潘 丹 唐 靜 楊佳慶 陳 寰

(江西財經(jīng)大學 經(jīng)濟學院，南昌 330013)

相比工業(yè)和城市領(lǐng)域，中國農(nóng)村環(huán)境管理存在著明顯的滯后[1]。目前農(nóng)村環(huán)境管理是全國環(huán)境管理的短板，已經(jīng)成為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局的一大障礙[2]。近年來，隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的轉(zhuǎn)變和人民生活水平的提高，農(nóng)村環(huán)境管理面臨“社會有共識、中央有決心、轉(zhuǎn)型有需求、糧食有保障”的歷史性機遇[3]。黨的十九大報告提出要“加強農(nóng)業(yè)面源污染防治，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動”。2018年中央一號文件提出“良好生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村最大優(yōu)勢和寶貴財富，生態(tài)宜居是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵”，2019年中央一號文件再次強調(diào)“加強農(nóng)村污染治理和生態(tài)環(huán)境保護”。

構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境管理體系，加強農(nóng)村環(huán)境保護，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的保障[4]。那么，1978—2018年改革開放40年來，中國政府在農(nóng)村環(huán)境管理領(lǐng)域出臺了哪些相關(guān)政策？政策發(fā)布主體和形式有哪些？政策重點關(guān)注農(nóng)村環(huán)境管理的哪些方面？所使用的政策工具類型有哪些？政策文件的效力究竟如何？現(xiàn)有的政策體系該如何進一步完善？對這些問題的回答，需要借助于大樣本量的政策文本量化分析，但目前國內(nèi)相關(guān)的研究成果鮮有報道。本研究以1978—2018年中國政府頒布的206份農(nóng)村環(huán)境管理政策文本為研究對象，從政策發(fā)布年度、政策發(fā)布主體、政策發(fā)布形式、政策作用對象、政策工具以及政策效力6個維度構(gòu)建分析框架，通過對政策的定量分析，探尋中國農(nóng)村環(huán)境管理政策的演進特征及其內(nèi)在邏輯，以期為我國農(nóng)村環(huán)境管理政策的機制創(chuàng)新提供決策參考。

1 相關(guān)文獻述評

目前，有關(guān)中國農(nóng)村環(huán)境管理政策的研究主要有三類。第一類是農(nóng)村環(huán)境管理政策體系現(xiàn)狀分析。這類研究主要通過對中國農(nóng)村環(huán)境管理的問題、政策演變過程及其原因、管理機構(gòu)的變遷、政策出臺背景等方面進行定性分析，提出農(nóng)村環(huán)境管理政策的發(fā)展方向[5-6]。第二類是農(nóng)村環(huán)境管理政策效果的評價。例如Wang等[7]采用情景分析方法評估了中國的化肥管理政策對化肥使用效率和化肥養(yǎng)分流失率的影響；Wang等[8]基于2016年100個村莊的微觀調(diào)查數(shù)據(jù)，分析了中國農(nóng)村生活垃圾治理政策對垃圾收集率、處理率等的影響；Zheng等[9]基于四川省的生豬養(yǎng)殖微觀數(shù)據(jù)，采用多智能仿真模型分析了畜禽養(yǎng)殖污染治理政策對畜禽養(yǎng)殖污染物減排的影響；高秋風等[10]基于2008和2012年中國5省101個村的面板數(shù)據(jù)，評估了農(nóng)村環(huán)境治理政策的投資決策瞄準性與改善環(huán)境污染的有效性。還有部分學者對中國的測土配方施肥政策[11]、畜禽一攬子補貼政策[12]、畜禽生態(tài)補償政策[13]、沼氣補貼政策[14]、畜禽養(yǎng)殖污染防治政策[15]等農(nóng)村環(huán)境管理某一具體環(huán)節(jié)的政策進行了效果評價。第三類是農(nóng)村環(huán)境管理政策的機制與制度創(chuàng)新研究。這類研究主要包括以下兩方面：一是分析其他國家(例如美國、歐洲、日本)農(nóng)村環(huán)境管理的經(jīng)驗、總結(jié)國內(nèi)不同地區(qū)農(nóng)村環(huán)境管理的典型案例情況，提出農(nóng)村環(huán)境管理機制和制度創(chuàng)新模式[16]；二是采用定量方法，基于實證分析結(jié)果歸納出農(nóng)村環(huán)境管理政策的未來發(fā)展方向。例如韓洪云等[17]基于陜西省的微觀調(diào)查數(shù)據(jù)，采用選擇實驗方法，分析了農(nóng)戶對技術(shù)支持、價格補貼和尾水標準三項化肥污染管理政策的可能反應和接受意愿；潘丹[18]采用選擇實驗方法分析了農(nóng)戶對技術(shù)支持、排污費、排污技術(shù)標準、沼氣補貼和糞肥交易市場五項畜禽養(yǎng)殖污染治理政策的偏好程度；Wang等[19]通過分析沼氣補貼的經(jīng)濟效應，提出了中國農(nóng)村戶用沼氣的政策改革方向。

