魏蓮

摘 要 多尺度、差別化耕地管理的出現(xiàn)不僅為政府提高耕地管理能力起到有效幫助，更可對耕地質(zhì)量的提升等方面作出貢獻(xiàn)。基于此，以湖北省耕地資源動態(tài)變動情況及耕地資源管控現(xiàn)狀入手，從多尺度、差別化耕地管控的角度構(gòu)建湖北省耕地資源管控政策體系，以期為耕地資源利用和保護(hù)理論創(chuàng)新提供參考。

關(guān)鍵詞 耕地管控;多尺度;差別化;湖北省

中圖分類號：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.06.046

耕地是我國重要的物質(zhì)資源之一，不僅關(guān)系到我國人民的基本生活，更是我國政府關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。自2017年中央四號文件頒布以來，嚴(yán)格落實(shí)占補(bǔ)平衡制度、嚴(yán)守耕地紅線已經(jīng)成為各地區(qū)有關(guān)部門的重點(diǎn)工作之一[1-3]。對于湖北省而言，各地對于《湖北省耕地質(zhì)量保護(hù)條例》的宣傳活動、耕地質(zhì)量監(jiān)測評價(jià)以及數(shù)據(jù)庫建設(shè)等基礎(chǔ)性工作已經(jīng)初步取得了成效，但在政策貫徹落實(shí)方面仍存在重視高度不夠、宣傳廣度不夠、貫徹力度不夠以及成效深度不夠等問題。為此，以湖北省耕地保護(hù)的實(shí)際情況為研究對象，從多尺度、差別化耕地管控方式為出發(fā)點(diǎn)，提出可有效提高耕地資源管控效果的政策實(shí)施體系，為湖北省耕地保護(hù)政策的落地提供助力。

1 多尺度、差別化耕地管理的內(nèi)涵

大部分學(xué)者普遍認(rèn)為多尺度耕地是指根據(jù)不同目的，從市、縣、鄉(xiāng)、村等行政區(qū)域尺度或流域尺度，研究地貌、氣象、土壤、水文、植被等自然地理要素的時(shí)空變異規(guī)律，并通過尺度轉(zhuǎn)換，加強(qiáng)對耕地資源的整體、多功能應(yīng)用。從學(xué)術(shù)領(lǐng)域角度來看，差別化耕地管理也可以被稱為差別化土地利用，是一種以土地為主要“經(jīng)營”資源的管理模式，即耕地資源使用者可利用自身現(xiàn)有的諸多資源，結(jié)合耕地的實(shí)際情況對其加以利用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)利益最大化的根本發(fā)展目標(biāo)。差別化耕地管理的實(shí)現(xiàn)不僅是有效利用耕地資源、提高耕地使用效率和擴(kuò)大耕地收益的有效辦法，更是促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)步，增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力的必備舉措。同時(shí)，差別化耕地管理的實(shí)現(xiàn)需要政府在宏觀層面上加以全局掌控，將差異化的耕地管理政策應(yīng)用到具有差異性的耕地范圍內(nèi)，從全局的角度推動差別化耕地目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，切實(shí)為提升各地農(nóng)業(yè)種植綜合實(shí)力營造良好的宏觀環(huán)境。

2 湖北省耕地資源管控現(xiàn)狀

2.1 湖北省耕地面積和耕地質(zhì)量情況

湖北省當(dāng)前主要用地為林地、耕地、城鎮(zhèn)村及工礦用地3類，分別占比為46.1%、28.2%和7.2%。2009—2018年，湖北省耕地總面積基本呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，其中水田、水澆地都呈現(xiàn)負(fù)增長的趨勢，旱地呈現(xiàn)正向增長的趨勢。根據(jù)全國農(nóng)用地分等成果，將湖北省耕地質(zhì)量分為優(yōu)等、高等、中等及低等4個等別。在自然等中，湖北省耕地總面積大多集中于2～5等，面積達(dá)367.947 283萬

公頃，占據(jù)湖北省總體耕地面積70.22%。通過面積加權(quán)，可得到湖北省耕地利用等別的平均等別為5.40等，占總面積的57.86%，而位于平均水平以下的耕地，占據(jù)總面積的42.14%。無論在耕地自然狀況、利用狀況以及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)能等狀況來看，湖北省均取得了較為優(yōu)異的成績，耕地利用效果較好，耕地產(chǎn)能較高。

