胥振鐸

“中曾根？是那個看著老老實實的首相么？”

筆者家父曾在1984年跟隨領導訪問日本，受到時任日本首相中曾根康弘的接見。2019年11月28日中曾根康弘去世的消息傳來，筆者回家詢問，得到“老老實實”與“面善”這兩個有趣評價。

中曾根長了一張大方臉，面部肌肉飽滿，有一種“天庭飽滿，地閣方圓”之感，給人堅毅與耿直的印象。這位政治家雖然因為常搖擺于不同政治派系之間而獲得“風向雞”的綽號，但其內(nèi)心的堅毅與耿直卻讓他成為扭轉(zhuǎn)日本“官僚治國”的關(guān)鍵人物。

政治“主腦”

中曾根康弘青年時代的軍人經(jīng)歷常常為人提及：1942年應召成為日本海軍主計中尉，負責財務與物資調(diào)配工作。但實際上，對中曾根后半生政治觀影響最大的，卻是參軍之前的內(nèi)務省工作經(jīng)歷。內(nèi)務省是日本二戰(zhàn)前規(guī)模最大的官僚機構(gòu)，事務范圍從國內(nèi)治安、宗教事務到地方政務、國家經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)政策、政商合作幾乎無所不包。事實上，二戰(zhàn)后，中曾根從軍隊退役，仍回到內(nèi)務省擔任警察工作，這讓他迅速了解日本治國理政的大小事情，為日后成為政治家打下基礎。

在內(nèi)務省任職期間，中曾根在1940年12月趕上一次重要的經(jīng)濟體制改革，即要求日本企業(yè)實行“資本權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離”：企業(yè)仍保有企業(yè)產(chǎn)權(quán)，但生產(chǎn)權(quán)與調(diào)配權(quán)均歸中央政府統(tǒng)轄。亦即全盤放棄自由市場經(jīng)濟，改由日本政府官僚計算規(guī)劃各主要產(chǎn)品的生產(chǎn)量，讓企業(yè)成為國家的一個個工廠，為侵略戰(zhàn)爭提供產(chǎn)業(yè)支撐。然而，由于日本官僚體制普遍存在冗余、低效以及推諉責任等痼疾，這種“統(tǒng)制經(jīng)濟”（即“管制經(jīng)濟”）不但沒有發(fā)揮集中統(tǒng)一指揮的優(yōu)勢，反而讓官僚系統(tǒng)好大喜功，促使日本走向?qū)γ篱_戰(zhàn)之路。

二戰(zhàn)后，美國默許日本繼續(xù)維持經(jīng)濟上的“1940體制”。日本號稱消滅政府對于企業(yè)的“統(tǒng)制”，但力求讓政府承擔更多社會與公益性職能的聲音不斷涌現(xiàn)，日本不但建立大量具有公益性的國營企業(yè)，還通過“行政指導”“業(yè)務指南”等名義繼續(xù)深化對私營企業(yè)的“統(tǒng)制”，只有獲得日本政府“指導”的行業(yè)與相關(guān)企業(yè)才能獲得投資與發(fā)展。

不愿再維持“官僚治國”的中曾根康弘決心辭職，并在新的日本憲法之下參與第一次眾議院選舉，轉(zhuǎn)型成為政治家。

到20世紀80年代，以歐美為首的國家開始反思二戰(zhàn)后產(chǎn)業(yè)國有化帶來的官僚作風與冗員問題：英國首相撒切爾夫人從1979年開始推動石油、電信、航空航天、鋼鐵等大型國企的私有化改革;美國總統(tǒng)里根力求減少稅收與政府公共開支，促進民間企業(yè)發(fā)展。中曾根迅速抓住機遇，于1980年出任鈴木善幸內(nèi)閣的行政管理廳長官，主管政府機構(gòu)與國企的評審與改革工作，并在次年3月啟動臨時行政調(diào)查會，準備對日本的政經(jīng)體制開啟大刀闊斧的改革。

為了不讓行政調(diào)查會落入官僚手中，中曾根極力限制中央省廳的高級官僚參與，而是仿照美國總統(tǒng)身邊聚集的“主腦”（Braintrust），從民間企業(yè)選取有經(jīng)驗的實業(yè)家為首相本人直接提供咨詢建議，以對抗陳舊而因循的官僚團體。當時臨時行政調(diào)查會的會長，是擔任過石川島播磨重工集團與東芝集團社長的土光敏夫。1983年3月臨時行政調(diào)查會閉幕后，已擔任首相的中曾根康弘繼續(xù)邀請土光敏夫擔任自己的私人咨詢機構(gòu)“臨時行政改革推進審議會”會長一職，這也是他對抗“官僚主導”型政治、開啟“（首相）官邸主導”型政治的重要一步。