上述研究成果對于本研究具有重要的參考價值，但在以下兩個方面還存在進一步完善的空間：第一，現(xiàn)有研究主要關(guān)注某一特定階段或某一類型的農(nóng)村環(huán)境管理政策的現(xiàn)狀、評價及機制設計問題，缺乏對農(nóng)村環(huán)境管理政策演進特征的系統(tǒng)性和整體性研究；第二，目前處于起步階段的農(nóng)村環(huán)境管理政策的研究大多數(shù)以對政策文獻的定性解讀、經(jīng)驗分析、理論探討等質(zhì)性分析方法為主，尚缺乏對農(nóng)村環(huán)境管理政策的定量分析和實證研究。定性的質(zhì)性分析過多依賴研究人員的個人知識和價值立場，可能導致分析結(jié)果缺少客觀準確性和可靠性[20]?；诖耍诂F(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，本研究試圖作出以下改進：第一，以1978—2018年改革開放40年來206份農(nóng)村環(huán)境管理政策文獻為研究對象，系統(tǒng)梳理中國農(nóng)村環(huán)境管理政策總體的演進特征；第二，綜合運用內(nèi)容分析法、文獻計量學以及統(tǒng)計學等量化研究方法，通過定量的政策分析得出客觀的結(jié)果，使得政策研究建立在翔實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，提高政策分析的客觀性和準確性。

2 數(shù)據(jù)來源與研究方法

2.1 數(shù)據(jù)來源

本研究以1978—2018年國家及各部委頒布的與農(nóng)村環(huán)境管理相關(guān)的政策文本作為研究對象。政策文本的數(shù)據(jù)來源渠道主要是：中國政府網(wǎng)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設部、財政部等與農(nóng)村環(huán)境管理相關(guān)的政府網(wǎng)站；中國知網(wǎng)和萬方數(shù)據(jù)庫中的“法律”數(shù)據(jù)庫以及北大法寶數(shù)據(jù)庫。

農(nóng)村環(huán)境管理的主要目的在于控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活所造成的污染[21]。因此，本研究的農(nóng)村環(huán)境管理政策限定于針對農(nóng)業(yè)部門和農(nóng)民生活的環(huán)境管理政策。根據(jù)2018年中央一號文件《中共中央國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》等相關(guān)文件的規(guī)定，中國農(nóng)村環(huán)境管理主要體現(xiàn)在兩個方面：由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)造成的農(nóng)村突出環(huán)境問題管理，包括化肥、農(nóng)藥、畜禽糞污處理、農(nóng)作物秸稈綜合利用、廢棄農(nóng)膜回收、農(nóng)村水環(huán)境治理、農(nóng)村土壤污染治理等；由農(nóng)民生活環(huán)節(jié)造成的農(nóng)村人居環(huán)境問題管理，包括農(nóng)村垃圾、污水治理等?？梢钥闯鲛r(nóng)村環(huán)境管理涉及的范圍較廣，直接以“農(nóng)村環(huán)境管理”命名的政策較少。據(jù)此，在搜集相關(guān)政策文本時，本研究以“農(nóng)業(yè)面源污染”、“農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展”、“農(nóng)業(yè)廢棄物”、“化肥”、“農(nóng)藥”、“農(nóng)膜(地膜)”、“畜禽”、“秸稈”、“土壤污染”、“重金屬污染”、“農(nóng)村水環(huán)境”、“農(nóng)村垃圾”、“農(nóng)村污水”、“農(nóng)村環(huán)境”、“農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生”、“農(nóng)村人居環(huán)境”、“農(nóng)村清潔能源”、“沼氣”、“退耕還林”、“水土保持”、“廁所革命”、“封山育林”、“農(nóng)牧結(jié)合”等為關(guān)鍵詞進行檢索，最終查找收集到與農(nóng)村環(huán)境管理相關(guān)的政策文件426份。

為確保整理出的政策文本的準確性和代表性，本研究根據(jù)以下原則對政策文本進行了遴選：政策的主要內(nèi)容必須直接與農(nóng)村環(huán)境管理密切相關(guān)；政策須為國家性政策，由國家層面的機構(gòu)頒布；政策類型主要是法律法規(guī)、意見、規(guī)劃、辦法等體現(xiàn)政府政策的文件。同時本研究還邀請農(nóng)村環(huán)境管理領(lǐng)域相關(guān)專家，對收集到的農(nóng)村環(huán)境管理政策文件進行審議，最終整理出國家層面有效政策206份，并構(gòu)建了農(nóng)村環(huán)境管理政策文本數(shù)據(jù)庫(1)限于篇幅，農(nóng)村環(huán)境管理政策文本的具體列表沒有在文章中列出，有興趣的讀者可以向作者索要。。

2.2 研究方法

本研究采用政策文獻量化分析方法對農(nóng)村環(huán)境管理政策進行分析，具體包括政策文獻計量和內(nèi)容分析方法。政策文獻計量是指用數(shù)學、統(tǒng)計學、文獻計量學等方法對定性的政策文本進行客觀、系統(tǒng)的量化分析，從而得到客觀、可驗證的研究結(jié)果[22]。內(nèi)容分析法是通過一種系統(tǒng)、客觀和量化的方式識別定性文本中的關(guān)鍵特征，將定性文本轉(zhuǎn)化為用數(shù)量表示的資料，并根據(jù)一定規(guī)則對分析結(jié)果進行解釋和檢驗的科學方法[23]。政策文獻計量與內(nèi)容分析法相結(jié)合可以有效發(fā)揮二者的特長，避免定性分析的主觀性與不確定性等缺點，更好地揭示政策演進規(guī)律、把握政策發(fā)展趨勢[24]。

