摘? ?要：我國加入世界貿(mào)易組織（WTO）以來簽署的雙邊或多邊區(qū)域自貿(mào)協(xié)定進一步擴大了農(nóng)業(yè)開放。從目前來看，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)受住了開放帶來的挑戰(zhàn)和壓力。我國已進入新一輪高水平開放階段，農(nóng)業(yè)缺乏比較優(yōu)勢的問題逐步顯現(xiàn)，未來農(nóng)業(yè)要繼續(xù)經(jīng)受住開放帶來的挑戰(zhàn)和壓力，根本出路在于深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。一方面，應(yīng)調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的品種結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，重塑農(nóng)業(yè)支持保護制度，努力提高我國農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)素質(zhì)和競爭力。另一方面，應(yīng)謀劃和實施全球農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略，提高統(tǒng)籌利用國內(nèi)外兩個市場兩種資源的能力，提高開放條件下的國家糧食安全治理能力。

關(guān)鍵詞：制度型開放;農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略性調(diào)整;糧食安全治理;加入WTO

中圖分類號：F323? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2020）05-0005-20

以2001年加入世界貿(mào)易組織（WTO）為標志，我國進入深度參與經(jīng)濟全球化、全面提高對外開放水平的新階段。以黨的十八屆三中全會提出構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制為標志，我國進入以制度型開放為重要特征、推進更高水平開放的新階段。在開放進程中，我國農(nóng)業(yè)作為總體上缺乏競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)部門，經(jīng)受住了考驗，轉(zhuǎn)型升級穩(wěn)步推進。隨著新一輪高水平開放舉措效應(yīng)的逐步顯現(xiàn)、農(nóng)業(yè)自身比較優(yōu)勢的動態(tài)變化，未來我國農(nóng)業(yè)實際承受的挑戰(zhàn)和壓力將進一步加大。應(yīng)對這種挑戰(zhàn)和壓力，根本出路在于深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，努力提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)素質(zhì)和競爭力，同時也需要謀劃和實施全球農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略，提高統(tǒng)籌利用國內(nèi)外兩個市場兩種資源的能力和開放條件下的國家糧食安全治理能力。

一、清醒認識加入WTO以來我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展態(tài)勢

就加入WTO將給我國農(nóng)業(yè)帶來什么影響，在早期是有爭論的。加入WTO以來的農(nóng)業(yè)發(fā)展績效一定程度上回應(yīng)了這些爭論，但問題并未終結(jié)，加入WTO對我國農(nóng)業(yè)的影響將持續(xù)釋放，壓力和挑戰(zhàn)需要逐步消化。

（一）全球領(lǐng)先的開放程度

我國加入WTO時，在農(nóng)業(yè)方面作出了較高的開放承諾。無論是與WTO創(chuàng)始成員和其他新加入成員相比，還是與我國農(nóng)業(yè)自身資源稟賦相比，這種開放程度都是偏高的。我國農(nóng)業(yè)開放已處于全球領(lǐng)先地位，成為全球農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅水平較低和貿(mào)易自由化程度最高的國家之一[1-2]。從WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的三大領(lǐng)域來看，都可以發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)作出了領(lǐng)先于大多數(shù)成員的開放承諾。

一是大幅降低市場準入門檻。承諾取消所有非關(guān)稅措施，對全部農(nóng)產(chǎn)品實行關(guān)稅化管理。盡管加入WTO談判期間我國農(nóng)產(chǎn)品平均關(guān)稅已由1992年的46.6%降至1999年的21.2%，我國仍承諾加入WTO后繼續(xù)削減，2010年過渡期結(jié)束時削減至15.2%，累計降幅達67%[1]。我國加入WTO過渡期結(jié)束后的農(nóng)產(chǎn)品最終關(guān)稅水平，約為世界平均水平的1/4，遠低于發(fā)展中國家成員56%和發(fā)達國家成員39%的平均水平。雖然我國對部分農(nóng)產(chǎn)品進口實行關(guān)稅配額管理，但豆油、菜籽油、棕櫚油僅在過渡期內(nèi)實行，自2006年起取消配額;自2005年起小麥、玉米、大米配額外最惠國稅率降至65%，食糖、棉花配額外最惠國稅率分別降至50%和40%。我國承諾放棄適用WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第5條關(guān)于特殊保障條款的權(quán)利，當農(nóng)產(chǎn)品進口數(shù)量增加或價格下降到一定幅度、對國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成實質(zhì)損害或損害威脅時，只能適用觸發(fā)門檻更高的《保障措施協(xié)定》進行貿(mào)易救濟。

二是只獲得極為有限的國內(nèi)支持政策空間。我國放棄適用為發(fā)展中國家成員量身定制的《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第6.2條關(guān)于“發(fā)展箱”的權(quán)利，對農(nóng)業(yè)可普遍獲得的投資補貼、低收入或資源貧乏生產(chǎn)者可普遍獲得的農(nóng)業(yè)投入品補貼必須計入現(xiàn)行綜合支持總量，而不能像其他發(fā)展中國家成員一樣免于削減。我國以1996—1998年為減讓基期，此期間扭曲生產(chǎn)或貿(mào)易的農(nóng)業(yè)綜合支持量為負值：非特定產(chǎn)品綜合支持量為294.02億元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的1.44%;特定產(chǎn)品綜合支持量中僅玉米為9.35億元，其他產(chǎn)品均為負值;此期間我國農(nóng)業(yè)稅費負擔約為1200億元。綜合計算，我國農(nóng)業(yè)綜合支持量約為-900億元，這意味著我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持水平約為-5%[3]。基于這一情況，我國未能根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第6.3條的規(guī)定獲得基期農(nóng)業(yè)綜合支持量（AMS）權(quán)利，這意味著我國加入WTO以后的“黃箱”措施僅限于微量允許。根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第6.4條的規(guī)定，發(fā)達國家成員特定產(chǎn)品微量允許（某一產(chǎn)品的“黃箱”措施占該產(chǎn)品產(chǎn)值的比例）和非特定產(chǎn)品微量允許（各產(chǎn)品普遍受益的“黃箱”措施占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比例）上限分別為5%，發(fā)展中國家成員分別為10%，但我國分別只有8.5%，未能充分享受到發(fā)展中國家成員的特殊和差別待遇。

三是承諾不使用任何出口補貼措施。加入WTO之前的一個時期內(nèi)，由于國內(nèi)玉米和棉花出現(xiàn)過剩，我國曾給予過出口補貼。加入WTO時我國承諾不再對農(nóng)產(chǎn)品出口提供補貼。與此形成鮮明對照的是，美國、歐盟等發(fā)達國家成員自WTO成立以來一直為農(nóng)產(chǎn)品出口提供各種形式的補貼。盡管2015年WTO第十屆部長級會議形成具有約束力的決議，同意停止和逐步淘汰農(nóng)業(yè)出口補貼，要求發(fā)達國家成員立即取消出口補貼、發(fā)展中國家成員2018年取消出口補貼，特定的“加工品、奶制品和豬肉”等產(chǎn)品可延至2020年，25個國家作出了削減出口補貼的承諾，但從實際執(zhí)行情況來看，出口補貼的削減并未達到預定目標。

加入WTO以來，我國在按加入WTO時的承諾擴大農(nóng)業(yè)對外開放和按WTO規(guī)則調(diào)整完善國內(nèi)農(nóng)業(yè)政策的同時，還通過簽訂雙邊或多邊區(qū)域貿(mào)易協(xié)定實行更大程度的開放。截至2019年底，我國已與25個國家和地區(qū)簽署17個自貿(mào)協(xié)定。在這些自貿(mào)協(xié)定中，農(nóng)產(chǎn)品市場開放程度比WTO框架下的開放程度更高。例如，中國-東盟自貿(mào)區(qū)自2004年1月1日起實施早期收獲計劃，下調(diào)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅，到2006年約600項農(nóng)產(chǎn)品的關(guān)稅降為零;自2005年7月起，除2004年已實施降稅的早期收獲產(chǎn)品和少量敏感產(chǎn)品外，雙方對其他約7000個稅目的產(chǎn)品實施降稅。

（二）總體平穩(wěn)的發(fā)展績效

盡管農(nóng)業(yè)的開放程度很高，但加入WTO以來我國農(nóng)業(yè)發(fā)展依然總體平穩(wěn)，延續(xù)了加入WTO之前的向上走勢，并未出現(xiàn)加入WTO前夕一些人所擔心的農(nóng)業(yè)將受到?jīng)_擊、農(nóng)民將大規(guī)模失業(yè)的情景。

一是農(nóng)業(yè)增加值平穩(wěn)增長。2002—2019年，我國第一產(chǎn)業(yè)增加值年均增長4.01%，比1979—2001年年均4.62%的增長速度略有下降。這種下降主要是農(nóng)產(chǎn)品需求增長速度隨恩格爾系數(shù)下降而下降導致的，是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段后的正?，F(xiàn)象。與此前的大起大落相比，加入WTO以來的農(nóng)業(yè)增長穩(wěn)定性得到顯著改善。1979—2001年，第一產(chǎn)業(yè)增加值增長速度峰谷相差14.4個百分點;2002—2019年，峰谷差僅為3.7個百分點（見圖1）。第一產(chǎn)業(yè)增長穩(wěn)定性的增強，與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施在防汛抗旱中發(fā)揮了支撐作用、舉國體制在抗御重大植物病蟲害和動物疫情風險中發(fā)揮了保障作用等有關(guān)，也與國家對農(nóng)業(yè)的調(diào)控作用密不可分。糧食最低收購價和重要農(nóng)產(chǎn)品臨時收儲政策、緩解生豬市場價格周期性波動調(diào)控預案等市場調(diào)控政策的制定實施，降低了農(nóng)產(chǎn)品市場波動幅度，為提高農(nóng)業(yè)增長的穩(wěn)定性創(chuàng)造了有利條件。

