苑曉美 賴志杰

［提 要］集中供養(yǎng)率徘徊不前反映農(nóng)村特困人員供養(yǎng)的供給與供養(yǎng)對象的需求錯配。以天津市為樣本的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，集中供養(yǎng)的服務(wù)機構(gòu)硬件環(huán)境整體改善，供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)逐年提升，但服務(wù)保障供給不足；分散供養(yǎng)的物質(zhì)和服務(wù)供給渠道增加，物質(zhì)需求得到基本保障，但服務(wù)保障供不應(yīng)求。全面提高供養(yǎng)對象的供養(yǎng)質(zhì)量，應(yīng)實施農(nóng)村特困人員供養(yǎng)的供給側(cè)改革，兼顧集中供養(yǎng)與分散供養(yǎng)在供給方向上的平衡性調(diào)整，加強服務(wù)保障供給在供給內(nèi)容上的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。供給側(cè)改革是基于客觀事實的供給管理，當(dāng)前對農(nóng)村特困人員供養(yǎng)進行供給側(cè)改革并不是對前一階段供給管理的否定。

“供給側(cè)改革”由習(xí)近平總書記在2015年11月10日主持召開的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議上首次提出，強調(diào)在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強經(jīng)濟持續(xù)增長動力，推動我國社會生產(chǎn)力實現(xiàn)整體躍升?！肮┙o側(cè)改革”由此成為社會熱門、高頻詞匯。習(xí)近平總書記在2017年10月18日中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上作的報告中提出“深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向［1］。供給側(cè)改革思想已成為我國政府制定今后經(jīng)濟發(fā)展政策的重要指導(dǎo)思想，對于探討當(dāng)前農(nóng)村特困人員供養(yǎng)制度運行不足及其優(yōu)化亦有很好的指導(dǎo)意義。

一、問題的提出與研究方法

（一）研究問題

特困人員供養(yǎng)制度是社會救助體系的重要組成部分，承擔(dān)城鄉(xiāng)無勞動能力、無生活來源且無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人（統(tǒng)稱為“三無人員”）的救助供養(yǎng)保障。農(nóng)村“三無人員”的救助供養(yǎng)由農(nóng)村五保供養(yǎng)予以制度化保障，農(nóng)村五保供養(yǎng)制度即為農(nóng)村特困人員供養(yǎng)制度。供養(yǎng)對象可選擇入住敬老院等供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)集中供養(yǎng)或居家分散供養(yǎng)，無論選擇何種供養(yǎng)方式，維持供養(yǎng)對象的最基本生活均需要向其提供一定的物質(zhì)保障和服務(wù)保障。

長期以來中央與地方各級政府及其民政部門“偏愛”集中供養(yǎng)工作，“農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)霞光計劃”（以下簡稱“霞光計劃”）是“偏愛”的具體體現(xiàn)。為解決各地供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施落后的問題，民政部2006年底啟動了“霞光計劃”，各級民政部門從本級留用的福利彩票公益金中劃撥一部分資金資助供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)。各地陸續(xù)出現(xiàn)了以集中供養(yǎng)率來衡量“霞光計劃” 實施效果、考核供養(yǎng)工作好壞的“集中供養(yǎng)率崇拜”現(xiàn)象。“集中供養(yǎng)率崇拜”體現(xiàn)在國家和地方各級政府及其民政部門出臺的農(nóng)村特困人員供養(yǎng)相關(guān)的政策文本中，如《民政事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》（以下簡稱“民政‘十二五’規(guī)劃”）提出2015年集中供養(yǎng)率的目標(biāo)值從2010年的31.9%提高到50%，然而2015的集中供養(yǎng)率為31.27%，較2011年的33.38%甚至出現(xiàn)了略微下降，未實現(xiàn)民政“十二五”規(guī)劃的預(yù)期目標(biāo)［2］。天津市作為經(jīng)濟發(fā)達的直轄市，集中供養(yǎng)率長期不足10%，集中供養(yǎng)率排名位列全國倒數(shù)。