政策文獻具有多維特征，本研究從政策發(fā)布年度、政策發(fā)布主體、政策發(fā)布形式、政策作用對象、政策工具以及政策效力6個維度對中國農(nóng)村環(huán)境管理的政策文獻進行量化分析。政策發(fā)布年度反映農(nóng)村環(huán)境管理政策體系的整體演進特征；政策發(fā)布主體揭示農(nóng)村環(huán)境管理的主管部門以及不同部門的合作情況；政策發(fā)布形式包括法律法規(guī)、通知、意見、條例、規(guī)定、規(guī)劃、辦法等形式，反映政策的權(quán)威性和力度；政策作用對象是指政策所針對的具體農(nóng)村環(huán)境管理問題，包括原生態(tài)保護(農(nóng)村水環(huán)境、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村土壤環(huán)境、農(nóng)業(yè)面源污染、水土保持)、化學品投入(化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜)、廢棄物處置(秸稈、畜禽糞便)、人居環(huán)境等方面；政策工具是政府所采取的用于農(nóng)村環(huán)境管理的政策措施和手段的集合。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和合作組織(OECD)、世界銀行以及其他相關(guān)研究[25]，本研究將農(nóng)村環(huán)境管理的政策工具分為四大類：命令控制型、經(jīng)濟激勵型、信息公開型和自愿參與型[26]。政策效力是指政策文本的整體內(nèi)容效度及其影響力[27]。根據(jù)以往的相關(guān)研究[28-29]，本研究從政策力度、政策目標、政策措施、政策反饋4個維度構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境管理政策的政策效力評估模型，具體如表1所示。

表1 政策效力量化標準Table 1 Quantitative standard of policy efficacy

注：為便于評估人員對量化標準的理解，該表中的政策目標和政策反饋只給出了5、3、1分3個差別較大的分值，4分及2分的量化標準分別介于相鄰的標準分值之間。

Note： To facilitate the assessor's understanding of the quantitative criteria, the policy objectives and policy feedback in the
Table only give a score of 5, 3 and 1 with significant differences. The quantitative criteria of 4 and 2 are respectively between the adjacent standard scores.

在確定了政策效力量化標準后，本研究采取由不同人員組成多組評估小組對政策進行多輪打分的方法來定量評估政策效力。我們聘請了10位人員分成3組對政策進行同步打分，其中包括從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理學、環(huán)境經(jīng)濟學方面研究的大學老師4名，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、江西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳和生態(tài)環(huán)境廳相關(guān)政府工作人員4名和課題組成員2名。在評分過程中，如果同一政策文本采用了多個政策措施或同時實現(xiàn)了多個政策目標，我們將根據(jù)量化標準對其分別評分。政策效力的計算公式為[28-29]：

(1)

(2)

式中：i為政策的發(fā)布年份，i=[1978,2018]；N為第i年頒布的政策數(shù)量；j為第i年頒布的第j項政策；Oj，Mj，F(xiàn)j分別為第j項政策的政策目標、政策措施、政策反饋的得分；Sj為第j項政策的政策力度得分；TPEi為第i年農(nóng)村環(huán)境管理政策的整體效力；ATPEi第i年農(nóng)村環(huán)境管理政策的平均效力。從式(1)中可以看出，政策效力是由政策目標、政策措施、政策反饋和政策力度兩個方向的指標構(gòu)成，一般而言，越高級的領(lǐng)導機構(gòu)頒布的政策法律效力越高，在政策力度上的得分也較高，但因其對行為主體的影響較為宏觀，因而在政策措施、政策目標和政策反饋上的得分相對較低，因此這兩個方向的疊加能彌補單一指標在反映政策力度上的缺陷。

行政樓前最大、長勢最好的一棵絲木棉有十五歲了，被譽為花王。那一年，一場突如其來的暴風雨，絲木棉花王竟轟然倒下，一時間，朋友圈、網(wǎng)絡上“炸”開了鍋，師生們紛紛對“花王”的倒下表達惋惜與不舍之情。原來，幾年前電網(wǎng)公司在旁挖井眼敷設電纜，導致白蟻侵蝕根部并腐爛，呈一字型的樹根頭重腳輕，最終倒下。被學校搶救的“花王”，從行政樓前移植到圖書館前的空地后，才平息了師生們的心情。