二是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)全面增長。加入WTO前夕，一些研究認為我國缺乏比較優(yōu)勢的土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品，如玉米將面臨進口沖擊，生產(chǎn)將出現(xiàn)下降[4]。事實是，即使是缺乏比較優(yōu)勢的土地密集型農(nóng)產(chǎn)品也保持了增長勢頭。2002—2019年全國糧食產(chǎn)量增加了21 120萬噸，超過了1979—2001年14 787萬噸的增長幅度;在2002—2019年的糧食產(chǎn)量增長中，玉米產(chǎn)量增長占69.4%。棉花、油料、糖料等典型土地密集型農(nóng)產(chǎn)品也都維持了長期增長走勢（見圖2）。高度依賴糧食的畜牧養(yǎng)殖業(yè)，在玉米產(chǎn)量增長和大豆進口增加的支撐下，同樣維持了長期增長走勢。具有較強競爭優(yōu)勢的勞動、資金、技術(shù)密集型農(nóng)產(chǎn)品，如蔬菜、水果、茶葉、水產(chǎn)品等，更是實現(xiàn)了較快增長（見圖3）。就連進口大量增加的大豆，國內(nèi)生產(chǎn)也未明顯萎縮?？梢哉J為，加入WTO以來沒有一種農(nóng)產(chǎn)品因遭受進口沖擊而明顯萎縮。加入WTO以來我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、居民收入水平快速提高創(chuàng)造的新增需求，既容納了不斷增加的農(nóng)產(chǎn)品進口，又為國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)增長提供了巨大市場空間。

三是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程得到快速推進。在加入WTO以來快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的帶動下，我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也進入快速推進階段。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；矫黠@提高，全國農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)面積從2004年的446.2萬公頃提高到2018年的3533.3萬公頃。2016年末，全國耕地規(guī)?；N面積占全部實際耕地耕種面積的28.6%，規(guī)?；B(yǎng)殖生豬存欄占生豬存欄總數(shù)的62.9%，家禽規(guī)模化存欄占比達到73.9%[5]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化程度快速提高，全國農(nóng)作物耕種收綜合機械化水平從2001年的32%提高到2019年的70%，農(nóng)業(yè)已進入全程、全面機械化新階段。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綠色化迎來轉(zhuǎn)折性變化，全國化肥使用量從2015年6022.6萬噸的峰值下降到2018年的5653.4萬噸，農(nóng)藥使用量從2014年180.69萬噸的峰值下降到2018年的150萬噸，2018年全國畜禽糞污綜合利用率達到70%、秸稈綜合利用率達到84%、農(nóng)用地膜回收率達到60%。全國農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率從2005年的48%提高到2019年的59.2%。

四是農(nóng)業(yè)就業(yè)份額快速下降。全國第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)從2001年的36 399萬人減少到2018年的20 258萬人，累計減少16 141萬人;第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)份額從2001年的50%下降到2018年的26.1%，累計下降23.9個百分點。這種下降是在農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)產(chǎn)出上升的基礎(chǔ)上實現(xiàn)的，是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來的積極變化，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)萎縮情景下的農(nóng)業(yè)就業(yè)減少有本質(zhì)的不同。

五是農(nóng)民收入快速增長。全國農(nóng)民人均可支配收入2002—2019年年均增長8.1%，高于1979—2001年年均7.4%的增長速度。農(nóng)民收入來源發(fā)生深刻變化，2001—2019年工資性收入占比從32%提高到41.1%，轉(zhuǎn)移性收入占比從3.7%提高到20.6%。這意味著加入WTO以來工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對農(nóng)民收入的拉動作用以及社會保障和農(nóng)業(yè)補貼政策對農(nóng)民收入的支撐作用遠遠超過了農(nóng)產(chǎn)品進口增加對農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入的不利影響。

（三）悄然發(fā)生的深刻轉(zhuǎn)型

觀察加入WTO以來的我國農(nóng)業(yè)發(fā)展，在看到平穩(wěn)的一面的同時，也要看到已經(jīng)和正在發(fā)生的深刻轉(zhuǎn)型。既不能夸大加入WTO對我國農(nóng)業(yè)的沖擊，也不能對深層次矛盾和問題視而不見。必須清醒地認識到，加入WTO給我國農(nóng)業(yè)帶來的挑戰(zhàn)會隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的提高而進一步釋放和顯性化。目前來看，有兩大挑戰(zhàn)已經(jīng)擺在我們面前。

1.農(nóng)業(yè)對外依存度快速上升

加入WTO之前，由于我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化程度不高，農(nóng)業(yè)勞動力的機會成本低，我國主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本和市場價格普遍低于國外水平，農(nóng)業(yè)在低水平地滿足國內(nèi)消費需求的同時，甚至還承擔著出口創(chuàng)匯的功能。這是我國在加入WTO談判過程中對農(nóng)產(chǎn)品市場準入作出偏高開放承諾的“底氣”所在。加入WTO初期，這一格局沒有發(fā)生實質(zhì)性變化。在這種情況下，盡管農(nóng)產(chǎn)品市場開放程度較高，農(nóng)業(yè)卻未受到進口的明顯沖擊。但從2004年開始，我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易持續(xù)出現(xiàn)逆差（見圖4）。在逆差的背后，孕育著深刻的變化。

第一，國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本和價格倒掛幅度不斷擴大，價差驅(qū)動型進口壓力逐步增加。2004年前后，我國農(nóng)業(yè)富余勞動力轉(zhuǎn)移邁過劉易斯第一拐點，農(nóng)民工工資出現(xiàn)跳躍式上漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用工的機會成本隨之上漲。土地流轉(zhuǎn)率提高導致地租顯性化，農(nóng)業(yè)補貼特別是對新型經(jīng)營主體補貼的增加導致單位面積土地租金上漲。受此推動，大宗農(nóng)產(chǎn)品成本和價格逐步超過主要出口國水平，國外農(nóng)產(chǎn)品逐步翻越運費、關(guān)稅等貿(mào)易成本之墻進入我國市場，價差驅(qū)動型進口開始成為常態(tài)。目前，配額外最惠國稅率已無法擋住棉花和食糖的進口，配額稅率也已無法擋住大米、小麥、玉米的進口，實行單一關(guān)稅管理的大豆、油菜籽、食用植物油、奶粉、肉類等產(chǎn)品早就無法擋住國外產(chǎn)品的進入。

第二，國內(nèi)生產(chǎn)增長趕不上需求增長，缺口驅(qū)動型進口壓力逐步增加。加入WTO以來，我國糧食、棉花、油料、糖料、蔬菜、水果、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品等大宗農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量都有不同幅度的增長。但我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值已從2001年的1053美元提高到2019年的10 276美元，同期人口總量從12.76億人增加到14億人，城鎮(zhèn)人口總量從4.81億人增加到8.48億人，這些變量共同推動全社會對農(nóng)產(chǎn)品的需求不斷增長?？傮w而言，盡管目前稻谷、小麥等產(chǎn)品依然存在一定的超出正常值庫存，棉花、食糖、玉米等產(chǎn)品一度出現(xiàn)過超正常值庫存，但即便剔除這一因素，我國多數(shù)大宗農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)增長未能趕上需求增長。2001—2019年，棉花進口從19.7萬噸擴大到193.7萬噸，食糖進口從119.9萬噸擴大到339萬噸，大豆進口從1394萬噸擴大到8851.1萬噸，油菜籽進口從172.4萬噸擴大到273.7萬噸，食用植物油進口從167.5萬噸擴大到1152.7萬噸，這種進口增長具有缺口驅(qū)動型特征。

第三，勞動力成本上漲導致勞動密集型農(nóng)產(chǎn)品的出口優(yōu)勢衰減。蔬菜、水果、水產(chǎn)品是我國傳統(tǒng)的出口品類，隨著勞動力成本上漲，這些勞動密集型農(nóng)產(chǎn)品逐步喪失競爭優(yōu)勢。水果出口2001年的8億美元擴大到2019年的74.5億美元，同期進口從3.5億美元擴大到103.6億美元，自2018年起出現(xiàn)逆差。蔬菜和水產(chǎn)品長期保持貿(mào)易順差，順差規(guī)模分別從2001年的22.4億美元和23億美元擴大到2017年的峰值149.7億美元和98億美元，2018年蔬菜和水產(chǎn)品的貿(mào)易順差分別同比下降3.7%和23.9%，2019年蔬菜貿(mào)易順差與2018年基本持平，水產(chǎn)品貿(mào)易順差同比進一步下降74.1%。這是一種短期回調(diào)還是趨勢性下降，需要給予密切關(guān)注。

第四，農(nóng)產(chǎn)品進出口結(jié)構(gòu)基本體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)資源稟賦特征。2001—2019年，我國農(nóng)產(chǎn)品進出口貿(mào)易總額從279億美元增長至2300.7億美元，年均增長12.4%。其中，出口從160.5億美元增長到791億美元，年均增長9.3%;進口從118.5億美元增長到1509.7億美元，年均增長15.2%。這表明，我國農(nóng)業(yè)對外依存度已步入快速上升通道。在農(nóng)產(chǎn)品進口結(jié)構(gòu)中，以土地密集型農(nóng)產(chǎn)品為主，目前主要土地密集型農(nóng)產(chǎn)品已全部處于凈進口狀態(tài);在農(nóng)產(chǎn)品出口結(jié)構(gòu)中，以勞動密集型農(nóng)產(chǎn)品為主。這種進出口結(jié)構(gòu)，大體符合我國人多地少的農(nóng)業(yè)資源稟賦特征，既滿足了全社會對優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品不斷增長的需求，又減輕了國內(nèi)資源環(huán)境承受的壓力。

2.農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持水平快速上升

加入WTO之前，我國部分農(nóng)產(chǎn)品的政府收購價低于固定外部參考價，農(nóng)民需要繳納農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)總體上還是工業(yè)化的原始積累者。當時有人認為，國內(nèi)支持承諾的高低并沒有多大實際意義，問題不在于國家有錢擔心有違WTO規(guī)則而發(fā)不出去，而在于如何將有限的國家財政資源用好[3]。基于這種現(xiàn)實，我國在農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持承諾方面作出了較大讓步。但隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的提高，工農(nóng)和城鄉(xiāng)關(guān)系開始出現(xiàn)轉(zhuǎn)折性變化，我國農(nóng)業(yè)政策經(jīng)歷了急劇轉(zhuǎn)型。加入WTO以來我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策的變化呈現(xiàn)以下特征：