供養(yǎng)對象不愿意選擇集中供養(yǎng)，集中供養(yǎng)率難以提高，一種可能是供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)無法提供或無法按質(zhì)按量提供集中供養(yǎng)對象所需的物質(zhì)保障和服務(wù)保障； 另一種可能是潛在的集中供養(yǎng)對象（即分散供養(yǎng)對象）的物質(zhì)和服務(wù)需求可以通過供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)以外的其他渠道獲得。因此，對這一問題既要關(guān)注供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)的物質(zhì)保障與服務(wù)保障供給情況，也要分析分散供養(yǎng)對象物質(zhì)需求與服務(wù)需求的滿足情況。

按此邏輯，本文擬以天津市為例，對農(nóng)村特困人員供養(yǎng)工作進行調(diào)查，分析供給與需求的匹配狀況，為更好地滿足供養(yǎng)對象的需求和進一步提升供養(yǎng)質(zhì)量提供政策思路。

（二）研究的方法

除查閱中央與地方各級政府及其民政部門出臺的政策文本、公布的統(tǒng)計信息外，本研究主要采取立意抽樣 （purposive sampling）的方法對天津市的農(nóng)村特困人員供養(yǎng)進行實地調(diào)查。在天津市民政局社會救助處的幫助下，根據(jù)各區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的高低以及供養(yǎng)工作開展情況的好壞，選定津南區(qū)、武清區(qū)、薊州區(qū)作為樣本區(qū)。然后再按同樣的原則從每個樣本區(qū)中抽取2個（一組）具有對比性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，最終確定津南區(qū)的葛沽鎮(zhèn)與咸水沽鎮(zhèn)、武清區(qū)的石各莊鎮(zhèn)與泗村店鎮(zhèn)、薊州區(qū)的漁陽鎮(zhèn)與邦均鎮(zhèn)6鎮(zhèn)作為調(diào)查樣本鎮(zhèn)，從每個樣本鎮(zhèn)分別選取1所供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)和1個行政村進行實地走訪調(diào)查。

調(diào)查主要采取深度訪談的方式展開，訪談對象分為供養(yǎng)對象與供養(yǎng)工作相關(guān)的工作人員兩類，前者包括集中供養(yǎng)對象與分散供養(yǎng)對象，后者包括供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)負(fù)責(zé)人、民政部門以及村委會供養(yǎng)工作負(fù)責(zé)人（經(jīng)辦人）。

二、天津市農(nóng)村特困人員集中供養(yǎng)情況

（一）物質(zhì)保障方面

1.供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)硬件環(huán)境整體改善

如前所述，在“霞光計劃”的推動下，集中供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)的硬件設(shè)施建設(shè)得以在較短時期內(nèi)迅速推進。天津市政府2008年頒布實施的《天津市農(nóng)村五保供養(yǎng)工作辦法》要求各級政府有計劃地新建、改擴建供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)，逐步合并布局不合理的供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)，不斷提高集中供養(yǎng)水平［3］。隨后，天津市民政局制定了 《天津市農(nóng)村敬老院整合工作實施方案》（津民發(fā)［2009］30號），根據(jù)各區(qū)（縣）的供養(yǎng)需求，整合“沿海三區(qū)”（塘沽區(qū)、漢沽區(qū)與大港區(qū)）①和“環(huán)城四區(qū)”（津南區(qū)、北辰區(qū)、東麗區(qū)與西青區(qū)）已有供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)為各區(qū)各一所區(qū)域性供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)；“老五縣”（武清縣、寶坻縣、寧和縣、靜?？h與薊縣）②視供養(yǎng)對象人數(shù)，每個縣適當(dāng)增加供養(yǎng)機構(gòu)數(shù)量。除濱海新區(qū)的供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)整合規(guī)劃工作由于區(qū)劃調(diào)整而暫緩?fù)?，其余各區(qū)均已細(xì)化規(guī)劃。隨著供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)整合工作的開展，天津市各區(qū)將人力、財力、物力更集中地用于提升改造供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)的整體環(huán)境。

