伍聰 宋鷺

在各國(guó)智庫中，美國(guó)智庫數(shù)量最多、影響力最大，在服務(wù)政府決策方面具有鮮明的特點(diǎn)。依靠扎實(shí)深厚的資政能力、精準(zhǔn)專業(yè)的對(duì)策建議、與政界廣泛深入的聯(lián)系以及多樣化的社會(huì)覆蓋度，美國(guó)智庫影響了美國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、軍事、外交、科技等方面的重大決策。因此，有學(xué)者將之視為繼立法、行政和司法之后的“第四部門”，也有學(xué)者將其稱之為立法、行政、司法、媒體之外的“第五種權(quán)力”。美國(guó)智庫作為美國(guó)各利益集團(tuán)的重要代言人，在公共政策過程中扮演著重要角色。通過在知識(shí)與白宮權(quán)力之間建起橋梁，為政策的制定與實(shí)施提供了動(dòng)力和專業(yè)支持。

美國(guó)智庫通過滲透到政府政策制定流程中的各個(gè)環(huán)節(jié)，來發(fā)揮其“第四部門”和“第五種權(quán)力”的功能。一方面，通過專業(yè)化的深入研究直接向各級(jí)政府提供政策建議，并邀請(qǐng)政府官員參與研究選題策劃和內(nèi)部政策研討;另一方面，通過雙向的“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制將政府部門和智庫的高級(jí)人才進(jìn)行綁定，直接參與政策制定。而政府部門也會(huì)通過政策咨詢、閉門研討等方式邀請(qǐng)主要智庫研究人員參與政策討論。此外，美國(guó)智庫還積極利用公共平臺(tái)，為民眾提供意見表達(dá)的渠道，并借助網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái)傳播研究成果，引導(dǎo)社會(huì)輿論，進(jìn)而間接地對(duì)政府決策施加外部影響。

美國(guó)智庫與政府的關(guān)系是基于美國(guó)政府決策機(jī)制的內(nèi)生特點(diǎn)。由于美國(guó)國(guó)會(huì)立法和政策制定通常需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，總統(tǒng)可以運(yùn)用行政權(quán)和特別授權(quán)在政策制定上起到先導(dǎo)作用。美國(guó)白宮政策制定是一個(gè)以總統(tǒng)為主、內(nèi)外部多元化的復(fù)雜機(jī)制。盡管參與的人員和部門眾多，但是總統(tǒng)無疑是政策制定的主導(dǎo)者和核心決策者。總統(tǒng)在問題識(shí)別和議程設(shè)置方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，白宮的機(jī)構(gòu)和人員全部遵從總統(tǒng)的個(gè)人議程，這使得總統(tǒng)能夠更有效率地將識(shí)別到的問題列入議程當(dāng)中。同時(shí)，總統(tǒng)對(duì)國(guó)會(huì)的否決權(quán)加強(qiáng)了總統(tǒng)對(duì)政策制定的控制能力，對(duì)總統(tǒng)和白宮的決策權(quán)也是一種補(bǔ)充。

除總統(tǒng)以外，副總統(tǒng)、內(nèi)閣、總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)以及多個(gè)部門的負(fù)責(zé)人，實(shí)際上起到了決策咨詢和顧問團(tuán)的作用，是內(nèi)部的“智庫”。比如，副總統(tǒng)的工作內(nèi)容是由時(shí)任總統(tǒng)酌情決定的，歷史上有些副總統(tǒng)會(huì)負(fù)責(zé)實(shí)施特定的策略組合，有些則擔(dān)任總統(tǒng)的最高顧問。內(nèi)閣成員除了副總統(tǒng)外，還包括國(guó)務(wù)卿、財(cái)政部長(zhǎng)、白宮辦公廳主任、美國(guó)貿(mào)易代表局（署）長(zhǎng)等，它們幾乎涉及聯(lián)邦政府管理的各方面，為總統(tǒng)制定政策提供建議。內(nèi)閣作為總統(tǒng)助手和咨詢顧問，沒有集體決策的權(quán)力，往往是在前期研究和政策執(zhí)行階段的作用更加明顯。例如，國(guó)家安全委員會(huì)是美國(guó)最高的軍事決策機(jī)構(gòu)，通常被美國(guó)總統(tǒng)用來統(tǒng)一外交和國(guó)防政策活動(dòng)。在實(shí)際中，不管是總統(tǒng)還是副總統(tǒng)和內(nèi)閣成員、辦事機(jī)構(gòu)等，從各層面都受到智庫的影響，與智庫的合作可謂無處不在。

