。11月，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）發(fā)布《2019年排放差距報告》，著重強(qiáng)調(diào)實現(xiàn)1.5℃溫控目標(biāo)的必要性和緊迫性，提出全球溫室氣體排放量必須立即達(dá)到峰值，并在2020-2030年確保排放量每年下降7.6%，才能以最低成本途徑實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》提及的努力實現(xiàn)1.5℃溫控目標(biāo)。開幕式上聯(lián)合國秘書長、智利總統(tǒng)、西班牙總理、政府間氣候變化專門委員會（IPCC）主席的發(fā)言都在不斷傳遞氣候系統(tǒng)持續(xù)變暖，需要快速深刻的社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的信號。

由于大會在對會議目標(biāo)預(yù)期、談判策略、會議安排等方面的失誤，本次大會并未達(dá)到如期成果，正如聯(lián)合國秘書長的評論，國際社會在減緩、適應(yīng)氣候危機(jī)與籌措資金方面喪失了一次展示雄心的重要機(jī)會?！栋屠鑵f(xié)定》提出“將全球平均溫度上升幅度控制在工業(yè)化前水平2℃之內(nèi)，并力爭不超過工業(yè)化前水平1.5℃”。根據(jù)現(xiàn)有的評估，即使當(dāng)前《巴黎協(xié)定》的所有承諾都得以兌現(xiàn)，全球氣溫仍有可能上升3.2℃。而分析全球煤炭、石油和天然氣生產(chǎn)產(chǎn)量計劃與《巴黎協(xié)定》2℃情景和1.5℃情景目標(biāo)要求之間的差距，表明氣候目標(biāo)更加難以實現(xiàn)。一些發(fā)達(dá)國家回避2020年前發(fā)達(dá)國家減排和出資力度不足的問題，拒絕“向后看”（即看歷史排放），全力推動“向前看”（即看未來排放），轉(zhuǎn)嫁責(zé)任意圖明顯。美國正式啟動退出《巴黎協(xié)定》法律程序，拒絕在多邊機(jī)制下出資，全面抵制按照《公約》附件一和非附件一的國家分類和原則表述。發(fā)展中國家訴求不一，分化日趨嚴(yán)重，在一些核心關(guān)切上難以形成一致立場。

2021年 《巴黎協(xié)定》將正式實施，保證所有實施細(xì)則的確定將直接影響 《巴黎協(xié)定》的實施?；诖司托枰玫毓芸馗鞣筋A(yù)期，以更為務(wù)實的態(tài)度探尋可能的著陸方案，而其中最為重要的就是完成《巴黎協(xié)定》第六條的談判事項。中國將基于人類命運共同體考慮，積極在國情發(fā)展和能力下承擔(dān)力所能及的責(zé)任，本著合作、互利、共贏的原則，引導(dǎo)全球氣候談判進(jìn)程，努力成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者。