2.集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)逐年提高

集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)逐年提高（見表1）是集中供養(yǎng)物質(zhì)保障供給水平上升的另一個體現(xiàn)。2015年天津市對供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)做了較大的調(diào)整，一方面大幅提高了供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，其中集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)由2014年的9301元/年增加到13990元/年，增長率高達50.41%；另一方面集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)與分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的差距顯著拉大，2015-2016年的集中供養(yǎng)與分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)比率在133左右，前者高出后者約1/3。2016年天津市集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)17183元/年，居于全國首位，是全國平均標(biāo)準(zhǔn)6776元/年的2.54倍。在訪談中，某區(qū)民政局社會救助科的工作人員表示，提高集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不僅是為了改善集中供養(yǎng)日常物質(zhì)水平，也是為了拉大與分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的差距，增加集中供養(yǎng)的吸引力，進而提高集中供養(yǎng)率。

（二）服務(wù)保障方面

農(nóng)村特困人員供養(yǎng)對象是物質(zhì)與人倫雙重匱乏群體，不僅需要必要的物質(zhì)保障，也比常人更需要一些服務(wù)保障，服務(wù)需求還呈現(xiàn)出一定的個性化［4］。調(diào)查發(fā)現(xiàn)天津市供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)服務(wù)保障供給不足的現(xiàn)象較為突出，主要受以下因素影響：

表1 天津市集農(nóng)村特困人員集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)（2011-2016年）

1.供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)工作人員招聘困難

天津市供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)對工作人員選聘要求較高，注重考查其家庭是否和睦，能否妥善處理與老年人、家庭成員的關(guān)系，對待老人是否有愛心、耐心，但事實上很難選聘到符合預(yù)期的工作人員。其一是因為工資福利待遇低。民政部《農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)管理辦法》規(guī)定供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)或者其主辦機關(guān)應(yīng)當(dāng)保障工作人員的工資待遇不低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，并為其辦理相應(yīng)的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等社會保險［5］。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前仍有部分經(jīng)濟發(fā)展水平較低的鎮(zhèn)按照臨時工的工資標(biāo)準(zhǔn)計發(fā)工作人員的工資，每月僅千元左右。同時，工作人員的社會保險參保情況也不容樂觀，或參保項目不全，或未參保，財政能力有限是主因。③其二是因為工作強度大，工作環(huán)境特殊。選擇集中供養(yǎng)的不乏半失能、失能的供養(yǎng)對象，一名工作人員需服務(wù)若干名供養(yǎng)對象，可能還需要兼做保潔、餐飲、保安等工作。同時，受觀念限制，年輕人從事老年人護理工作的意愿極低。這些因素的疊加，導(dǎo)致供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)最終很難招聘到足夠數(shù)量的具備較高技能的工作人員。在崗工作人員以周邊村莊的村民為主，平均年齡在45歲左右且多數(shù)是女性，文化程度整體不高，入職前幾乎沒有相關(guān)從業(yè)經(jīng)歷或接受過專業(yè)訓(xùn)練。這樣的工作人員隊伍將進一步限制服務(wù)項目、服務(wù)內(nèi)容的擴展及服務(wù)質(zhì)量的提高。

2.供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)業(yè)務(wù)培訓(xùn)重視不夠

天津市民政部門對供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)工作人員的培訓(xùn)較為重視，定期組織培訓(xùn)并對完成培訓(xùn)者頒發(fā)證書，工作人員基本能夠做到持證上崗。然而，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)對工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)積極性不高，一個原因是認(rèn)為工作人員年齡偏大，繼續(xù)服務(wù)的年限不多，“工作不了幾年就干不動了”；另外一個原因是擔(dān)心提高技能后另謀高就。