第一，國家對農(nóng)業(yè)從攫取轉(zhuǎn)向補貼。以2004年為轉(zhuǎn)折點，農(nóng)業(yè)成為工業(yè)化的反哺對象。一方面，從2000年開始實行農(nóng)村稅費體制改革試點，逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，最終于2006年廢除農(nóng)業(yè)稅。另一方面，先后從2004年和2006年起在主產(chǎn)區(qū)實行稻谷和小麥最低收購價政策，后來拓展到一度對玉米、棉花、油菜籽、食糖實行臨時收儲政策;從2004年起對種糧農(nóng)民實行直接補貼、農(nóng)作物良種補貼和農(nóng)機具購置補貼，從2006年起實行農(nóng)資綜合補貼。

第二，農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持總量持續(xù)快速增長。根據(jù)我國向WTO的通報，我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持總量從2001年的885億元增長到2016年的15 070億元，年均增長16%;同期全國農(nóng)林牧業(yè)總產(chǎn)值從23 364.87億元增長到87 213.11億元，年均增長9%，農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持總量占農(nóng)林牧業(yè)總產(chǎn)值的比重從7%提高到17%。

第三，農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化。在“綠箱”政策持續(xù)快速上升的同時，“黃箱”政策的力度也逐步加大，2016年首次出現(xiàn)了“藍箱”政策。尤其是自2011年起出現(xiàn)了特定產(chǎn)品現(xiàn)行綜合支持量（AMS）越過了微量允許上限的問題。這表明，雖然加入WTO后我國對WTO規(guī)則的熟知程度在提高，但在政策設(shè)計過程中運用WTO規(guī)則的意識和能力依然不夠。

二、從兩個維度研判新一輪高水平開放對我國農(nóng)業(yè)的深遠影響

我國已進入全面開放、制度型開放、自主開放為主要特征的高水平開放新階段[6]。在新一輪開放中，農(nóng)業(yè)一方面要繼續(xù)消化加入WTO時的承諾和已簽訂區(qū)域貿(mào)易協(xié)定逐步釋放出來的挑戰(zhàn)和壓力，另一方面還要承受開放的新舉措、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的新變化帶來的新挑戰(zhàn)和新壓力。從經(jīng)貿(mào)規(guī)則來看，開放標準的提高、約束紀律的加嚴、補貼空間的收窄，使農(nóng)業(yè)日益真切感受到約束。從產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢來看，成本水平的上升、國內(nèi)外倒掛幅度的擴大、競爭優(yōu)勢的衰減、比較劣勢的凸顯，使農(nóng)業(yè)日益真切感受到?jīng)_擊。

（一）經(jīng)貿(mào)規(guī)則之變對農(nóng)業(yè)的深遠影響

1.自主謀變

構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制對農(nóng)業(yè)的影響。黨的十八屆三中全會強調(diào)，“構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制”，“促進國際國內(nèi)要素有序自由流動、資源高效配置、市場深度融合”。黨的十九大報告指出，“推動形成全面開放新格局”，“實行高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化政策”。2018年中央經(jīng)濟工作會議指出，“要推動全方位對外開放，推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變”。2019年中央政府工作報告強調(diào)，“繼續(xù)推動商品和要素流動型開放，更加注重規(guī)則等制度型開放，以高水平開放帶動改革全面深化”。黨的十九屆四中全會提出，“建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟新體制”，“實施更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的全面開放，推動制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)擴大開放”。在中央作出的這一系列重大開放決定中，制度型開放居于核心位置，對我國經(jīng)濟社會各領(lǐng)域都將產(chǎn)生深遠影響。推進制度型開放，需要借鑒和對標國際先進規(guī)則，主動和自主完善我國經(jīng)貿(mào)法律和規(guī)則體系[7-8]。我國農(nóng)業(yè)目前實行的規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等，不少需要與國際先進水平看齊。為此，既要完善價格、收儲、投資、信貸、保險等農(nóng)業(yè)支持保護制度，又要完善動植物新品種保護制度，還要完善檢驗檢疫、生物安全管理等農(nóng)業(yè)技術(shù)性壁壘措施。

簽訂區(qū)域貿(mào)易協(xié)定對農(nóng)業(yè)的影響。在WTO最惠國待遇基礎(chǔ)上，為了實現(xiàn)更高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化，達成雙邊或多邊區(qū)域貿(mào)易協(xié)定是一個流行趨勢。我國也主動通過這種方式促進區(qū)域經(jīng)濟一體化。從我國已經(jīng)簽訂的17個自貿(mào)協(xié)定來看，其對農(nóng)業(yè)帶來的影響是非常明顯的。以《中國-新西蘭自由貿(mào)易協(xié)定》為例，自2008年10月1日生效以來，我國分階段降低新西蘭全脂奶粉進口關(guān)稅稅率，2019年降至零關(guān)稅，這導致我國全脂奶粉進口持續(xù)增長，擠占了國內(nèi)奶業(yè)增長空間。由于新西蘭占據(jù)我國進口全脂奶粉的絕大部分市場份額，2018年達到89.7%，國內(nèi)客戶也逐漸把新西蘭全脂奶粉的風味當作了衡量其他產(chǎn)品的標準。《中國-新西蘭自由貿(mào)易協(xié)定》的影響并沒有完全釋放出來，根據(jù)該協(xié)定，我國對全脂奶粉的特殊保障措施到2024年將失效，屆時我國奶業(yè)將承受更大競爭壓力。目前我國正與27個國家和地區(qū)進行12個自貿(mào)協(xié)定談判或升級談判，與8個國家就建立或升級雙邊自貿(mào)協(xié)定進行聯(lián)合可行性研究。在這些國家和地區(qū)中，不少在農(nóng)業(yè)方面具有較強競爭優(yōu)勢，如加拿大、挪威，一旦達成自貿(mào)協(xié)定，我國農(nóng)業(yè)將面臨更大壓力。

擴大外資準入對農(nóng)業(yè)的影響。在準備加入WTO的過程中，我國即著手規(guī)范利用外資的制度和政策。1995年國家發(fā)布《外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》和《指導外商投資方向暫行規(guī)定》，1997年進行了修訂。2002—2017年，國家又先后六次對《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》進行修訂。從2018年起，按照準入前國民待遇加負面清單的新要求，發(fā)布《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》?？傮w而言，加入WTO以來我國逐步擴大了外商投資農(nóng)業(yè)的準入范圍。將2019年全國版《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》與2011年修訂的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》相比，可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)對外資的開放程度大大提高：在種業(yè)方面，取消除小麥和玉米外的其他農(nóng)作物新品種選育和種子生產(chǎn)的中方控股要求;在農(nóng)產(chǎn)品加工方面，取消對棉花（籽棉）、大米、面粉加工和玉米深加工的限制，取消對豆油等食用油脂加工、生物液體燃料（燃料乙醇、生物柴油）生產(chǎn)的中方控股要求，取消對我國傳統(tǒng)工藝的綠茶及特種茶加工（名茶、黑茶等）的禁止;在農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)資流通方面，取消對糧食收購，對糧食、棉花、植物油、食糖、煙草、農(nóng)藥、農(nóng)膜、化肥的批發(fā)、零售、配送，對大型農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場建設(shè)、經(jīng)營的限制。此外，自2013年以來，我國先后設(shè)立18個自貿(mào)試驗區(qū)，探索更大程度的開放舉措。與2018年和2019年全國版《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》相比，2018年和2019年版《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）》先后將小麥、玉米新品種選育和種子生產(chǎn)外資股比由不超過49%放寬至不超過66%，并取消了禁止投資中國管轄海域及內(nèi)陸水域水產(chǎn)品捕撈的規(guī)定。擴大外資準入，為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來了新理念、新技術(shù)、新模式，特別是促進了畜禽養(yǎng)殖、飼料加工、糧油加工等的現(xiàn)代化進程，但對種業(yè)安全的潛在影響需要引起高度關(guān)注。

2.積極應(yīng)變

世貿(mào)爭端案裁決結(jié)果對農(nóng)業(yè)的影響。截至2019年底，我國在WTO爭端解決機制下作為被訴方的磋商案件共44件，其中涉及農(nóng)業(yè)的被訴案共4件①。這些爭端案的裁決結(jié)果，特別是未支持中國主張的裁決結(jié)果，對我國農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策改革產(chǎn)生了倒逼作用。例如，2016年9月，美國貿(mào)易代表辦公室向WTO提出磋商請求，指稱中國對小麥、稻谷、玉米的市場價格支持超過微量允許上限;2019年2月，WTO爭端解決機構(gòu)裁決認定中國2012—2015年對小麥、秈稻和粳稻的補貼超標，要求我國遵守加入WTO時的承諾。作為應(yīng)對，我國不得不對小麥和稻谷的最低收購價政策進行調(diào)整，從2020年起把原先在主產(chǎn)區(qū)按最低收購價敞開收購的操作辦法，調(diào)整為按最低收購價限量收購。再如，2016年12月，美國貿(mào)易代表辦公室向WTO提出磋商請求，指稱中國對小麥、大米（長粒米和中短粒米）、玉米等三種農(nóng)產(chǎn)品實施的關(guān)稅配額管理措施違反加入WTO時的承諾;2019年4月，WTO爭端解決機構(gòu)認定中國的大米、小麥和玉米進口關(guān)稅配額管理辦法違反中國加入WTO時的承諾。作為應(yīng)對，我國不得不對《農(nóng)產(chǎn)品進口關(guān)稅配額管理暫行辦法》進行大幅度修訂，調(diào)整國營貿(mào)易配額分配、未利用配額再分配等操作辦法。未來不排除一些WTO成員對我國其他農(nóng)業(yè)政策提起訴訟，作為應(yīng)對之舉采取的開放措施也會隨之出臺。