3 實證分析

3.1 政策發(fā)布年度分析

由圖1可見，1978—2018年改革開放40年來中國農(nóng)村環(huán)境管理政策在數(shù)量上呈整體持續(xù)上升態(tài)勢，階段性特征表現(xiàn)為：1)1978—1989年為探索起步階段，政策數(shù)量較少。原因在于長期以來中國以城市和工業(yè)點源污染防治為重心，對農(nóng)村環(huán)境管理問題缺乏關(guān)注。2)1990—2004年為低位徘徊期，政策數(shù)量仍然較少，農(nóng)村環(huán)境管理政策體系尚未建立。3)2005—2013年為政策快速發(fā)展時期，政策數(shù)量與過去相比成倍數(shù)增長。2007和2011年農(nóng)村環(huán)境管理政策數(shù)量分別達到波峰。2005年以來，中國政府開始對農(nóng)村環(huán)境管理給予高度重視。2005年，黨的十六屆五中全會首次提出“社會主義新農(nóng)村”的概念，強調(diào)要對農(nóng)村生產(chǎn)和生活環(huán)境進行保護；2005年中央“一號文件”也明確指出“推廣測土配方施肥，推行有機肥綜合利用與無害化處理，引導農(nóng)民多施農(nóng)家肥，增加土壤有機質(zhì)。推動改水改廁等農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生綜合治理”。2011年頒布的政策數(shù)量首次突破個位數(shù)，這與2011年是十二五年規(guī)劃的開局之年有關(guān)。4)2014年至今是政策的全面推進時期。2014年1月1日，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》正式生效，這是中國農(nóng)業(yè)環(huán)境管理領(lǐng)域第一個專門的國家性法規(guī)，標志著中國農(nóng)業(yè)環(huán)境管理工作開始進入法制化軌道。此外，2014年修訂通過、2015年正式生效的《環(huán)境保護法》、《食品安全法》都新增了較多農(nóng)村環(huán)境管理的內(nèi)容。隨后的年份里，國家密集出臺了多項政策來落實農(nóng)村環(huán)境管理的行動計劃，例如2015年中央一號文件專門強調(diào)農(nóng)村環(huán)境管理，并且明確以實施兩個全國性規(guī)劃《農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理總體規(guī)劃》和《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015—2030年)》為重要抓手推進農(nóng)村環(huán)境治理；農(nóng)業(yè)部2015年也頒布《關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》明確提出農(nóng)業(yè)面源污染防治“一控兩減三基本”的防治目標。這些政策的出臺顯示了中國對農(nóng)村環(huán)境管理的決心，標志著中國進入全面構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境管理體系的階段。本研究劃分的政策演變階段和金書秦等[1]、閔繼勝[5]等的研究結(jié)論基本類似。

圖1 1978—2018年中國農(nóng)村環(huán)境管理政策數(shù)量分布
Fig.1 The quantitative distribution of rural environmental management policies in China from 1978 to 2018

基于上述1978—2018年中國農(nóng)村環(huán)境管理政策文本的演進特點，結(jié)合中國農(nóng)村環(huán)境管理的實踐，可將改革開放40年來中國農(nóng)村環(huán)境管理演變進程分為4個階段。圖2給出了各階段的標志性政策文本及主要舉措。

第一階段是探索起步階段(1978—1989年)。改革開放初期，增加糧食產(chǎn)量是中國最緊迫的任務，這一時期涉及的農(nóng)村環(huán)境問題以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的水質(zhì)污染問題為主，農(nóng)村環(huán)境問題并不突出，社會各界并未對農(nóng)村環(huán)境問題給予關(guān)注。到20世紀80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始蓬勃發(fā)展，同時由于缺少科學合理的發(fā)展規(guī)劃和有效的監(jiān)控措施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)造成的農(nóng)村環(huán)境問題愈發(fā)突出，但是經(jīng)濟發(fā)展仍然是當時中國的主要任務，農(nóng)村環(huán)境保護只能口號式地提倡發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。這一時期農(nóng)村環(huán)境管理政策文件較少且較為分散。這一時期的標志性政策文件是1989年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法》，該法明確規(guī)定“加強農(nóng)村環(huán)境保護、防治生態(tài)破壞，合理使用農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入”，奠定了農(nóng)村環(huán)境管理的法律基礎(chǔ)和依據(jù)。

第二階段是初步形成階段(1990—2004年)。20世紀90年代，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的進一步發(fā)展、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移進程的加快以及城市工業(yè)“三廢”向農(nóng)村轉(zhuǎn)嫁的加劇，多層次的農(nóng)村環(huán)境問題逐步顯現(xiàn)，政策對農(nóng)村環(huán)境管理的關(guān)注度有所提高。但這一時期農(nóng)村環(huán)境管理的相關(guān)政策大部分散落在綜合型的環(huán)境法律法規(guī)中，只在較淺層面關(guān)注村容村貌整頓問題。進入21世紀，中國農(nóng)業(yè)自身排放的面源污染成為重要的污染源，許多地區(qū)農(nóng)業(yè)面源污染對環(huán)境的影響負荷甚至高于工業(yè)污染。但21世紀初農(nóng)業(yè)環(huán)境管理仍然沒有進入主要議程，相較于工業(yè)污染防治和城鎮(zhèn)污染治理，這一時期政府對農(nóng)村環(huán)境管理的關(guān)注程度仍然不高。這一時期的標志性政策文件是1999年原國家環(huán)境保護總局頒布的《國家環(huán)境保護總局關(guān)于加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護工作的若干意見》，該政策對中國農(nóng)業(yè)用水、用地以及生物資源的利用進行了專門的規(guī)定，是中國第一個直接作用于農(nóng)村環(huán)境管理的政策。

第三階段是快速發(fā)展階段(2005—2013年)。這一時期為實現(xiàn)“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和增加農(nóng)民收入”的政策目標，國家采取了大量的激勵措施促進農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，同時國家也通過取消農(nóng)業(yè)稅(2006年)，補貼化肥農(nóng)藥等生產(chǎn)要素的價格來降低農(nóng)民負擔，提高農(nóng)民收入。這一系列的政策措施促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的農(nóng)業(yè)面源污染逐漸增加，農(nóng)業(yè)面源污染問題日益嚴重。為此，這一時期有關(guān)農(nóng)村環(huán)境管理的政策文件頻繁出臺，從2005—2014年，連續(xù)10個中央“一號文件”都明確提出要對農(nóng)村環(huán)境進行整理，并且強調(diào)要從農(nóng)業(yè)生態(tài)文明建設的高度看待農(nóng)村環(huán)境管理問題。這一時期的標志性政策文件是2011年頒布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，該文件明確要求把有關(guān)農(nóng)業(yè)面源污染的環(huán)保指標納入到五年規(guī)劃中，是國家規(guī)劃中首次對農(nóng)業(yè)面源污染排放做出的約束性要求。