根據(jù)行政調(diào)查會的報告，日本國有鐵道（鐵路）、日本電信電話公社（電信）、日本專賣公社（煙草專賣等）等三家國營公益性企業(yè)（公社）在1985年至1987年之間開啟民營化改革。其中日本國鐵的改革過程最為動蕩，由于從業(yè)人員眾多（1982年為42萬人），公益性最強，日本國鐵高層官僚出現(xiàn)希望維持現(xiàn)有體制不變、或是只接受小幅微調(diào)的“國體護持派”，嚴重阻礙改革進程。對此，中曾根展現(xiàn)出曾為軍人的果決一面，在1985年一口氣撤銷包括時任國鐵總裁仁杉巖在內(nèi)的五名高層人物，強行讓國鐵“分割民營化”法案在國會通過。1987年4月1日，日本國鐵拆分為7家以“JR”（“日本鐵路”縮寫）開頭的新型企業(yè)，掙脫官僚束縛的日本鐵路行業(yè)蓬勃發(fā)展，服務質(zhì)量與財務效益均獲得提升，成為世界鐵路行業(yè)發(fā)展的典范。

除去動用國內(nèi)力量外，中曾根康弘也致力于通過外部壓力倒逼日本“官僚治國”現(xiàn)象的改良。只是在某種程度上，這種出于良好意愿的舉措，卻為日本開啟了至今仍在延續(xù)的“失去的三十年”。

市場開發(fā)

從1955年以來，日本與美國之間就圍繞消費品貿(mào)易頻繁產(chǎn)生摩擦，從最初的紡織品到1970年代的鋼鐵、彩電，再到1980年代的小轎車，日美雙方政府的拉鋸戰(zhàn)一直反復持續(xù)。官僚主導”形態(tài)下，日本面對貿(mào)易摩擦一般采取“自主規(guī)制”方式，即以“行業(yè)指導”為名，通過各行業(yè)協(xié)會以半強制手段限制出口企業(yè)的出口產(chǎn)品規(guī)模。

美國最初洋洋得意，但20年后，他們發(fā)現(xiàn)無論日本怎么“自主規(guī)制”，美國不但沒能扭轉(zhuǎn)自1965年以后的對日貿(mào)易赤字，赤字額度反而越長越高。這引起了美國政經(jīng)界對自身政策的反思，他們開始認為，日本官僚有形無形地封閉國內(nèi)市場才是美國持續(xù)貿(mào)易逆差的原因所在。正因為日本市場相對封閉，所以大藏?。ㄖ鞴茇斦c金融業(yè)務）才能順利調(diào)節(jié)日元匯率，而通商產(chǎn)業(yè)?。ㄖ鞴苓M出口與產(chǎn)業(yè)政策制定）才能自主決定對哪些產(chǎn)業(yè)展開投資，擴大日本在各個行業(yè)的自主生產(chǎn)能力。

里根政府上臺后，美國對日本的政策開始調(diào)整：不再消極限制日本出口美國產(chǎn)品，但同時也不能允許日本繼續(xù)關(guān)閉市場大門，而是要將日本國內(nèi)的消費市場“自由化”，允許美國企業(yè)在日本市場與日企平等競爭。只要成功，即便部分美國企業(yè)在消費品貿(mào)易環(huán)節(jié)吃了虧，其他美國高科技企業(yè)也能想方法補回來。

里根的這番設想，自然與致力于瓦解“官僚主導”的中曾根康弘不謀而合。1983年5月，中曾根康弘作為首相前往美國參與G7弗吉尼亞峰會，合影時被安排在里根左手邊。當年11月，他更是在位于東京奧多摩湖的山莊中招待里根夫婦，用流利英語演說日本文化。里根與中曾根互稱“羅恩”（Ron）和“阿康”（Yasu），一時傳為佳話。這種舉動凸顯出中曾根不希望只通過官僚系統(tǒng)與美國接觸，更希望與美國總統(tǒng)本人建立良好關(guān)系，倒逼官僚體制與自己同調(diào)。

經(jīng)過大量私下溝通，1985年1月開始，里根與中曾根共同宣布以“美日雙方互相全面開放市場”為目標，正式開啟“MOSS協(xié)議”談判（市場導向型區(qū)域選擇性協(xié)議，Market-Oriented，Sector-Selectivetalks）。經(jīng)過半個多月的磋商，日本同意不再“自主規(guī)制”。3月1日，里根特地發(fā)表講話，表明希望日本盡快放棄所有“自主規(guī)制”政策，以作為進一步談判的基礎。在4月的一篇日記中，里根更是認為“友人康弘”是幫助美國擴大對日貿(mào)易利益的重要人物。

然而，日本官僚系統(tǒng)卻給了自家首相以及美國總統(tǒng)一個“非暴力不合作”的態(tài)度：當年3月28日，日本通商產(chǎn)業(yè)省宣布延長1984年對于日本出口美國汽車的“自主規(guī)制”政策。此舉讓美國氣惱不已，美國參議院在第二天就以92∶0全票通過對日實行報復性制裁。作為制裁的延續(xù)，到1987年4月，美國還對日本的電腦、彩電、電動工具等產(chǎn)品施加100%懲罰性關(guān)稅。