3.供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)專業(yè)服務(wù)能力有限

日常生活照料和醫(yī)療服務(wù)是集中供養(yǎng)對象最期望獲得的服務(wù)項目。當(dāng)前大部分的供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)針對失能、半失能供養(yǎng)對象的日常生活照料以送餐、喂飯、輔助翻身、洗澡為主，相對專業(yè)的醫(yī)療服務(wù)供給嚴(yán)重不足。大部分供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)未設(shè)立醫(yī)務(wù)室，通常只配備了聽診器、血壓計等簡單器械，不具備醫(yī)療、康復(fù)、護理服務(wù)功能。醫(yī)療服務(wù)方面所能提供的通常只有監(jiān)護用藥，健康教育、健康干預(yù)、健康管理等基本缺位，康復(fù)護理、心理疏導(dǎo)等則完全無法顧及?？傊?，供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)側(cè)重于提供食宿等基本的生活服務(wù)項目，無法開展相對專業(yè)的醫(yī)療、康復(fù)、護理服務(wù)。

（三）集中供養(yǎng)情況評價

從供需視閾來看，集中供養(yǎng)是處于供給側(cè)的供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)向集中供養(yǎng)對象提供物質(zhì)保障和服務(wù)保障，同時也是處于需求側(cè)的集中供養(yǎng)對象物質(zhì)保障需求和服務(wù)保障需求滿足的過程。如前所述，集中供養(yǎng)率崇拜下偏愛集中供養(yǎng)，但集中供養(yǎng)率卻徘徊不前甚至下降，這反映了集中供養(yǎng)的供給低效。

“十二五”以來，天津市的集中供養(yǎng)率則呈逐年持續(xù)下降趨勢，2011年是12.68%，2015年開始跌破10%（見表2）。根據(jù)民政部2016年4季度各省社會服務(wù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的整理發(fā)現(xiàn)，2016 年集中供養(yǎng)率低于10% 的有廣東（9.91%）、天津（9.27%）、海南（8.72%）、廣西（8.34%）與甘肅（7.56%）等5個?。ㄊ小^(qū)），天津位列全國倒數(shù)第四。

集中供養(yǎng)率并未隨著供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)硬件設(shè)施的較大改善而提高，它的另一個體現(xiàn)是床位使用率低。天津市要求各區(qū)（縣）供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)的床位數(shù)達到供養(yǎng)對象總?cè)藬?shù)的50%，床位使用率達到70%。2016年全市供養(yǎng)床位總數(shù)為5124張，供養(yǎng)對象總?cè)藬?shù)為11578人，從床位數(shù)與供養(yǎng)對象總?cè)藬?shù)的比率為44.27%，接近規(guī)定的50%的比例。但從床位使用率來看，2016年的集中供養(yǎng)對象為1073人，床位使用率僅為20.94%。

表2 天津市特困人員供養(yǎng)集中供養(yǎng)率的變化趨勢（2011-2016年）

通過以上對“十二五”以來集中供養(yǎng)的供給側(cè)分析可以發(fā)現(xiàn)天津市農(nóng)村特困人員集中供養(yǎng)供給方面供給過剩與供給不足并存，“霞光計劃”的實施導(dǎo)致床位供給過剩，集中供養(yǎng)對象所需的服務(wù)保障供給不足。

三、天津市農(nóng)村特困人員分散供養(yǎng)情況

（一）物質(zhì)保障方面

1.實施農(nóng)村老舊危陋住房改造，住房條件改善

天津市在保障分散供養(yǎng)對象的住房方面采取了實質(zhì)性的舉措。建設(shè)交通委等五部門聯(lián)合制定的 《天津市農(nóng)村老舊危陋住房改造實施方案》（津建村鎮(zhèn)［2013］525號）明確將分散供養(yǎng)對象列為危房改造補貼對象，對其屬于D級危房進行重建，戶均建筑面積控制在3平米左右，財政給予全額補貼；屬于C級房屋的進行局部修繕加固，財政給予每戶0.6萬元補貼［6］。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于供養(yǎng)對象死亡后其房屋等財產(chǎn)可以繼承，分散供養(yǎng)對象的住房在裝修、修繕、重建等方面獲得了親屬的支持，如多數(shù)D級危房重建的分散供養(yǎng)對象在親友的資助，重建住房面積超過30m2，居住條件較好，住房條件得到較大改善。另外，天津市征地范圍內(nèi)的供養(yǎng)對象還能優(yōu)先分配還遷房。