第四階段是全面推進階段(2014年以后)。這一時期農(nóng)業(yè)面源污染排放的負面效應日益凸顯?！兜谝淮稳珖廴驹雌詹楣珗蟆窋?shù)據(jù)顯示，農(nóng)業(yè)源化學需氧量、總氮、總磷排放量分別占排放總量的43.7%、57.2%和67.4%，農(nóng)業(yè)面源污染已經(jīng)成為中國環(huán)境污染的主要來源。為此，這一時期中國政府密集出臺了多項專項的國家級規(guī)劃和有關(guān)部門更為具體的行動計劃，并且各項政策間彼此鏈接和配合，全面構(gòu)建農(nóng)業(yè)環(huán)境管理體系的端倪開始顯現(xiàn)。2018年的中央一號文件也再次強調(diào)要把農(nóng)業(yè)面源污染治理作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手和主攻方向。這一時期的標志性政策文件是2014年頒布的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》，該條例將中國農(nóng)業(yè)環(huán)境管理帶入了法治進程，標志著中國開始了全面依法治理農(nóng)業(yè)環(huán)境污染的時代。

圖2 1978—2018年中國農(nóng)村環(huán)境管理政策演進階段劃分及標志性政策、主要特征
Fig.2 The evolution stages of China’s rural environmental management policy from 1978 to 2018 and its symbolic policies and main characteristics

3.2 政策發(fā)布主體分析

表2列出了農(nóng)村環(huán)境管理政策的主要發(fā)布主體，結(jié)果顯示中國農(nóng)村環(huán)境管理政策發(fā)布主體呈現(xiàn)以下4個特點：1)發(fā)布主體呈現(xiàn)多元化特征。目前，農(nóng)村環(huán)境管理政策發(fā)布主體共涉及到29個部門和單位，主要相關(guān)部門為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國務院、中國共產(chǎn)黨中央委員會、全國人民代表大會、生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委員會、國務院辦公廳、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部等，同時科學技術(shù)部、教育部、國土資源部、水利部、工業(yè)和信息化部、衛(wèi)生部、文化與旅游部等國家多部委也在一定程度上參與了政策制定。2)發(fā)布主體的行政級別較高。由全國人民代表大會、中國共產(chǎn)黨中央委員會、中共中央辦公廳、國務院和國務院辦公廳參與發(fā)布的政策次數(shù)為125次，占總發(fā)布次數(shù)的42.7%，足以表明中國政府對農(nóng)村環(huán)境管理的高度重視。3)政策聯(lián)合決策程度高。在206份政策文本中，多部門聯(lián)合發(fā)布的政策文本數(shù)量為56項，占政策總數(shù)的27.2%，除全國人民代表大會、全國愛國衛(wèi)生運動委員會和環(huán)境保護委員會外，其他所有部門均以聯(lián)合方式參與到政策的制定和發(fā)布中。同時聯(lián)合發(fā)文的政策部門數(shù)量逐漸增加，例如2015年的《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015—2030年)》則由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展和改革委員會、科技部、財政部、國土資源部、生態(tài)環(huán)境部、水利部和國家林業(yè)和草原局等八部委聯(lián)合印發(fā)。4)政策之間統(tǒng)籌性和協(xié)調(diào)性較低。由于發(fā)文主體較多，容易出現(xiàn)各部門交叉管理，從而導致政策出現(xiàn)重疊、過渡、不協(xié)調(diào)甚至是互相掣肘的現(xiàn)象。例如，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第30條規(guī)定：“利用畜禽養(yǎng)殖廢棄物生產(chǎn)有機肥產(chǎn)品的，享受國家關(guān)于化肥運力安排等支持政策，購買使用有機肥產(chǎn)品的，享受不低于國家關(guān)于化肥的使用補貼等優(yōu)惠政策”，但是隨著化肥零增長工作的推進，目前對化肥運輸、購買等的各項優(yōu)惠政策正在逐步取消。

表2 政策發(fā)布主體的情況統(tǒng)計Table 2 Statistics on the subjects of policy issuance

3.3 政策發(fā)布形式分析

政策發(fā)布形式的數(shù)據(jù)分析表明(表3)，中國農(nóng)村環(huán)境管理政策總體層次偏低，缺乏權(quán)威性和規(guī)范性。在206項政策中，絕大多數(shù)以通知(88)、意見(49)、規(guī)定(11)、條例(12)、實施方案(8)等形式發(fā)出，在執(zhí)行力度上不具備法律所擁有的強制性與權(quán)威性，規(guī)范作用不強。在法律法規(guī)層面，盡管有24項政策是以法律法規(guī)的形式發(fā)布，但是目前專門針對農(nóng)村環(huán)境管理的全國性法規(guī)只有《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》一部，其余散見在其他法律法規(guī)中的規(guī)定往往由于缺乏可操作的政策手段而難以產(chǎn)生實質(zhì)性效果。

表3 政策發(fā)布形式分布統(tǒng)計Table 3 Statistics on the distribution of policy issuance forms