突如其來的制裁讓日本企業(yè)與日本官僚體系叫苦不迭，而中曾根的“官邸主導”型政治卻給日本出口行業(yè)扔下了一顆“炸彈”：在日本藏相（財相）竹下登的推動下，1985年9月，美國、日本等五國簽訂“廣場協(xié)議”，促使日元兌美元漲價翻倍（1988年初），讓日元與日本資本國際化更進一步。國際短期資本快速進出日本，讓大藏省逐步失去對于國內(nèi)資本的預估與掌控能力，削弱日本“官僚治國”的基礎。

為了更加擊中日本官僚的痛點，中曾根隨即成立另一個私人咨詢機構(gòu)“應對國際協(xié)調(diào)之經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整研究會”，并要求原日本銀行（央行）總裁前川春雄擔任會長。該研究會在1986年4月提出一份關(guān)于日本未來經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)展的報告（前川報告），明確提出“轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴大內(nèi)需”的政策，將日本從出口為主的生產(chǎn)型國家，逐步轉(zhuǎn)向以投資與進口為主的消費型國家。文中甚至直接提到“相關(guān)國家的協(xié)調(diào)與介入能使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整更加有效”，不點名地把美國看作日本經(jīng)濟體制改革的“良藥”。

就在報告創(chuàng)作過程中，1986年1月，日本與美國在電信、醫(yī)療器械等四個方面完成MOSS協(xié)議談判，初步確立對外開放國內(nèi)市場的基礎;到9月，兩國圍繞半導體產(chǎn)品問題達成協(xié)定，日本決定擴大外國（主要是美國）半導體企業(yè)進入日本市場的機會。在1987年10月中曾根辭去首相職位以前，他已基本完成日美之間的貿(mào)易談判。由于國外企業(yè)大量投資日本，這讓只能調(diào)動國內(nèi)企業(yè)的通商產(chǎn)業(yè)省再也不能充分預估未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展，資本的自由流動更讓日本的產(chǎn)業(yè)政策不再具備強制性，日本從國際金融產(chǎn)業(yè)眼中的“孤島”變成“香餑餑”。

即便中曾根與里根雙雙退出政壇之后，兩人的繼任者仍延續(xù)雙方創(chuàng)立的原則。1990年6月，兩國共同出臺《日美構(gòu)造協(xié)議》報告，旨在明確兩國貿(mào)易的結(jié)構(gòu)性問題并提出解決方案。報告指出，日本應廢除不利于外國資本進入的各項法律，政府投資則應從出口產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)為公共事業(yè)，通過擴建新機場、高速公路乃至人工島來進一步擴大內(nèi)需，向全球開放日本市場。

不僅如此，從1994年開始，兩國每年都會秘密簽署《日本與美國間關(guān)于減少規(guī)制的對話要求書》，美國相繼要求日本強化知識產(chǎn)權(quán)保護，在日本傳統(tǒng)的大陸法系上引入美式陪審員制度，將日本郵政公社改組為民營企業(yè)等。應該說，日本在1990年代以來的諸多改革均可以從中曾根時代與美國建立的密切聯(lián)系中找到源頭。

后續(xù)效應

雖然中曾根在任時期強調(diào)日本“融入國際社會”的重要性，進一步打開日本市場大門，讓日本人的1980年代空前繁榮，但新生而不夠穩(wěn)健的“官邸主導”型政治卻讓日本遭遇更大難關(guān)。

“官邸主導”型政治的核心，是首相要增加私人政治團隊的構(gòu)建與交流，但這就讓政治變得愈發(fā)不透明。到了1989年，中曾根與當時已經(jīng)就任首相的竹下登雙雙涉嫌腐敗丑聞，竹下登被迫辭職，中曾根也一度被迫退出自民黨以避嫌。竹下登之后，日本又經(jīng)歷多個短命內(nèi)閣，自民黨甚至在1993年結(jié)束連續(xù)35年的執(zhí)政生涯，直到1996年橋本龍?zhí)山尤蝺?nèi)閣才重新挽回頹勢。

也因為私人團隊缺乏與官僚系統(tǒng)的合作經(jīng)驗，這一階段日本政府金融政策顯得十分突兀。1989年至1991年間，日本反復出臺金融與土地政策，用以抑制泡沫經(jīng)濟帶來的土地市值虛高，但“虎狼之藥”卻挫傷市場信心，導致日本土地價格與股價從1991年開始大幅暴跌。日本政治家與官僚均缺乏相關(guān)應對經(jīng)驗，最終讓“泡沫經(jīng)濟”的破裂成為整個日本經(jīng)濟崩盤的開始。

不過，凡事皆有利弊，即便中曾根身上存在諸多問題，也不妨礙其黨派與精神的繼承者安倍晉三對他加以盛贊：“（中曾根）在維護世界和平、經(jīng)濟秩序方面發(fā)揮重要作用。”

（作者系日本史學者）