2.農(nóng)村土地征用流轉(zhuǎn)較為普遍，土地收入增加

土地是農(nóng)村居民最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，對有勞動能力的農(nóng)村居民而言具有保障基本生活的功能?！掇r(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》明確保護供養(yǎng)對象承包土地的收益權(quán)，規(guī)定“農(nóng)村五保供養(yǎng)對象將承包土地交由他人代耕的，其收益歸該農(nóng)村五保供養(yǎng)對象所有?！保?］這就意味著供養(yǎng)對象的日常生活除了按月發(fā)放的供養(yǎng)資金，還可能獲得土地方面的收益作為補充。當(dāng)前供養(yǎng)對象獲得土地收入的渠道有以下幾種情況：第一種情況是供養(yǎng)對象將承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，獲得直接收益。隨著工業(yè)化和城市化進程的推進，農(nóng)村居民可以較為容易地將承包土地流轉(zhuǎn)給以企業(yè)化、市場化運作方式為主導(dǎo)的工商企業(yè)和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)［8］。第二種情況是供養(yǎng)對象承包的土地被征收、占用，獲得補償收益。農(nóng)村土地被征用、占用于非農(nóng)用途，用地主體應(yīng)按法律規(guī)定向土地承包者支付附作物及青苗補償費。第三種情況是供養(yǎng)對象作為集體經(jīng)濟組織的成員獲得由集體分配的土地相關(guān)收入。這部分收入包括集體經(jīng)濟組織成員承包土地與集體土地被征收、占用以及流轉(zhuǎn)獲得的土地補償費、安置補償費、租金等。天津農(nóng)村地區(qū)土地的被征用、占用或流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象較為普遍，相當(dāng)比例的供養(yǎng)對象獲得的土地收入越來越多，經(jīng)濟條件得到較大改善。

（二）服務(wù)保障方面

1.供養(yǎng)對象自理能力總體較強，照料護理需求較小

已有學(xué)者的研究表明，身體欠佳、自理能力不足是供養(yǎng)對象選擇集中供養(yǎng)的主要推力［9］。調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，分散供養(yǎng)對象將生活自理能力作為選擇供養(yǎng)方式的重要依據(jù)，通常在部分喪失、完全喪失自理能力且又無法獲得照料護理服務(wù)的情況下選擇入住供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)集中供養(yǎng)。民政部2017年第二季度各省社會服務(wù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，天津市農(nóng)村特困人員供養(yǎng)對象11251人，其中全自理（即具備生活自理能力）人數(shù)為7917人，所占比例為66.81%；需要半護理（即部分喪失生活自理能力）人數(shù)為2899人，所占比例為25.77%；需要全護理（即完全喪失自理能力）人數(shù)為835人，所占比例為7.42%。天津市全自理供養(yǎng)對象的占比盡管低于全國平均水平（74.52%），但是由于供養(yǎng)人數(shù)總規(guī)模較小，半護理、全護理人數(shù)共為3734人，照料護理需求并不大。同時，天津市是環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟中心，全市的交通、通訊、住房、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施條件較好，一方面，居家分散供養(yǎng)在生活方面較為便利；另一方面，當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)機會較多，農(nóng)村地區(qū)人口大量留在本地就業(yè)和生活，親屬支持網(wǎng)絡(luò)相對完善。因此，從總體上來說，天津市分散供養(yǎng)對象通過選擇集中供養(yǎng)以獲得供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)服務(wù)保障的需求不迫切。