3.4 政策作用對象分析

基于206份政策文本內(nèi)容和中國農(nóng)村環(huán)境管理的關(guān)注重點，本研究從原生態(tài)保護(農(nóng)村水環(huán)境、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村土壤環(huán)境、農(nóng)業(yè)面源污染、水土保持)、化學品投入(化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜)、廢棄物處置(秸稈、畜禽糞便)、人居環(huán)境等4個方面對政策作用對象進行分析，分析結(jié)果如圖3所示。結(jié)果表明：

1)政策的著力點主要在原生態(tài)保護。以原生態(tài)保護為對象的政策文本數(shù)量為105份，占比38%。其中，2000年以前，中國農(nóng)村環(huán)境管理的主要作用對象在原生態(tài)保護中的農(nóng)村水環(huán)境和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境方面。主要的原因在于：2000年以前中國的農(nóng)業(yè)政策目標主要以糧食安全為主。為提高糧食產(chǎn)量，20世紀70—80年代，工業(yè)和城市生活污水灌溉農(nóng)田被廣泛推崇，《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》在法律層面鼓勵污水灌溉，從而導致該時期農(nóng)田大面積污染，農(nóng)田水質(zhì)問題較為嚴重[1]；20世紀80年代—21世紀初期，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)的水、土壤和空氣等農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題日益突出，政策對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題的關(guān)注力度逐漸增加。2000年以后，政策開始關(guān)注“農(nóng)業(yè)面源污染”和“水土保持”。主要的原因在于：進入21世紀以來，隨著工業(yè)和城市污染得到一定程度的控制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的農(nóng)業(yè)面源污染成為重要的污染源，許多地區(qū)農(nóng)業(yè)面源污染對環(huán)境的影響負荷甚至高于工業(yè)污染[5]。為應對日益突出的農(nóng)業(yè)面源污染問題，國家密集出臺了多項政策，例如，2000年頒布的《關(guān)于印發(fā)全國生態(tài)環(huán)境保護綱要的通知》首次提出了“農(nóng)業(yè)面源污染”的概念；2001年頒布的《國家環(huán)境保護“十五”計劃》明確提出要“把控制農(nóng)業(yè)面源污染和農(nóng)村生活污染、改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量作為環(huán)境保護的重要任務”，農(nóng)業(yè)面源污染控制逐漸成為農(nóng)業(yè)環(huán)境政策的關(guān)注重點。在水土保持方面，2002年中國全面啟動退耕還林工程，國務院發(fā)布《退耕還林條例》，隨后中國各級政府部門出臺了一系列有關(guān)水土保持的文件和管理辦法。

2)現(xiàn)有政策對人居環(huán)境的關(guān)注力度遠遠低于對原生態(tài)保護的關(guān)注力度。數(shù)據(jù)顯示，以“人居環(huán)境”為作用對象的政策文本數(shù)量(43份)僅占以“原生態(tài)保護”為作用對象的政策文本數(shù)量(105份)的40.95%，并且2014年中國才正式頒布第一個專門針對人居環(huán)境管理的文件《國務院辦公廳關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導意見》。隨著農(nóng)村生活環(huán)節(jié)導致的污染日益加重，未來中國的農(nóng)村環(huán)境管理應加重對農(nóng)村人居環(huán)境的關(guān)注。

3)在農(nóng)村環(huán)境管理的具體領(lǐng)域，化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等化學品投入和秸稈、畜禽糞便等廢棄物處置是主要關(guān)注對象。其中化學品投入中的農(nóng)膜受到政策關(guān)注的時間較短：1982年農(nóng)業(yè)部和衛(wèi)生部頒布《農(nóng)藥安全使用規(guī)定》，2005年中央“一號文件”指出“推廣測土配方施肥，推行有機肥綜合利用與無害化處理”，而直到2017年才頒布《農(nóng)膜回收行動方案》。

圖3 1978—2018年中國農(nóng)村環(huán)境管理政策作用對象
Fig.3 Targets of China’s rural environmental management policy from 1978 to 2018

廢棄物處置從2000年之后受到政府的關(guān)注：2001年國家環(huán)境保護總局頒布《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》，2003年國家環(huán)境保護總局頒布《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》。

3.5 政策工具分析

采用內(nèi)容分析法對206份政策文本的政策工具進行定量分析，得到圖4所示的政策工具頻次分布圖。在定量分析過程中，如果同一政策文本采用了多個政策工具，我們將根據(jù)政策工具類型分別計算頻次。其中命令控制型政策工具指國家農(nóng)村環(huán)境保護相關(guān)部門通過法律、法規(guī)和標準等強制性手段對農(nóng)村環(huán)境保護產(chǎn)生作用，包括標準、技術(shù)規(guī)范、禁令、環(huán)境檢查和監(jiān)測、登記許可和審批、示范區(qū)建設、目標規(guī)劃、環(huán)境影響評價以及限期治理等具體政策手段。經(jīng)濟激勵型政策工具是指國家農(nóng)村環(huán)境保護相關(guān)部門從影響成本收益入手，運用顯性的經(jīng)濟激勵手段引導經(jīng)濟當事人主動進行農(nóng)村環(huán)境保護的政策工具，包括罰款、環(huán)境稅費和生態(tài)補償基金、直接補貼、稅收優(yōu)惠、金融支持等補貼等具體政策手段。信息公開型政策工具指政府不直接參與農(nóng)村環(huán)境保護工作，而是通過公開環(huán)境信息資源，改變決策者的成本收益結(jié)構(gòu)和環(huán)境保護意識，參與到農(nóng)村環(huán)境保護中來，包括環(huán)境友好型技術(shù)研發(fā)與推廣、環(huán)境信息公開和環(huán)境信息標識和環(huán)境目錄等具體政策手段。自愿參與型政策工具是指政府通過教育培訓、社會壓力、社會輿論、協(xié)商和其他形式的“道德說教”方法，把環(huán)境保護意識和責任內(nèi)生化于決策者的個人偏好中，鼓勵決策者自愿采取行動來保護農(nóng)村環(huán)境。