如果說白宮是政策制定的大腦，那么美國(guó)智庫可謂是政府的“外腦”。在各屆政府中，智庫與總統(tǒng)和白宮都保持了緊密的聯(lián)系，對(duì)白宮的政策制定起到了積極影響，很多時(shí)候甚至發(fā)揮了決定性的作用。翻開美國(guó)歷史可見，很多內(nèi)政外交政策背后都有智庫的身影。比如，蘭德公司曾主導(dǎo)了美國(guó)的核戰(zhàn)略、策劃越南戰(zhàn)爭(zhēng)、謀劃里根政府的“星球大戰(zhàn)”計(jì)劃;向日本廣島和長(zhǎng)崎投放原子彈是外交關(guān)系學(xué)會(huì)的意見;布魯金斯學(xué)會(huì)曾構(gòu)建具有跨時(shí)代影響力的著名的“馬歇爾計(jì)劃”，成功挽救西歐瀕于崩潰的經(jīng)濟(jì)，是美國(guó)對(duì)外政策中最成功的案例之一;戰(zhàn)略與國(guó)際問題研究中心提出“巧實(shí)力”外交思想，最終成為奧巴馬政府執(zhí)政后的外交戰(zhàn)略。智庫對(duì)于決策的影響力作為衡量智庫總體實(shí)力的一個(gè)重要指標(biāo)，也成為貫穿美國(guó)智庫發(fā)展至今的一條主線。

特朗普政府上臺(tái)以來，白宮與保守派智庫的關(guān)系更加緊密。哈德遜研究所、國(guó)際戰(zhàn)略研究中心、傳統(tǒng)基金會(huì)等智庫紛紛加大投入、擴(kuò)大影響，并積極參與特朗普政府的決策過程，與白宮官員保持更加密切的溝通。保守派智庫的很多研究成果對(duì)于特朗普的經(jīng)濟(jì)、外交、安全等政策主張起到了十分重要的作用。同時(shí)，保守派智庫的很多研究人員也直接進(jìn)入特朗普政府團(tuán)隊(duì)，擔(dān)任其幕僚或高級(jí)官員，在決策中扮演重要角色。特朗普政府的很多高級(jí)官員也都選擇在智庫發(fā)表帶有官方色彩的政策演講，這些政策主張經(jīng)過智庫的宣傳，進(jìn)一步放大了其社會(huì)影響和負(fù)面效果。此外，保守派智庫更是不遺余力地發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，與媒體和公眾等其他利益相關(guān)者協(xié)同互動(dòng)，積極擴(kuò)大輿論影響和國(guó)際影響，從外部影響間接實(shí)現(xiàn)服務(wù)決策的目的。

總體來看，美國(guó)智庫的特點(diǎn)和作用與美國(guó)獨(dú)特的決策咨詢體制是有內(nèi)在聯(lián)系的。目前，不少中國(guó)智庫與決策部門的溝通互動(dòng)還存在一定程度的障礙，造成了智庫研究的供需不暢和供需失衡，智庫的對(duì)策建議不能完全滿足政府部門的咨政要求。其實(shí)，在智庫研究實(shí)力方面，與美國(guó)智庫相比，很多中國(guó)智庫的儲(chǔ)備和積累并不遜色，真正的問題在于政策研究轉(zhuǎn)化的實(shí)用性和針對(duì)性。盡管在體制機(jī)制方面中國(guó)智庫和美國(guó)智庫有著明顯的區(qū)別，但是美國(guó)智庫影響政府決策的一些經(jīng)驗(yàn)做法在實(shí)踐中對(duì)中國(guó)仍具有一定的啟示和借鑒意義。中國(guó)智庫需要不斷進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，并與中國(guó)特色實(shí)際相結(jié)合，才能更好地適應(yīng)國(guó)家發(fā)展進(jìn)程，打造出更多高水平的中國(guó)特色新型智庫。