2.建立供養(yǎng)對象照料護理補貼，照料護理服務(wù)的可及性改善

對于需要半護理和全護理的特困人員供養(yǎng)對象，天津市2016年已明確規(guī)定參照困難老年人居家養(yǎng)老服務(wù)（護理）補貼標(biāo)準(zhǔn)制定照料護理標(biāo)準(zhǔn)［10］。區(qū)（縣）民政部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）、村（居）委會協(xié)助下，依據(jù)是否具備自主吃飯、穿衣、上下床、如廁、室內(nèi)行走、洗澡等6項指標(biāo)，評估供養(yǎng)對象的生活自理能力。天津市民政局、財政局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于建立特困人員照料護理補貼制度的通知》（津民發(fā)［2017］13號）規(guī)定，目前部分喪失生活自理能力的照料護理補貼標(biāo)準(zhǔn)是每人400元/月，完全喪失生活自理能力的每人800元/月，并依據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、城鄉(xiāng)居民可支配收入和消費支出增長情況適時調(diào)整［11］。該文件還規(guī)定，分散供養(yǎng)對象的照料護理補貼，可隨供養(yǎng)金按月發(fā)放或由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）統(tǒng)籌用于購買特困人員照料護理服務(wù)?？梢?，特困人員供養(yǎng)對象照料護理補貼制度在一定程度上提高了分散供養(yǎng)對象的照料護理的有效需求。

3.開展困難老人居家養(yǎng)老服務(wù)，照料護理服務(wù)需求獲取的渠道增加

居家養(yǎng)老是養(yǎng)老服務(wù)體系中重要的方式之一，農(nóng)村居家養(yǎng)老的推廣能夠較好地滿足分散供養(yǎng)對象的基本生活、日常照料、文化娛樂以及社會交往等方面需求，提升分散供養(yǎng)的生活質(zhì)量，天津市早在2014年就開展了農(nóng)村困難老年人居家養(yǎng)老服務(wù)政府補貼試點工作。筆者曾實地走訪考察了武清區(qū)泗村店鎮(zhèn)齊東營村的居家養(yǎng)老服務(wù)中心 “幸福大院”?！靶腋４笤骸痹O(shè)有食堂、棋牌室、文娛活動室、老年人課堂、圖書室、康復(fù)健身室等，為全村分散供養(yǎng)對象與優(yōu)撫對象、低保對象等60歲以上居家養(yǎng)老的困難老人提供休閑娛樂、日間照料、居家托養(yǎng)、康復(fù)護理等服務(wù)。比如食堂對于行動不便者提供送餐服務(wù)，康復(fù)健身室對于行動不便者同樣也可以提供入戶康復(fù)服務(wù)。困難老人居家養(yǎng)老服務(wù)在農(nóng)村地區(qū)的探索開展，進一步豐富了分散供養(yǎng)對象獲取日常照料護理服務(wù)的渠道，使其在原生社區(qū)就地獲取照料護理服務(wù)成為可能。

（三）分散供養(yǎng)情況評價

從以上的分析來看，針對分散供養(yǎng)對象的物質(zhì)和服務(wù)供給渠道在增加。物質(zhì)方面除了上述之外，新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金、高齡老人生活補貼以及糧食直接補貼等涉農(nóng)補貼同步保障了分散供養(yǎng)對象的日常生活所需。因此，分散供養(yǎng)對象的物質(zhì)需求總體上得以基本保證。

需求與供給其實是一個問題的兩個方面，對分散供養(yǎng)對象需求滿足狀況的分析實際上也是對供給狀況的分析。分散供養(yǎng)對象面臨的同樣是服務(wù)保障供不應(yīng)求的問題。與集中供養(yǎng)對象由供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)具體承擔(dān)服務(wù)保障的供給不同，分散供養(yǎng)對象的服務(wù)供給的具體主體尚不夠明確。居家養(yǎng)老服務(wù)、護理津貼發(fā)揮預(yù)期的服務(wù)供給效果的前提是在基層有足夠數(shù)量的社會組織承接照料護理服務(wù)的供給工作，但區(qū)（縣）級及以下地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)社會組織的發(fā)育滯后，當(dāng)前難以較好地?fù)?dān)此重任。

值得肯定的是，雖然分散供養(yǎng)的服務(wù)供給不足，但入住供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)集中供養(yǎng)不再是分散供養(yǎng)對象獲得照料護理服務(wù)的唯一渠道。集中供養(yǎng)率停滯不前也印證了分散供養(yǎng)對象的服務(wù)需求可以通過其他渠道獲得一定程度的滿足。