由圖4可見：1)命令控制型、經(jīng)濟激勵型、信息公開型和自愿參與型四類政策工具在中國農(nóng)村環(huán)境管理中均有使用，其中命令控制型政策是政府最為偏好的政策工具，40年來基本上每年都有命令控制型政策出臺，使用頻次為196次，占比高達49%，其次是經(jīng)濟激勵性政策工具，占比為28.5%，信息公開型和自愿參與型政策工具的使用比例相當，分別占比10.75%和11.75%。2)政策工具的多樣化程度不斷提高。具體表現(xiàn)為：一方面信息公開型和自愿參與型政策工具的使用頻次逐步增加；另一方面，除2009和2010年外，2007年后各年都同時使用了命令控制型、經(jīng)濟激勵型、信息公開型和自愿參與型四類政策工具。3)經(jīng)濟激勵型、信息公開型和自愿參與型政策工具與命令控制型政策工具表現(xiàn)出較大差距。信息公開型和自愿參與型政策工具直到2001年以后才逐漸被使用，且使用頻次遠低于命令控制型政策。經(jīng)濟激勵性政策工具雖然從1984年開始使用，但是基本以罰款為主要手段，環(huán)境稅費、補貼等政策手段的使用不足，直到2008年，中國才設立農(nóng)村環(huán)保專項資金，通過“以獎代補”、“以獎促治”等方式開展農(nóng)村環(huán)境治理[30]。命令控制型政策工具通過對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為和農(nóng)民生活行為等進行直接管理和強制監(jiān)督，具有強制約束性，操作也較為簡單，因此被政策制定者所偏好。經(jīng)濟激勵性政策需要科學合理的設計才可以發(fā)揮作用，政府采用此政策具有較高的風險性，同時實施成本相對也較高，從而導致該項政策的采納頻率較低[15]。信息公開型和自愿參與型政策工具的成功實施依賴于公眾環(huán)境意識的提升，在我國公眾環(huán)境意識較低的實際情況下，政府采用該項工具的概率較低[2]。

圖4 1978—2018年中國農(nóng)村環(huán)境管理政策工具頻次分布
Fig.4 Frequency distribution of Chinese rural environmental management policy tools from 1978 to 2018

3.6 政策效力分析

依據(jù)式(1)和(2)計算出1978—2018年中國農(nóng)村環(huán)境管理政策的整體效力和平均效力得分，如圖5 所示。從圖中可以發(fā)現(xiàn)：各年的農(nóng)村環(huán)境管理政策整體效力呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢，且與政策數(shù)量呈同向變化，這表明中國政府對農(nóng)村環(huán)境管理日益重視。中國農(nóng)村環(huán)境管理政策的平均效力呈現(xiàn)出階段性特征：1978—2004年期間呈現(xiàn)政策平均效力較高但波動較大的特征、2005—2013年期間呈現(xiàn)下降趨勢、2014—2018年期間呈現(xiàn)穩(wěn)定上升趨勢。其中的原因在于：1978—2004年期間發(fā)布的農(nóng)村環(huán)境管理政策文件數(shù)量少，政策平均效力受單個政策的影響較大，效力不穩(wěn)定；2005—2013年期間政策發(fā)布數(shù)量增多，政策力度大，但政策的配套性和系統(tǒng)性不夠，影響了政策的執(zhí)行效力；2014—2018年期間政策發(fā)布數(shù)量較此之前的數(shù)量多，并且政策具有明確的反饋機制和工作措施，政策平均效力變強。上述特征表明中國的農(nóng)村環(huán)境管理政策整體效力的提升主要是由于政策數(shù)量的增多而引起的，政策的平均效力對政策整體效力的增加貢獻程度不足，政府對政策質(zhì)量的重視程度較低。

圖5 1978—2018年農(nóng)村環(huán)境管理政策的政策整體效力和平均效力得分
Fig.5 Overall efficacy and average efficacy scores of rural environmental management policies from 1978 to 2018

為進一步了解政策平均效力較低的深層次原因，本研究還分析了政策力度、政策目標、政策措施和政策反饋的平均效力得分情況，如圖6所示。由圖6可見：4個維度中，政策反饋的平均效力得分最低，幾乎所有年份的得分都低于3分，表明政策缺乏明確的監(jiān)督和管理部門，政策反饋不足，這將導致政策不能根據(jù)執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題進行及時調(diào)整，影響政策的執(zhí)行效果。政策力度的平均效力最高，大多數(shù)年份的得分都在3分以上，這主要是由于農(nóng)村環(huán)境管理政策發(fā)布主體的行政級別較高。全國人大、中共中央、中共中央辦公廳、國務院和國務院辦公廳發(fā)布的政策次數(shù)將近達到50%。政策目標的平均效力年度間波動較大且處于較低水平，反映出中國農(nóng)村環(huán)境管理政策的目標不夠明確，大多數(shù)政策僅僅是從宏觀層面表達了政策的愿景，并未出臺相關(guān)措施和辦法，政策目標的可度量程度較低。政策措施的平均效力變化平穩(wěn)且整體水平較低，表明政策措施較少，大多數(shù)政策并沒有對政策措施做詳細的規(guī)定，僅列出大致的執(zhí)行內(nèi)容，使政策執(zhí)行時的可操作性不足，從而影響了政策的平均效力。