WTO改革對農(nóng)業(yè)的影響。目前WTO農(nóng)業(yè)領(lǐng)域改革集中在七大議題上，包括國內(nèi)支持、糧食安全公共儲備、市場準入、特殊保障機制、出口競爭、出口限制、棉花。這些議題中對我國有可能產(chǎn)生直接影響的有四個：一是國內(nèi)支持。部分成員主張對包括綜合支持量（AMS）和微量允許在內(nèi)的貿(mào)易扭曲型支持進行封頂改革;有些成員主張把“藍箱”納入封頂改革范圍，對“藍箱”措施實行更嚴格的限制，甚至主張逐步取消“藍箱”措施;一些成員要求加強對“綠箱”措施的紀律約束，確保沒有或只有極小的貿(mào)易扭曲效應(yīng)，防止“轉(zhuǎn)箱”。二是糧食安全公共儲備。一些成員要求糧食安全公共儲備項目不計入“黃箱”，甚至要求擴大適用范圍;一些成員贊成不把糧食安全公共儲備計入“黃箱”，但對儲備規(guī)模、透明度等要進行嚴格的紀律約束;也有成員對發(fā)展中國家成員按管理價格收購和銷售的糧食安全公共儲備項目不計入“黃箱”提出質(zhì)疑。三是市場準入。一些成員指出，應(yīng)持續(xù)推進關(guān)稅削減改革，各成員應(yīng)修訂其減讓表，把所有農(nóng)產(chǎn)品的約束關(guān)稅轉(zhuǎn)換為簡化的從價稅，按階梯公示式削減關(guān)稅峰值，避免關(guān)稅升級，加工品的關(guān)稅不超過初級產(chǎn)品關(guān)稅的一定倍數(shù)。在農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理方面，一些成員國指出應(yīng)加強配額管理的透明度、強化成員國及時通報配額完成情況的義務(wù)，配額未完成機制應(yīng)適用于所有成員國，應(yīng)督促成員國及時通報配額完成情況和未完成配額的再分配機制，同時應(yīng)進一步明確未完成配額再分配的方法，以促進成員國更透明、有效地分配未完成配額。四是棉花。在改革棉花的國內(nèi)支持方面，一些成員提出了不同的方法：將扭曲貿(mào)易的國內(nèi)支持限制在棉花總產(chǎn)值的一定比例范圍內(nèi);設(shè)定所有支持總額的比例;設(shè)立向棉花生產(chǎn)者的轉(zhuǎn)移支付占總產(chǎn)值比例的限額;建立一個階梯公式，讓有較多支持的國家削減更多。“棉花四國”（貝寧、布基納法索、乍得、馬里）指出，棉花國內(nèi)補貼的歸類計算方法仍存在不足，“藍箱”措施作為僅次于“黃箱”措施的貿(mào)易扭曲型政策，也應(yīng)受限額約束。在棉花市場準入方面，一些成員表示，希望還沒有為發(fā)展中國家提供“零關(guān)稅、零配額”市場準入的國家加快落實WTO第十屆部長級會議的決議。WTO農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的這些改革訴求和主張短期內(nèi)未必都能達成共識、形成具有約束力的決議，但其代表的改革動向值得我們重視，對我國未來農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整完善具有鏡鑒意義。

（二）產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢之變對農(nóng)業(yè)的深遠影響

從開放視角研判我國農(nóng)業(yè)中長期發(fā)展趨勢，除了需要密切關(guān)注我國新一輪高水平開放新動向、全球多邊貿(mào)易體制改革新趨勢及其對我國農(nóng)業(yè)的深遠影響外，還需要準確把握未來我國農(nóng)業(yè)在全球范圍內(nèi)成本和價格比較的變化趨勢、以品質(zhì)為核心的綜合競爭能力的提高幅度及其對農(nóng)業(yè)發(fā)展的長遠影響。

1.土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品的成本和價格倒掛幅度將進一步擴大

我國具有典型的人多地少水缺的資源稟賦特征。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的早期階段，一方面由于人工和土地成本尚未明顯上漲，我國主要土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本和國內(nèi)市場價格低于全球主要農(nóng)產(chǎn)品出口國水平，土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品的價差驅(qū)動型進口尚未發(fā)生，僅在個別年份因國內(nèi)供給不足出現(xiàn)過缺口驅(qū)動型進口;另一方面，由于國內(nèi)長期供給不足，加之受出口貿(mào)易管制影響，即便國內(nèi)價格低于國際市場價格，除個別年份國內(nèi)供過于求、需要為消化庫存而組織少量出口外，土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品也不可能長期大量出口。因此，在這個發(fā)展階段我國土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品與全球市場的關(guān)聯(lián)度較低，處于自然隔絕和制度隔絕狀態(tài)。

然而，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化程度的提高，我國土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品的比較劣勢不斷暴露，未來還可能會進一步加劇。

第一，從成本比較來看，未來我國主要土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品的成本倒掛幅度會進一步擴大[9-10]。我國稻谷、小麥、玉米、大豆、花生、棉花的單位產(chǎn)品成本已分別于2011年、2012年、2001年、2004年、2010年和2012年起穩(wěn)定地超過美國水平，倒掛幅度逐步擴大，2018年分別達到47%、53%、116%、139%、66%和27%。在決定單位產(chǎn)品成本倒掛幅度的各種因素中，人工成本倒掛幅度最為明顯，2018年這六種產(chǎn)品分別為404%、627%%、181%、130%、911%和720%;其次為土地成本倒掛幅度，2018年這六種產(chǎn)品分別為82%、57%、105%、193%、181%和79%;在其他成本中，2018年僅玉米和大豆比美國分別高出15%和21%，而稻谷、小麥、花生和棉花則分別比美國低14%、2%、31%和37%。我國單位產(chǎn)品人工成本之所以高出美國這么多，主要原因在于土地經(jīng)營規(guī)模小、機械化程度低。未來我國土地密集型農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的經(jīng)營規(guī)模、社會化服務(wù)程度、機械化水平和土地生產(chǎn)率、勞動生產(chǎn)率均將持續(xù)提高，但其對成本的抑制作用，不足以對沖單位時間工資水平、單位面積地租水平增長對成本的抬升作用，單位產(chǎn)品成本仍將長期持續(xù)提高，國內(nèi)外土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品的成本倒掛幅度還將繼續(xù)擴大。

第二，從價格比較來看，未來國際市場價格對國內(nèi)市場價格上升的“天花板”效應(yīng)將進一步強化。我國主要土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)市場價格已全面超過進口到岸稅后價格[11]。就稻谷、小麥、玉米而言，按配額稅率計算的進口到岸稅后價已分別于2013年7月、2013年6月和2013年7月起持續(xù)低于國內(nèi)市場批發(fā)價;未來只要國內(nèi)生產(chǎn)成本上升的速度持續(xù)高于主要出口國水平、人民幣匯率不出現(xiàn)持續(xù)性大幅貶值，按配額外最惠國稅率計算的進口到岸稅后價將低于國內(nèi)市場批發(fā)價格。棉花按滑準稅計算的進口到岸稅后價格曾一度持續(xù)高于國內(nèi)市場價格，取消臨時收儲政策后已趨于并軌。食糖按配額稅率計算的進口到岸稅后價已于2011年2月起持續(xù)低于國內(nèi)市場價格，按配額外最惠國稅率計算的進口到岸稅后價也已于2015年2月起在大部分時段低于國內(nèi)市場價格。未實行關(guān)稅配額管理的大豆，其進口到岸稅后價已于2012年10月起持續(xù)低于國內(nèi)市場價格。需要注意的是，最低收購價和臨時收儲政策的實行，一度人為地抬高了國內(nèi)市場價格，使國內(nèi)外價格倒掛的拐點提前到來。2014年以來重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和收儲制度的改革，逐步矯正了扭曲的國內(nèi)市場價格，使國內(nèi)外價格倒掛的幅度有所收斂，但成本倒掛這一最為本源的決定性因素沒有發(fā)生逆轉(zhuǎn)，價格倒掛也就不可能發(fā)生逆轉(zhuǎn)。此外，由于在畜產(chǎn)品生產(chǎn)成本中飼料成本占大頭，以玉米為主的飼料糧的成本和價格出現(xiàn)倒掛，已經(jīng)并將繼續(xù)導致畜產(chǎn)品成本和價格出現(xiàn)倒掛。

2.勞動密集型農(nóng)產(chǎn)品的出口增長速度將進一步放緩

加入WTO以來，我國具有較強比較優(yōu)勢的勞動密集型農(nóng)產(chǎn)品出口增長較快，出口規(guī)模和貿(mào)易順差持續(xù)擴大。但近年來，出口增長速度明顯放緩[12]。一方面，受全球經(jīng)濟和貿(mào)易增長放緩影響，國外市場對我國勞動密集型優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品的需求增長放緩;另一方面，我國勞動密集型優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品在生產(chǎn)成本快速增長的同時品質(zhì)沒有大的提高，削弱了其國際市場競爭力。

需要引起高度重視的是，近年來勞動密集型農(nóng)產(chǎn)品在出口增長乏力的同時，進口快速增長，導致勞動密集型農(nóng)產(chǎn)品進口占全部農(nóng)產(chǎn)品進口的比重快速提高、凈出口快速減少，部分產(chǎn)品甚至由順差轉(zhuǎn)為逆差[13]。動物產(chǎn)品中的畜產(chǎn)品、園藝產(chǎn)品中的水果都具有這一變化特征。受以下因素影響，未來這一變化趨勢仍將持續(xù)下去：以品質(zhì)提高對沖成本和價格上漲、維持和擴大出口競爭優(yōu)勢的空間有限，特別是園藝作物機械化水平的提高不足以對沖單位時間工資水平的上漲;隨著信息化程度的提高、電子商務(wù)等新模式的普及、中等收入群體的擴大，國內(nèi)消費者對國外優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的需求將不斷擴大;主動擴大市場開放，使進口國外優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品更加便利，制度性成本不斷降低。