四、農(nóng)村特困人員供養(yǎng)的供給側(cè)改革

從“十二五”期間集中供養(yǎng)率未達到政策預(yù)期目標(biāo)的可能原因入手，通過以上分析可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)村特困人員供養(yǎng)的供給存在的突出問題：一是重視集中供養(yǎng)對象的保障供給，分散供養(yǎng)對象的保障供給明顯不足；二是無論集中供養(yǎng)還是分散供養(yǎng)，服務(wù)保障供給不足。優(yōu)化供養(yǎng)對象的保障供給，全面提高供養(yǎng)對象的供養(yǎng)質(zhì)量，實施供給側(cè)改革是必經(jīng)之路。

（一）供給側(cè)改革是基于客觀現(xiàn)實的供給管理

當(dāng)前農(nóng)村特困人員供養(yǎng)需要進行供給側(cè)改革，但不能否定前一階段供給管理的科學(xué)性、合理性。在經(jīng)濟學(xué)的發(fā)展過程中，經(jīng)濟理論和經(jīng)濟政策都是特定時代的產(chǎn)物，應(yīng)該將它們放在時代背景中來考察［12］；同理，當(dāng)前農(nóng)村特困人員供養(yǎng)的供給政策也是基于特定的時代背景做出的選擇。農(nóng)村稅費改革2003年在全國全面推行，作為供養(yǎng)資金來源的“村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌”被取消，農(nóng)村特困人員供養(yǎng)面臨資金短缺、供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)滯后的問題。2006年，國務(wù)院頒布實施新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，明確了供養(yǎng)的國家財政責(zé)任，民政部啟動了“霞光計劃”，集中供養(yǎng)以及物質(zhì)保障的供給得以加強。因此，對農(nóng)村特困人員供養(yǎng)偏重集中供養(yǎng)、物質(zhì)保障的供給政策所發(fā)揮的供給效果應(yīng)給予肯定。另外，供養(yǎng)質(zhì)量高低（即保障供給水平的高低）與經(jīng)濟社會的發(fā)展水平、國家財政承受能力息息相關(guān)，這是討論農(nóng)村特困人員供養(yǎng)供給側(cè)改革的客觀前提。

（二）農(nóng)村特困人員供養(yǎng)供給側(cè)改革的政策思路

1.供給方向的平衡性調(diào)整：兼顧集中供養(yǎng)與分散供養(yǎng)

從個人角度來看，在溫飽能夠基本保障的情況下，健康狀況良好、日常生活能夠自理，有一定的社會支持網(wǎng)絡(luò)的供養(yǎng)對象更不愿意離開他們熟悉的原生社區(qū)而選擇居家養(yǎng)老（分散供養(yǎng)），應(yīng)該充分尊重供養(yǎng)對象自主選擇供養(yǎng)方式［2］。當(dāng)前國家層面的一系列政策文本均強調(diào)構(gòu)建 “居家為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托，機構(gòu)為補充”的老年養(yǎng)老服務(wù)格局，分散居家養(yǎng)老與依托社區(qū)的集中居家養(yǎng)老是主體，入住養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老是補充。《國務(wù)院關(guān)于進一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》（國發(fā)［2016］14號）明確“具備生活自理能力的，鼓勵其在家分散供養(yǎng)”，同時，農(nóng)村特困人員分散供養(yǎng)率長期穩(wěn)定在70%左右。鑒于政策文本與客觀事實均指向分散供養(yǎng)，有必要盡快糾正“集中供養(yǎng)率崇拜”。與此相對應(yīng)，兼顧集中供養(yǎng)對象與分散供養(yǎng)對象的保障供給。

2.供給內(nèi)容的結(jié)構(gòu)性調(diào)整：加強服務(wù)保障供給

其一，在集中供養(yǎng)方面，提高供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)保障供給能力是供給側(cè)改革的關(guān)鍵之所在。今后集中供養(yǎng)對象以全護理、半護理供養(yǎng)對象為主體，提升供養(yǎng)機構(gòu)服務(wù)保障供給能力主要從硬件和軟件兩個方面推進。硬件方面，在完善食宿等基本生活服務(wù)設(shè)施的基礎(chǔ)上，增加醫(yī)療、康復(fù)、護理以及心理疏導(dǎo)方面的服務(wù)設(shè)施。軟件方面，在繼續(xù)提升食宿等基本生活服務(wù)供給水平的基礎(chǔ)上，迫切需要進一步拓展服務(wù)項目，填補醫(yī)療、康復(fù)、護理以及心理疏導(dǎo)方面服務(wù)供給的不足，全方位滿足集中供養(yǎng)對象需求。