圖6 政策力度、政策目標、政策措施和政策反饋的平均效力得分
Fig.6 Average efficacy scores of policy strength, policy objectives, policy measures, and policy feedback

4 結(jié)論與啟示

本研究系統(tǒng)收集了1978—2018年改革開放40年來中國農(nóng)村環(huán)境管理政策，運用政策文獻計量和內(nèi)容分析方法，從政策發(fā)布年度、政策發(fā)布主體、政策發(fā)布形式、政策作用對象、政策工具以及政策效力6個維度構(gòu)建分析框架，對206份政策文本進行了政策量化分析。研究發(fā)現(xiàn)：第一，1978年改革開放以來，尤其是在2005年以后，中國農(nóng)村環(huán)境管理政策在數(shù)量上呈整體持續(xù)上升態(tài)勢，中國政府對農(nóng)村環(huán)境管理的重視程度越來越高。第二，政策發(fā)布主體的行政級別較高且呈現(xiàn)多元化特征，政策聯(lián)合決策程度高，但是政策之間統(tǒng)籌性和協(xié)調(diào)性較低。政策容易出現(xiàn)重疊、不協(xié)調(diào)甚至是互相掣肘的現(xiàn)象，這和金書秦等[3]的研究結(jié)論相類似。第三，政策絕大多數(shù)以通知、意見等形式發(fā)出，在執(zhí)行力度上不具備法律所擁有的強制性與權(quán)威性，規(guī)范作用不強。第四，政策的著力點主要在原生態(tài)保護層面，對農(nóng)村人居環(huán)境的關(guān)注力度較低。第五，命令控制型政策是政府最為偏好的政策工具，經(jīng)濟激勵型、信息公開型和自愿參與型政策工具使用不足。第六，農(nóng)村環(huán)境管理政策效力的提升主要是由于政策數(shù)量的增多而引起的，政策的平均效力對政策整體效力的增加貢獻程度不足；政策效力的4個維度中，政策力度較高，但政策反饋不足、政策措施較少、政策目標量化層度低，從而導致40年來政策平均效力難以有效上升。

在以上結(jié)論的基礎(chǔ)上，本研究提出以下政策啟示：第一，加強政策的統(tǒng)籌性和協(xié)調(diào)性?？紤]農(nóng)村環(huán)境管理的不同作用對象的協(xié)同性，形成不同農(nóng)村環(huán)境管理對象、不同部門之間政策目標一致、政策措施相互配合的農(nóng)村環(huán)境管理政策框架。第二，提高政策的權(quán)威性和規(guī)范性。例如梳理已有法律法規(guī)中相關(guān)內(nèi)容的全面性和包容性，研究出臺新的針對農(nóng)村環(huán)境管理的法律法規(guī)；研究出臺以農(nóng)村環(huán)境管理為主題的中央一號文件，全面、系統(tǒng)地部署中國農(nóng)村環(huán)境管理工作。第三，加強對農(nóng)村人居環(huán)境整治的重視程度。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)民外出務工程度的提升，農(nóng)村人居環(huán)境惡化問題日益嚴重，應引起中國政府的關(guān)注。第四，優(yōu)化政策工具的組合使用，慎用命令控制型政策工具，增加經(jīng)濟激勵型、信息公開型和自愿參與型政策工具的使用。由于農(nóng)村環(huán)境問題的隨機性、隱蔽性和分散性等特征，命令控制型政策工具的政策執(zhí)行成本過高，甚至會出現(xiàn)偏離政策目標的現(xiàn)象，應慎用命令控制型政策工具。要充分發(fā)揮經(jīng)濟激勵型、信息公開型和自愿參與型政策工具對農(nóng)村環(huán)境管理的促進作用。一方面遵循“受益者補償”原則，落實生態(tài)補償機制，對環(huán)境友好型生產(chǎn)和生活行為進行補貼或獎勵，提高農(nóng)村環(huán)境管理的積極性；另一方面，通過合理的制度設計，加強信息公開型和自愿參與型政策工具的運用。第五，提高政策目標、政策措施和政策反饋的平均效力。提高政策目標的可度量性和政策措施的可操作性，做到目標可考核、措施可操作；加強政策反饋環(huán)節(jié)的設置與監(jiān)管，強化政策的落實，并對政策進行跟蹤和效果評估，及時糾偏和調(diào)整。

需要指出的是，本研究僅從全國層面分析了中國農(nóng)村環(huán)境管理政策的演進特征。中國幅員遼闊，東中西部不同地區(qū)農(nóng)村發(fā)展狀況不同，農(nóng)村環(huán)境管理政策也有所差異，未來需要進一步以地區(qū)為基礎(chǔ)單元分析中國不同地區(qū)農(nóng)村環(huán)境管理政策的演進特征及差異性。另外，本研究也只分析了農(nóng)業(yè)部門的環(huán)境管理政策，未來可以進一步對林業(yè)、漁業(yè)和草原畜牧業(yè)的環(huán)境管理政策進行分析。