3.農(nóng)業(yè)貿(mào)易競爭優(yōu)勢將進一步衰減

加入WTO以來，以貿(mào)易競爭力指數(shù)①表示的我國農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢發(fā)生了轉(zhuǎn)折性變化。從2004年起，農(nóng)業(yè)總體上失去了貿(mào)易競爭優(yōu)勢，且不斷下降（見圖5，下頁）。在土地密集型農(nóng)產(chǎn)品中，谷物一度具有貿(mào)易競爭優(yōu)勢，但2009年以后其貿(mào)易競爭力指數(shù)持續(xù)為負;油籽、植物油、食糖、棉花等土地密集型農(nóng)產(chǎn)品一直缺乏貿(mào)易競爭優(yōu)勢，且不斷下降（見圖6，下頁）。在勞動密集型農(nóng)產(chǎn)品中，蔬菜、茶葉一直具有明顯的貿(mào)易競爭優(yōu)勢，畜產(chǎn)品的貿(mào)易競爭力指數(shù)不僅早已于2000年轉(zhuǎn)負，而且此后急劇下滑;水果的貿(mào)易競爭力指數(shù)已于2018年轉(zhuǎn)負;水產(chǎn)品的貿(mào)易競爭優(yōu)勢也已開始下降，即將轉(zhuǎn)負（見圖7）。

面向未來，我國農(nóng)業(yè)將呈現(xiàn)以下三個趨勢：第一，我國人口總量、城鎮(zhèn)化率、人均收入水平等將繼續(xù)提高，食物消費結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級過程遠未完成，食物需求峰值也遠未到來。第二，我國農(nóng)業(yè)超載的邊際產(chǎn)能將繼續(xù)主動退出，低效的邊際產(chǎn)能將繼續(xù)被迫退出，可持續(xù)、有競爭力的產(chǎn)能難以等量跟進。我國棉花和糖料先后于2007年和2008年達到產(chǎn)量峰值，奶類產(chǎn)量已連續(xù)7年未能超過2012年的歷史最高水平，豬肉產(chǎn)量也已連續(xù)5年未能超過2014年的歷史最高水平。從日本的歷史經(jīng)驗來看，工業(yè)化程度越高，跨過產(chǎn)量峰值、步入下降通道的農(nóng)產(chǎn)品種類也越多。第三，我國主動推進的高水平開放和多邊貿(mào)易體制改革，將使農(nóng)業(yè)的邊境保護和國內(nèi)支持受限。在這三大趨勢性力量的作用下，未來我國農(nóng)業(yè)承受的缺口驅(qū)動型進口壓力和價差驅(qū)動型進口壓力將長期疊加，農(nóng)業(yè)貿(mào)易競爭優(yōu)勢將進一步衰減。

一個時期以來，對我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)產(chǎn)品成本和價格走勢的認識滯后，對國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品成本和價格比較的轉(zhuǎn)折性、趨勢性變化認識不足，導致一些人對我國土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)受住了加入WTO沖擊的本質(zhì)原因認識不清，對我國農(nóng)業(yè)的競爭力過于自信，從而導致我國農(nóng)業(yè)發(fā)展政策設(shè)計一度缺乏前瞻性。必須清醒地認識到，成本倒掛幅度擴大、價格上升遭遇“天花板”封頂是未來我國土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)發(fā)展的基準情景，成本繼續(xù)上升、出口競爭力下降是未來我國勞動密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)發(fā)展的基準情景，需要據(jù)此重塑我國農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和政策體系。

三、適應(yīng)高水平開放新形勢推進我國農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略性調(diào)整

面對經(jīng)貿(mào)規(guī)則之變和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢之變，我國必須對農(nóng)業(yè)進行戰(zhàn)略性調(diào)整。這種戰(zhàn)略性調(diào)整，應(yīng)面向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，以有利于遵循WTO規(guī)則和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定、更好發(fā)揮我國農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢為原則，以持續(xù)推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，既包括促進農(nóng)業(yè)發(fā)展從增產(chǎn)導向轉(zhuǎn)向競爭力導向、對農(nóng)業(yè)支持保護制度進行重構(gòu)，又包括更加積極主動地利用全球農(nóng)業(yè)資源和農(nóng)產(chǎn)品市場。

（一）按照“突出重點、有保有放”的思路調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)

在我國未來現(xiàn)代化進程中，全社會對農(nóng)產(chǎn)品的消費需求結(jié)構(gòu)會繼續(xù)發(fā)生深刻變化，農(nóng)業(yè)的整體對外依存度也會逐步上升，但部分農(nóng)產(chǎn)品所具有的社會和政治敏感性也會長期存在。這就需要在保住重點的前提下，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)進行前瞻性、戰(zhàn)略性調(diào)整。

第一，對品種結(jié)構(gòu)進行戰(zhàn)略性調(diào)整。目前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的品種結(jié)構(gòu)是在市場和政府共同作用下形成的，基本符合我國的資源稟賦、發(fā)展階段和需求結(jié)構(gòu)。市場的作用體現(xiàn)在價格信號對國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品進出口結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)上。政府的作用體現(xiàn)在國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策和邊境保護政策對不同農(nóng)產(chǎn)品的力度差異上。未來在市場的作用下，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的品種結(jié)構(gòu)還會繼續(xù)發(fā)生變化，總體趨勢是特色農(nóng)產(chǎn)品、可貿(mào)易性低的鮮活農(nóng)產(chǎn)品的總量和占比會繼續(xù)上升，均質(zhì)化程度高、可貿(mào)易性強、成本和價格倒掛幅度大的土地密集型農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)總量越過峰值后會逐步下降。未來政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)品種結(jié)構(gòu)的調(diào)整，核心在于以新的理念確定該保護的重點產(chǎn)品。哪些農(nóng)產(chǎn)品是關(guān)系國計民生、在開放進程中需要得到重點支持保護的敏感產(chǎn)品，在不同發(fā)展階段、不同文化背景的國家是有較大差異的[14]。我國在加入WTO的談判中，把小麥、大米、玉米、棉花、食糖、羊毛視作敏感產(chǎn)品，爭取到實行關(guān)稅配額管理的保護制度;把大豆、食用植物油、奶類、肉類等視作一般農(nóng)產(chǎn)品，實行單一關(guān)稅管理。而在農(nóng)業(yè)缺乏競爭優(yōu)勢的日本、韓國、歐盟，對奶類、肉類的保護程度遠遠超過對玉米、棉花的保護程度。我國在加入WTO的過程中對敏感農(nóng)產(chǎn)品的界定，具有明顯的時代局限性。尤其是對玉米設(shè)置較高的邊境保護，對畜產(chǎn)品卻設(shè)置較低的邊境保護，是一種缺乏前瞻性的的政策組合①。之所以出現(xiàn)這種偏差，原因在于對玉米屬性的認知不足，依然將其視作“三大主糧”之一。實際上，目前我國玉米僅5%用作口糧，其飼料屬性和工業(yè)原料屬性更為突出[15]。與我國具有相同資源稟賦的日本，很早就對玉米實行零關(guān)稅，但對奶類、肉類實行較高的關(guān)稅，以此降低本國畜牧業(yè)生產(chǎn)成本、提高國外畜產(chǎn)品進入日本的關(guān)稅成本②。這種做法值得我國借鑒。我國應(yīng)根據(jù)時代的變化，合理確定敏感農(nóng)產(chǎn)品的范圍，做到有保有放③。

第二，對區(qū)域結(jié)構(gòu)進行戰(zhàn)略性調(diào)整。受全國農(nóng)產(chǎn)品市場一體化程度提高的影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中的趨勢已經(jīng)形成。由于各地工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平不同，受農(nóng)產(chǎn)品進口沖擊和農(nóng)產(chǎn)品出口帶動的程度不同，農(nóng)業(yè)增長的區(qū)域分化特征也較為明顯。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域結(jié)構(gòu)的這種深刻調(diào)整，是市場配置資源的必然結(jié)果，與政府的農(nóng)業(yè)區(qū)域布局政策也有密切關(guān)系。未來政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域結(jié)構(gòu)的調(diào)整，應(yīng)在遵循市場規(guī)律、順應(yīng)對外開放趨勢的基礎(chǔ)上，把著力點放在以下方面：合理劃定糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)，合理確定其政策定位，將“綠箱”措施和非特定產(chǎn)品“黃箱”措施向這些地區(qū)傾斜，增強其應(yīng)對進口沖擊的能力;保持戰(zhàn)略定力，進一步加大邊際產(chǎn)能退出的力度，擴大土壤污染區(qū)、地下水超采區(qū)治理范圍，降低生態(tài)環(huán)境承載力低地區(qū)的畜牧和水產(chǎn)養(yǎng)殖強度;穩(wěn)慎推行糧食安全省長責任制、“菜籃子”市長負責制，把握好政府與市場的邊界，鼓勵各地在保護好基本農(nóng)田的前提下充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，不宜過分強調(diào)各地在具體品種上必須達到的“自給率”，更不宜層層分解種植面積、養(yǎng)殖頭數(shù)等計劃指標。

（二）按照“突出優(yōu)勢、兩手并舉”的思路重塑農(nóng)業(yè)競爭力

在價格倒掛拐點到來之前，我國農(nóng)業(yè)憑借豐富的勞動力資源和較高的土地生產(chǎn)率維持著較強的國際競爭力。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化程度的提高，盡管農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率在快速提高，但仍趕不上農(nóng)業(yè)勞動力機會成本的上漲，導致單位產(chǎn)品人工成本持續(xù)提高，無論是土地密集型農(nóng)產(chǎn)品還是勞動密集型農(nóng)產(chǎn)品，都開始逐漸失去國際競爭力。在邊境保護之墻不高、國內(nèi)支持之量不足的約束條件下，必須尋求提高我國農(nóng)業(yè)競爭力的有效途徑。綜合考慮我國發(fā)展階段、農(nóng)業(yè)資源稟賦、他國有益經(jīng)驗，未來提高我國農(nóng)業(yè)競爭力應(yīng)堅持“兩手抓”。