一是圍繞提升研究質(zhì)量，走智庫專業(yè)化特色發(fā)展之路。提出政策建議是智庫的本職所在，專業(yè)化發(fā)展是智庫提出有深度、有質(zhì)量的政策建議的保障。目前，我國(guó)很多智庫貪大求全，研究領(lǐng)域涵蓋各個(gè)方面，然而智庫研究跟不上、不深刻的問題仍然較為突出。習(xí)近平總書記提出“智庫建設(shè)要把重點(diǎn)放在提高研究質(zhì)量、推動(dòng)內(nèi)容創(chuàng)新上”，是智庫高質(zhì)量發(fā)展的根本遵循。當(dāng)前，我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域都面臨著錯(cuò)綜復(fù)雜的問題，各類智庫尤其是專業(yè)化智庫的研究支持必不可少，應(yīng)該意識(shí)到專業(yè)化才是智庫高質(zhì)量發(fā)展的保證。以政府需求為導(dǎo)向調(diào)整研究重點(diǎn)，資金投入始終圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域是智庫發(fā)展的主線。中國(guó)智庫應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)問題意識(shí)和問題導(dǎo)向，以需求為主設(shè)定研究領(lǐng)域，合理分配資金，完善激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)研究活力。進(jìn)一步提高研究水平和創(chuàng)新能力，產(chǎn)出更多具有戰(zhàn)略性、前瞻性和儲(chǔ)備性的研究成果。

二是把握對(duì)策研究主線，加強(qiáng)與政府決策部門的溝通對(duì)接。服務(wù)決策是智庫研究的宗旨，與政府決策部門的對(duì)接是智庫找準(zhǔn)研究方向的關(guān)鍵。習(xí)近平總書記提出“要加強(qiáng)決策部門同智庫的信息共享和互動(dòng)交流，把黨政部門政策研究同智庫對(duì)策研究緊密結(jié)合起來”，深刻闡明了智庫建設(shè)的重點(diǎn)方向。只有將對(duì)策研究有效嵌入政府部門的決策機(jī)制之中，才能把握需求、掌握信息，更好地發(fā)揮決策參謀作用。中國(guó)智庫應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持決策需求導(dǎo)向，主動(dòng)加強(qiáng)供需對(duì)接，進(jìn)一步強(qiáng)化與政府機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)共享，為決策的科學(xué)化提供支撐。還要加強(qiáng)與黨政部門的對(duì)話交流和人員互動(dòng)，建立常態(tài)化的研討機(jī)制，了解其決策需求，從而使研究成果更具針對(duì)性和有效性。

三是堅(jiān)持國(guó)際視野和中國(guó)特色，打造智庫交流與討論平臺(tái)。提高國(guó)際影響力是建設(shè)國(guó)際化一流智庫的前提。中國(guó)智庫因?yàn)槠鸩綍r(shí)間晚、發(fā)展經(jīng)驗(yàn)少等原因，目前國(guó)際影響力仍亟待提高。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“要建立對(duì)外傳播話語體系，增強(qiáng)國(guó)際話語權(quán)”，而智庫就是提升國(guó)際話語權(quán)的重要載體。中國(guó)智庫應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用大眾媒體等多種手段，發(fā)揮智庫闡釋政府政策、解讀公共政策、引導(dǎo)社會(huì)輿論的積極作用，充分利用媒體優(yōu)勢(shì)引導(dǎo)國(guó)際化輿論，加強(qiáng)智庫對(duì)外傳播能力建設(shè)，努力提升國(guó)際話語權(quán)?？梢酝ㄟ^與國(guó)際知名智庫交流合作，積極參與國(guó)際學(xué)術(shù)組織和國(guó)際科學(xué)計(jì)劃，有針對(duì)性地開展國(guó)際合作項(xiàng)目研究，打造具有中國(guó)特色的國(guó)際化智庫品牌。

（作者系中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）

（來源：中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)）