實現(xiàn)上述集中供養(yǎng)供給側(cè)改革目標(biāo)，供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)應(yīng)配備足夠數(shù)量的敬業(yè)、專業(yè)的服務(wù)型工作人員。加強工作人員隊伍建設(shè)，首先需要按政策文本的要求提高人員的工資福利待遇，提升工作崗位的吸引力。其次需要重視業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過崗前培訓(xùn)、在職學(xué)習(xí)與繼續(xù)教育等多種形式，使工作人員具備提供醫(yī)療、康復(fù)、護理以及心理疏導(dǎo)等服務(wù)所需的基礎(chǔ)知識。

其二，在分散供養(yǎng)方面，完善多元化的服務(wù)供給體系是供給側(cè)改革的目標(biāo)方向。農(nóng)村特困人員供養(yǎng)已經(jīng)進入國家保障時期，國家是分散供養(yǎng)對象服務(wù)供給的第一責(zé)任主體，政府還應(yīng)繼續(xù)加強護理津貼與居家養(yǎng)老服務(wù)的財政投入力度，健全農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提高服務(wù)供給水平。如前所述，該渠道的服務(wù)供給有賴于社會組織在基層農(nóng)村的發(fā)育與成熟，對于大部分農(nóng)村地區(qū)而言尚需一個過程。因此，強調(diào)制度化供給的同時，不能忽略來自親屬與朋友、社區(qū)、社會團體與社會組織的非制度化供給［4］。在此所指的社會團體與社會組織并非政府購買服務(wù)確定的供給方，而是指自愿參與農(nóng)村特困人員分散供養(yǎng)服務(wù)供給的工、青、婦團體以及各類志愿者服務(wù)組織、慈善組織，它們當(dāng)前的服務(wù)供給對分散供養(yǎng)對象服務(wù)需求的滿足起到了一定的補充作用。

五、小結(jié)

新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》將農(nóng)村特困人員供養(yǎng)納入了國家保障，同時民政部實施了“霞光計劃”，農(nóng)村特困人員供養(yǎng)對象尤其是集中供養(yǎng)對象獲得了較為充足的物質(zhì)保障。通過天津市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前集中供養(yǎng)對象的保障供給優(yōu)于分散供養(yǎng)對象，但均面臨服務(wù)保障供給不足的問題。從滿足供養(yǎng)對象的需求以全面提高供養(yǎng)質(zhì)量的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)啟動新一輪的供給側(cè)改革，一方面應(yīng)調(diào)整當(dāng)前重視集中供養(yǎng)的供給方向，兼顧分散供養(yǎng)； 另一方面應(yīng)調(diào)整當(dāng)前重視物質(zhì)供養(yǎng)的供給結(jié)構(gòu)，加強服務(wù)保障供給。

注釋：

①即現(xiàn)濱海新區(qū)。塘沽區(qū)、漢沽區(qū)與大港區(qū)于2009年10月撤銷，設(shè)立濱海新區(qū)。

②即現(xiàn)武清區(qū)、寶坻區(qū)、寧河區(qū)、靜海區(qū)與薊州區(qū)。國務(wù)院于2000年6月批復(fù)撤銷武清縣，設(shè)立武清區(qū)； 于2001年3月批復(fù)撤銷寶坻縣，設(shè)立寶坻區(qū)；于2015年8月批復(fù)撤銷寧河縣、靜?？h，設(shè)立寧河區(qū)、靜海區(qū)；于2016年6月批復(fù)撤銷薊縣，設(shè)立薊州區(qū)。

③也有一些是工作人員考慮到社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)較為繁雜或是規(guī)定繳費時間較長而主動放棄參保。