第一，拼成本、拼價格。瞄準導致我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本快速提高的主要因素，有針對性地采取攤薄措施。一是以規(guī)模效益攤薄成本。在農(nóng)戶或農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模層面，調(diào)整完善土地承包辦法，通過互換并地盡量實現(xiàn)“一戶一塊田”，降低承包地塊過度分散導致的作業(yè)效率損失;深化承包地“三權(quán)”分置改革，對承包權(quán)適度賦權(quán)，鼓勵有條件的地方實行確股不確地的土地股份合作制，以降低土地流轉(zhuǎn)交易成本。在服務(wù)規(guī)模層面，鼓勵農(nóng)戶或農(nóng)場把部分對專用設(shè)備、專業(yè)技術(shù)依賴程度較高的作業(yè)環(huán)節(jié)委托給社會化服務(wù)組織，提高這些作業(yè)環(huán)節(jié)的規(guī)模效益;鼓勵農(nóng)機專業(yè)戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)資生產(chǎn)和經(jīng)銷商等從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，提供托管、半托管服務(wù)。在區(qū)域規(guī)模層面，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中布局，共享大型基礎(chǔ)設(shè)施的外溢效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系的創(chuàng)新成果、區(qū)域公用品牌的市場影響力。二是以科技進步攤薄生產(chǎn)成本。長期以來，受增產(chǎn)導向影響，我國農(nóng)業(yè)科技進步以提高產(chǎn)量為核心，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)消耗水平關(guān)注不夠。今后應(yīng)以競爭力為導向，調(diào)整農(nóng)業(yè)科研項目的布局，在繼續(xù)提高土地產(chǎn)出率的同時，更加注重破除制約資源利用率、勞動生產(chǎn)率的技術(shù)瓶頸。三是以基礎(chǔ)設(shè)施投資攤薄生產(chǎn)成本。遵循“綠箱”措施標準，加強農(nóng)田水利建設(shè)，擴大有效灌溉面積，提高水資源利用率和土地產(chǎn)出率;加強高標準農(nóng)田建設(shè)，提高耕地地力等級，減少田埂、溝渠等無效土地占比。

第二，拼品質(zhì)、拼特色。盡管在控制乃至降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本方面還有潛力，但人多地少的資源稟賦決定了我國農(nóng)業(yè)在成本方面難以與一些國家競爭。提高我國農(nóng)業(yè)競爭力，最終要靠品質(zhì)和特色。一是以更嚴格的標準倒逼農(nóng)業(yè)提高品質(zhì)。應(yīng)把“以高價格覆蓋高成本、以高品質(zhì)支撐高價格”作為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標模式，讓消費者愿意為國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品付更高價格，以消費者信任溢價維持我國高成本農(nóng)業(yè)的發(fā)展空間。對我國農(nóng)業(yè)適應(yīng)更嚴格標準的韌性應(yīng)有足夠估計，要加大力度促進農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)。探索全產(chǎn)業(yè)鏈提高品質(zhì)的有效途徑，發(fā)揮龍頭企業(yè)對產(chǎn)業(yè)鏈上的農(nóng)戶、農(nóng)場、合作社的標準化生產(chǎn)的牽引作用。探索區(qū)塊鏈應(yīng)用于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯體系的可行途徑，提高追溯體系的運行效率和可靠性。培育和保護農(nóng)產(chǎn)品品牌，使生產(chǎn)者可以收獲品牌溢價，增強其提高品質(zhì)的內(nèi)在動力。二是以特色產(chǎn)品守住國內(nèi)市場空間。在均質(zhì)化程度高、可貿(mào)易性強的農(nóng)產(chǎn)品之外，還有大量具有地域特色的農(nóng)產(chǎn)品，這應(yīng)成為未來提高我國農(nóng)業(yè)競爭力的拳頭產(chǎn)品。與糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)相比，特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)更應(yīng)受到重視和扶持。三是以釋放多種功能增強農(nóng)業(yè)綜合競爭力。農(nóng)業(yè)不僅具有提供物質(zhì)產(chǎn)品的功能，而且具有休閑觀光、生態(tài)涵養(yǎng)、文化傳承等多種功能。這些功能附著在特定地域、不可移動，可貿(mào)易性弱，是增強我國農(nóng)業(yè)綜合競爭力的潛力所在。應(yīng)通過三產(chǎn)融合發(fā)展、生態(tài)效益補償?shù)韧緩桨堰@些功能逐步釋放出來，讓農(nóng)業(yè)在收獲物質(zhì)產(chǎn)品的同時，收獲多種功能的價值。

（三）按照“黃”“藍”相濟、以“綠”為主的思路重塑農(nóng)業(yè)支持保護制度

以2004年為轉(zhuǎn)折點，我國農(nóng)業(yè)富余勞動力轉(zhuǎn)移邁過劉易斯第一拐點，農(nóng)業(yè)勞動力機會成本跳躍式上升，與此同時，我國開始對農(nóng)業(yè)實行支持保護政策，陸續(xù)出臺糧食最低收購價、重要農(nóng)產(chǎn)品臨時收儲、種糧農(nóng)民直補、農(nóng)作物良種補貼、農(nóng)機具購置補貼、農(nóng)資綜合補貼等政策，并取消了農(nóng)業(yè)稅。在增產(chǎn)導向壓力和成本抬升推力的共同作用下，上述農(nóng)業(yè)支持保護政策的力度持續(xù)加大，我國迅速成為農(nóng)業(yè)補貼大國。這套政策確實促進了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，但也催生了價格倒掛拐點提前到來、托市收購庫存增加、“黃箱”政策觸頂?shù)刃聠栴}。為解決這些新問題，從2014年開始，我國陸續(xù)出臺東北地區(qū)大豆和新疆棉花目標價格補貼試點、取消油菜籽和食糖臨時收儲以及玉米生產(chǎn)者補貼、推行價格（收入）保險和“保險+期貨”、增強稻谷和小麥最低收購價政策彈性等調(diào)整措施，以及將種糧農(nóng)民直接補貼、農(nóng)作物良種補貼、農(nóng)資綜合補貼合并為耕地地力保護補貼①?？傮w而言，這些探索是碎片化的，對如何處理好“保產(chǎn)能”與“保收入”的關(guān)系缺乏整體考慮，在WTO合規(guī)性方面也存在隱患。應(yīng)綜合考慮對國計民生的敏感性、國際競爭能力、WTO農(nóng)業(yè)改革走向等因素，重構(gòu)我國未來的農(nóng)業(yè)支持保護制度。

第一，對邊境保護進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。我國加入WTO談判中爭取到的邊境保護總體不高，未來不僅不可能總體加嚴，而且鑒于WTO農(nóng)業(yè)改革走向、我國發(fā)展中國家地位等方面存在的變數(shù)，現(xiàn)有的邊境保護面臨削減的壓力。如果未來不得不進行削減，就應(yīng)統(tǒng)籌考慮主要糧食品種敏感性的時代變化、糧食進口與畜產(chǎn)品進口之間的替代關(guān)系，確定優(yōu)先削減的品種。

第二，對扭曲生產(chǎn)和貿(mào)易的國內(nèi)支持措施進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。在盡量堅守加入WTO談判中爭取到的“黃箱”政策空間的前提下，以現(xiàn)有支持措施為起點，進行三方面調(diào)整：一是低水平、寬范圍實施特定產(chǎn)品“黃箱”措施。2016年向WTO申報的特定產(chǎn)品“黃箱”措施涉及的農(nóng)產(chǎn)品，我國僅為10種，美國達到85種，歐盟達到30種?？山梃b美國、歐盟經(jīng)驗，對更多產(chǎn)品實施特定產(chǎn)品“黃箱”措施，但必須使每個產(chǎn)品接受的“黃箱”措施力度保持在8.5%的上限之內(nèi)①。二是選擇部分產(chǎn)品實施“黃”轉(zhuǎn)“藍”。截至2018年底，我國向WTO申報的“藍箱”措施只有2017—2019年實施的新疆棉花目標價格補貼、2016—2018年實施的東北地區(qū)玉米生產(chǎn)者補貼。在中央對省區(qū)層面，這兩項措施具有“藍箱”措施特征，但對省區(qū)以下直至生產(chǎn)者的具體操作辦法是否符合“藍箱”措施標準是存在爭議的。下一步應(yīng)嚴格按照“藍箱”措施的標準，完善省以下棉花目標價格和玉米生產(chǎn)者補貼的具體操作辦法。此外，還可選擇部分“保收入”比“保產(chǎn)能”更迫切的產(chǎn)品實施“藍箱”措施。三是用足非特定產(chǎn)品“黃箱”政策空間。目前我國向WTO申報的非特定產(chǎn)品“黃箱”措施只有農(nóng)機具購置補貼一項，剩余空間很大，可在繼續(xù)加大農(nóng)機具購置補貼力度的同時，擴大農(nóng)機作業(yè)補貼范圍和水平。可考慮重啟農(nóng)資購置補貼、實施農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)作業(yè)補貼，以降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的費用支出。

第三，對“綠箱”措施進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。按向WTO的通報，2016年我國“綠箱”措施總量為13 131.52億元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的13.07%;美國為1194.92億美元，占其農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的33.6%;日本為19 045億日元，占其農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的20%;歐盟為617億歐元，占其農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的17%。由此可見，我國“綠箱”措施運用得還不夠，只要國家財力許可，今后我國應(yīng)盡可增加這方面的投入。同時，應(yīng)注意調(diào)整優(yōu)化我國“綠箱”措施的結(jié)構(gòu)。將我國向WTO通報的2016年“綠箱”措施與WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》附件2規(guī)定的12類“綠箱”措施對比，可發(fā)現(xiàn)我國在“收入保險和收入安全網(wǎng)計劃中的政府資金參與”“通過生產(chǎn)者退休計劃提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整援助”“通過投資援助提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整援助”等三類措施中沒有任何投入。將我國“綠箱”措施結(jié)構(gòu)與美國、日本、歐盟進行比較可以發(fā)現(xiàn)，我國在糧食安全公共儲備等方面的支出明顯較多，而在營銷和促銷服務(wù)、國內(nèi)糧食援助等方面的支出明顯偏少。從這兩個參照系來看，未來我國加大“綠箱”措施力度的著力點應(yīng)當是：加強農(nóng)業(yè)科研和推廣、開展高標準農(nóng)田建設(shè)、加強農(nóng)田水利建設(shè)、加強病蟲害防治、促進土地承包權(quán)退出和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)收入保險等。

（四）按照“多元、均衡、可控”的思路擴大農(nóng)產(chǎn)品進口

從2011年開始，我國取代美國成為世界最大農(nóng)產(chǎn)品進口國。目前我國大豆、食用植物油、棉花、食糖等農(nóng)產(chǎn)品進口量均位居世界第一。面向未來，我國需要科學確定主要農(nóng)產(chǎn)品自給水平，合理安排農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)先序，在提高國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量、效率和競爭力的基礎(chǔ)上，多元、均衡、可控地釋放農(nóng)產(chǎn)品進口需求?！岸嘣保褪且龠M進口來源地和進口渠道多元化，避免市場和渠道過分集中;“均衡”，就是要逐步地、緩慢地增加進口，穩(wěn)定出口國預期，避免短期內(nèi)進口量暴漲或進口量斷崖式下降;“可控”，就是要處理好進口增加與國內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展、出口國生產(chǎn)潛力釋放的關(guān)系，充分考慮到農(nóng)業(yè)對我國為數(shù)眾多小農(nóng)的重要性、出口國增加產(chǎn)量和出口量的艱巨性，避免對國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和國際農(nóng)產(chǎn)品市場帶來大的沖擊。

第一，進一步明確進口品種優(yōu)先序。應(yīng)繼續(xù)根據(jù)不同產(chǎn)品比較優(yōu)勢的差異，優(yōu)先進口缺乏比較優(yōu)勢的土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品。在遵循比較優(yōu)勢原則的基礎(chǔ)上，確定未來農(nóng)產(chǎn)品進口優(yōu)先序時還應(yīng)考慮三個因素：一是不同產(chǎn)品自給率的敏感性。根據(jù)“谷物基本自給、口糧絕對安全”的原則，大米和小麥自給率的敏感性最高，未來將繼續(xù)保持100%的產(chǎn)能自給率;其他產(chǎn)品可以更多地利用國際市場和全球農(nóng)業(yè)資源。二是產(chǎn)品可貿(mào)易性。耐儲存、均質(zhì)化程度高的農(nóng)產(chǎn)品，應(yīng)為優(yōu)先進口產(chǎn)品。對蔬菜、水果、畜產(chǎn)品等生鮮產(chǎn)品和易受疫情影響的產(chǎn)品，則應(yīng)保持較高的自給率。三是產(chǎn)業(yè)利益。大豆和植物油都是我國缺乏比較優(yōu)勢、需要進口的產(chǎn)品，進口大豆不僅相當于進口了植物油，還相當于進口了蛋白飼料，也有利于發(fā)展大豆壓榨產(chǎn)業(yè)。從長遠來看，進口玉米、大麥、高粱等飼料作物，為畜牧業(yè)提供低成本飼料，增強畜牧業(yè)競爭力，是符合我國利益的戰(zhàn)略選擇。

第二，進一步明確進口來源國的優(yōu)先序。我國農(nóng)產(chǎn)品進口來源結(jié)構(gòu)總體上是由市場決定、遵循商業(yè)原則的，但我國目前的農(nóng)產(chǎn)品進口來源地集中度偏高[16]?？紤]到我國的市場體量之大，應(yīng)著力促進進口來源地分散化，把增產(chǎn)潛力大、單產(chǎn)穩(wěn)定性高、政治風險低的國家，作為增加進口的優(yōu)先來源地[17]?？傮w來看，未來幾年，隨著“一帶一路”建設(shè)的推進，玉米進口來源地逐步呈現(xiàn)多元化，除美國等傳統(tǒng)進口國外，烏克蘭、俄羅斯、保加利亞、越南等周邊國家進口量存在逐步增加的可能性。從中亞地區(qū)如哈薩克斯坦等國家進口小麥的數(shù)量有望進一步增長。另外，巴西、美國、阿根廷將仍然是我國大豆進口的主要來源國;新西蘭、澳大利亞、美國、德國、法國等仍然是我國主要的乳品進口來源國;加拿大仍然是中國第一大油菜籽進口國;美國、加拿大仍然是中國生豬產(chǎn)品的主要進口來源國。需要注意的是，為提高進口的穩(wěn)定性、可靠性，需要促進進口來源多元化、降低對單一國家的依存度;為發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品進口在雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系中“錨”的作用、提高農(nóng)產(chǎn)品進口在經(jīng)貿(mào)摩擦中的反制威懾力，需要提高我國在主要貿(mào)易對象國農(nóng)產(chǎn)品出口市場中的份額。這兩者是有矛盾的，需要從戰(zhàn)略的高度把握好平衡。

（五）按照“務(wù)實、低調(diào)、依規(guī)”的思路擴大境外農(nóng)業(yè)投資

保障重要農(nóng)產(chǎn)品進口的穩(wěn)定性、可靠性，需要提高對國外農(nóng)業(yè)資源和農(nóng)產(chǎn)品市場的掌控能力。為此，需要從戰(zhàn)略上進行總體布局，按照務(wù)實、低調(diào)、依規(guī)的思路，加強和改進境外農(nóng)業(yè)投資，拓展我國農(nóng)業(yè)參與全球化的廣度和深度?！皠?wù)實”，就是要遵循商業(yè)可持續(xù)原則，投資要有足夠的回報，避免只算政治賬、不算經(jīng)濟賬;“低調(diào)”，就是要踏踏實實開展對外農(nóng)業(yè)投資，多做少說，避免炒作和被炒作;“依規(guī)”，就是要遵守投資目的國的法律和文化習俗、注重保護生態(tài)環(huán)境、履行社會責任，避免法律和社會風險。

第一，注重對產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)的投資。我國農(nóng)業(yè)“走出去”，已不可能像部分國家早期那樣去海外大規(guī)?！胺N地”，而應(yīng)注重加大對重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的投資。應(yīng)借鑒國際知名大糧商的經(jīng)驗，從全產(chǎn)業(yè)鏈布局出發(fā)，在種子、農(nóng)化、收購、加工、倉儲、碼頭等環(huán)節(jié)合理布點，形成對全產(chǎn)業(yè)鏈的掌控能力[18]。應(yīng)加強戰(zhàn)略性物流通道建設(shè)，探索以合資、合作等形式投資“一帶一路”沿線國家倉儲、港口、船運等物流體系，以整合現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品物流資源為主建設(shè)一批骨干農(nóng)產(chǎn)品物流節(jié)點，實現(xiàn)骨干農(nóng)產(chǎn)品物流節(jié)點與國際鐵路水路公路運輸?shù)挠行с暯?。?yīng)加強投資平臺建設(shè)，鼓勵有國內(nèi)園區(qū)開發(fā)建設(shè)經(jīng)驗的農(nóng)墾企業(yè)等在境外投資建設(shè)生產(chǎn)基地，對現(xiàn)有的境外農(nóng)業(yè)合作資源進行適度整合，逐步建立由農(nóng)場、農(nóng)機具制造出口、倉儲、物流、農(nóng)產(chǎn)品加工及交易市場等組成的現(xiàn)代化境外農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。

第二，注重發(fā)揮企業(yè)的主體作用。鼓勵涉農(nóng)大型企業(yè)集團“走出去”，發(fā)揮其在投資管理、農(nóng)業(yè)技術(shù)、市場渠道等方面的優(yōu)勢。鼓勵農(nóng)墾企業(yè)在東道國投資建設(shè)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)園區(qū)，鼓勵中糧集團等糧食流通企業(yè)在東道國建設(shè)倉儲物流設(shè)施，鼓勵中遠集團等大型運輸企業(yè)在東道國建設(shè)港口設(shè)施，共同打造從生產(chǎn)、收購、倉儲、運輸?shù)劫Q(mào)易加工的全球農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈，切實解決我國在主要出口國缺乏農(nóng)產(chǎn)品出口渠道控制能力的問題。鼓勵企業(yè)集群投資，引導龍頭企業(yè)和產(chǎn)業(yè)基金組建合作開發(fā)聯(lián)盟，以貿(mào)易合作區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品加工園區(qū)等為平臺，以產(chǎn)業(yè)鏈為紐帶，組織國內(nèi)各類企業(yè)赴投資國開展投資，帶動上下游企業(yè)入園集聚發(fā)展。

第三，完善支撐服務(wù)體系。要針對境外農(nóng)業(yè)投資面臨的突出問題，逐一解決。在激勵機制方面，應(yīng)加快制定國際農(nóng)業(yè)合作支持政策目錄，對參與農(nóng)業(yè)合作開發(fā)投資的企業(yè)，優(yōu)先給予財政和稅收政策支持;對國有企業(yè)戰(zhàn)略性的、投資回收期較長的境外農(nóng)業(yè)投資項目，在考核政策上必須給予區(qū)別對待。在金融服務(wù)方面，應(yīng)對具有戰(zhàn)略意義的項目給予專項金融支持，特別是在出現(xiàn)重要并購機會時，應(yīng)通過主權(quán)基金入股、長期無息或低息貸款等方式給予企業(yè)大規(guī)模資金支持;提升國內(nèi)銀行跨境農(nóng)業(yè)金融服務(wù)能力，鼓勵支持其在重點投資地區(qū)進行業(yè)務(wù)布局，為涉農(nóng)企業(yè)提供符合農(nóng)業(yè)特點的金融服務(wù);完善境外農(nóng)業(yè)投資保險服務(wù)，鼓勵各類保險公司擴大保險覆蓋面、提高保險額度，降低境外農(nóng)業(yè)投資面臨的各種風險。在投資便利化方面，推動解決好人員簽證期限過短、勞務(wù)人員限制、入境生產(chǎn)資料關(guān)稅過高、產(chǎn)品返銷時征稅過高等問題;對部分國家針對我國農(nóng)業(yè)企業(yè)、特別是國有企業(yè)投資的安全審查問題，應(yīng)及時予以關(guān)注和協(xié)調(diào)。在服務(wù)支撐方面，應(yīng)加強信息支持與服務(wù)，定期發(fā)布主要東道國的農(nóng)業(yè)投資國別評估報告，為農(nóng)業(yè)企業(yè)境外投資和運營提供指導，建立統(tǒng)一的境外投資農(nóng)業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫，跟蹤了解企業(yè)運營情況，支持行業(yè)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)基金等在東道國建立信息窗口;應(yīng)搭建行業(yè)服務(wù)平臺，組建境外農(nóng)業(yè)企業(yè)商會或協(xié)會，發(fā)揮其在規(guī)范企業(yè)行為、應(yīng)對貿(mào)易糾紛等方面的作用;應(yīng)注重人才培養(yǎng)，加快培養(yǎng)熟悉東道國農(nóng)業(yè)投資法規(guī)和語言文化、具有跨國經(jīng)營理念和經(jīng)驗的復合型人才。

四、提高開放條件下的國家糧食安全治理能力

我國人口規(guī)模和市場體量大的基本國情，決定了提高農(nóng)業(yè)對外開放水平在認識層面會出現(xiàn)一些擔憂，突出表現(xiàn)在：第一，擔憂小規(guī)模農(nóng)戶能否承受得住開放帶來的沖擊。從靜態(tài)來看，大國小農(nóng)的確是我國農(nóng)業(yè)的基本現(xiàn)實，生計型農(nóng)業(yè)確實難以與進口農(nóng)產(chǎn)品競爭。但從動態(tài)來看，小農(nóng)在分化，部分將轉(zhuǎn)型為家庭農(nóng)場，部分將離農(nóng)退村進城。即便在封閉條件下，也會存在小農(nóng)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型難題。我們只能通過多元選擇以減輕轉(zhuǎn)型陣痛，而不應(yīng)拖延和逃避轉(zhuǎn)型。第二，擔憂國際市場的供給能力。從靜態(tài)來看，由于我國體量大，具有典型的大國效應(yīng)，大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的中國市場體量確實遠超現(xiàn)有國際貿(mào)易量，即便買空全球市場也難以滿足中國市場需求①。但從動態(tài)來看，只要有足夠規(guī)模、足夠穩(wěn)定的需求刺激，大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的全球生產(chǎn)和貿(mào)易增長潛力可以得到逐步釋放，我國大豆進口需求長期持續(xù)增長拉動了全球大豆生產(chǎn)和出口貿(mào)易長期持續(xù)增長就是典型案例②。第三，擔憂“卡脖子”。從靜態(tài)來看，目前我國部分產(chǎn)品進口的來源地、貿(mào)易商、貿(mào)易通道等的集中度確實過高，有較大的斷供風險。但從動態(tài)來看，主要進口產(chǎn)品存在替代來源國，通過促進進口多元化可以大幅降低斷供的風險。舒緩上述擔憂，除了要轉(zhuǎn)變認識外，最為根本的還是要提高開放條件下的國家糧食安全治理能力，妥善管控各類風險。

（一）把提高國家治理能力作為提高糧食安全保障能力的基礎(chǔ)

放眼全球，各國實現(xiàn)糧食安全有三種模式，即自給安全（self-sufficiency）、自立安全（self-reliance）和合作安全（cooperative security）[19]。糧食自給安全，就是依靠國內(nèi)的耕地資源、水資源和農(nóng)業(yè)技術(shù)，生產(chǎn)出足夠的糧食，以滿足本國不斷增長的糧食需要。糧食自立安全，就是發(fā)展經(jīng)濟，提高糧食購買力，通過自由貿(mào)易實現(xiàn)糧食安全。糧食合作安全，就是把自給安全和自立安全結(jié)合起來，建立國家間的糧食合作安全模式。在自給安全模式下，并不一定意味著該國的居民都能獲得充足的糧食，一些糧食凈出口國的居民也存在營養(yǎng)不良問題，例如印度、巴西。而隨著全球市場越來越開放，一些缺少糧食的國家運用國際合作的策略，很好地保障了國家糧食安全，例如新加坡、日本、韓國。事實表明，如果經(jīng)濟發(fā)展滯后，收入差距過大，國家調(diào)節(jié)能力太差，即使糧食自給率很高甚至凈出口，也并不能保障國家糧食安全;只要國家治理能力提高了，即使糧食自給率降低了，糧食安全也能得到保障。在開放條件下，我國應(yīng)把提高經(jīng)濟發(fā)展水平、改善收入分配、增強國家治理能力作為保障糧食安全的基礎(chǔ)，將自給安全、自立安全兩個策略結(jié)合起來，走合作安全之路。

（二）培育具有國際競爭力的大糧商和農(nóng)業(yè)企業(yè)集團

企業(yè)是建設(shè)穩(wěn)定可靠農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易體系、實施農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的主體。從世界各國經(jīng)驗來看，大型農(nóng)業(yè)企業(yè)在保障本國農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易權(quán)益、保障和提升供應(yīng)鏈等方面，發(fā)揮著極為重要的作用。我國應(yīng)鼓勵有條件的企業(yè)，加強企業(yè)間合作，探索農(nóng)業(yè)對外合作新途徑，形成對外合作整體優(yōu)勢，通過海外并購、資本運作等形式，實現(xiàn)做大做強，參與到世界農(nóng)業(yè)資源配置的產(chǎn)業(yè)鏈條中，重點在產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)加大投入、加速布局，建設(shè)若干在國際上有影響力的大糧商和農(nóng)業(yè)企業(yè)集團。同時，應(yīng)鼓勵我國大型農(nóng)業(yè)企業(yè)提高國際化水平，與其他世界大糧商開展國際合作，在全球糧食貿(mào)易體系中發(fā)揮引領(lǐng)作用①。

（三）以全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易監(jiān)測體系建設(shè)為依托，提升重點農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的監(jiān)測預警和貿(mào)易政策管理水平

充分的信息是科學決策的基礎(chǔ)和前提。應(yīng)以全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易監(jiān)測體系建設(shè)為依托，加強對重點產(chǎn)品、重點區(qū)域、重點國家生產(chǎn)、消費、價格、儲備等方面數(shù)據(jù)信息的收集和積累，加快建設(shè)覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的農(nóng)業(yè)信息采集平臺，建立以市場為核心的大宗農(nóng)產(chǎn)品市場信息搜集、研判和發(fā)布機制，及時發(fā)布國內(nèi)外大宗農(nóng)產(chǎn)品供求、貿(mào)易和價格信息，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)決策和政策制定者提供面向全球市場的形勢變化預警、科學決策支撐等農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)輔助決策服務(wù)。應(yīng)支持各類智庫加強對全球農(nóng)產(chǎn)品供求狀況及貿(mào)易政策應(yīng)對方面的研究，提升農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策制定及決策的科學化水平。

（四）抓緊培育全球化的農(nóng)產(chǎn)品交易市場

我國是全球大宗農(nóng)產(chǎn)品的主要買家，但還不是價格的主導者;是全球大宗農(nóng)產(chǎn)品市場的主要參與者，但還不是規(guī)則的制定者。我國迫切需要在全球大宗農(nóng)產(chǎn)品交易規(guī)則制定和價格形成中發(fā)揮主導作用。為此，需要推動我國大宗農(nóng)產(chǎn)品交易市場融入世界平臺，吸引全球買家、賣家和投資者參與[20]。在成為國際大宗農(nóng)產(chǎn)品定價中心的過程中，我國還有很多事情要做。應(yīng)把大宗農(nóng)產(chǎn)品交易市場的培育發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略的地位，支持發(fā)展國際化的農(nóng)產(chǎn)品交易所。應(yīng)支持現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品交易所積極探索通過穩(wěn)健可靠的方式引進境外企業(yè)參與交易，用離岸賬戶的方式為境外客戶服務(wù)、為國內(nèi)客戶的國際貿(mào)易服務(wù)，待市場有一定規(guī)模后再順應(yīng)市場需求增加其他服務(wù)，最終形成具有世界影響力的中國價格，推進國際貿(mào)易人民幣結(jié)算。

（五）積極參與全球和區(qū)域糧食安全治理

在全球?qū)用?，?yīng)積極參與WTO框架下的農(nóng)業(yè)改革，在糧食安全公共儲備、出口限制等議題上發(fā)揮引領(lǐng)作用，爭取達成有利于維護我國農(nóng)業(yè)發(fā)展利益的談判成果;積極參與聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會、世界糧食計劃署等聯(lián)合國涉農(nóng)機構(gòu)的改革，推動這些組織提高效率、煥發(fā)活力，在幫助發(fā)展中國家提高糧食生產(chǎn)能力和糧食安全保障水平方面發(fā)揮建設(shè)性作用;參與和推動聯(lián)合國糧食安全委員會倡議建立的全球和區(qū)域糧食儲備體系、禁止糧食禁運等行動計劃，以及G20糧食安全和營養(yǎng)框架、G20糧食安全與可持續(xù)糧食行動計劃，主動承擔國際責任，促進全球糧食安全形勢改善，增強全球糧食安全政策的一致性和協(xié)調(diào)性。在區(qū)域?qū)用妫瑓⑴c和推動APEC糧食安全政策伙伴關(guān)系機制、東盟與中日韓“10+3”大米緊急儲備等機制，加強與南美國家、“一帶一路”沿線國家的農(nóng)業(yè)合作，加強農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和糧食安全政策的溝通交流，增進農(nóng)業(yè)貿(mào)易和糧食安全互信，共同維護全球糧食市場穩(wěn)定。

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（責任編輯：羅重譜）