2.2 湖北省耕地管控情況

現(xiàn)行的耕地管理政策主要分為以下3個方面。1）大力推進(jìn)耕地質(zhì)量建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)田水利基本建設(shè)、農(nóng)田防護(hù)林建設(shè)、土地整治以及污染耕地修復(fù)等建設(shè)項(xiàng)目，為提高省內(nèi)耕地質(zhì)量營造良好條件。2）督促縣級以上人民政府及相關(guān)部門提高耕地質(zhì)量保護(hù)技術(shù)的同時(shí)，積極開展地力培肥、生態(tài)耕作等生產(chǎn)方式，并致力于將土壤調(diào)理劑、農(nóng)藥和除草劑等相關(guān)農(nóng)業(yè)投入品進(jìn)行規(guī)范化。3）大力實(shí)施耕地養(yǎng)護(hù)、提高耕地質(zhì)量的同時(shí)，對耕地質(zhì)量檢測與監(jiān)督進(jìn)行規(guī)范化管理。湖北省在耕地質(zhì)量、耕地養(yǎng)護(hù)與防治、耕地監(jiān)測與監(jiān)督等方面均提出了較為明確的管理規(guī)定，但實(shí)際上近年來耕地的實(shí)際應(yīng)用現(xiàn)狀并不十分理想，整體實(shí)施效果有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

3 湖北省多尺度差別化耕地管控探討

3.1 多尺度差別化耕地管控原則

3.1.1保證管控體系全面性

1）應(yīng)當(dāng)包含耕地及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各類要素內(nèi)容，要對耕地的質(zhì)量以及數(shù)量進(jìn)行全面監(jiān)控，要從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)角度出發(fā)，對所涉及到的相關(guān)生產(chǎn)資料質(zhì)量進(jìn)行管控。2）應(yīng)當(dāng)以耕地經(jīng)濟(jì)鏈條為依據(jù)，利用資源擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)利益，進(jìn)而充分借助社會力量提高多尺度、差別化耕地管控政策的實(shí)施效果。

3.1.2 質(zhì)量保護(hù)為主，數(shù)量保護(hù)為輔

通過采取土地開發(fā)、整理、復(fù)墾等土地質(zhì)量建設(shè)工程，可將未利用土地轉(zhuǎn)變成為可再生資源。應(yīng)當(dāng)以提高耕地質(zhì)量為主要政策目標(biāo)，以保護(hù)耕地?cái)?shù)量為輔助目標(biāo)，讓耕地質(zhì)量的提升帶動耕地?cái)?shù)量的增長，進(jìn)而達(dá)到耕地保護(hù)的根本目的。

3.1.3 從單功能保護(hù)向多功能保護(hù)轉(zhuǎn)變

當(dāng)前所采取的耕地保護(hù)政策多以單功能保護(hù)為主。在耕地管控過程中，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)多尺度耕地管控以及差別化耕地管控所具有的特色，即根據(jù)各地土地的實(shí)際現(xiàn)狀實(shí)行分類管控，從多角度出發(fā)切實(shí)保護(hù)現(xiàn)有耕地，并對其他已經(jīng)形成土地侵蝕及土地流失的耕地進(jìn)行修復(fù)與維護(hù)[4]。同時(shí)，進(jìn)一步延伸拓展耕地在調(diào)節(jié)氣候、隔離建設(shè)發(fā)展等生態(tài)功能、提供耕地風(fēng)景保持傳統(tǒng)農(nóng)耕文化的景觀文化功能、提供建設(shè)空間儲備的空間承載功能等非商品性生產(chǎn)功能的作用。

3.2 多尺度維度下耕地管控政策

3.2.1 指標(biāo)控制政策

在指標(biāo)控制政策中主要由上級政府進(jìn)行具體耕地保護(hù)政策內(nèi)容的制定，再交由下級政府以及基層政府加以實(shí)施。首先，多尺度耕地管控政策需要湖北省政府的需要根據(jù)耕地的實(shí)際狀況對耕地的管概率、機(jī)械化率、耕地平均質(zhì)量等級、補(bǔ)充耕地質(zhì)量等級、耕地污染治愈等指標(biāo)進(jìn)行明確的要求。在數(shù)量指標(biāo)方面，湖北省政府應(yīng)當(dāng)積極推動在現(xiàn)有耕地資源的基礎(chǔ)之上對耕地加以修復(fù)，以此達(dá)到提高湖北省內(nèi)耕地質(zhì)量的根本目的。通過數(shù)量指標(biāo)以及質(zhì)量指標(biāo)的明確界定，達(dá)到多尺度耕地管控政策實(shí)施的根本目的[5-6]。

3.2.2 利用管制政策

在多尺度管控政策體系構(gòu)建要求下，應(yīng)當(dāng)以耕地的空間規(guī)劃為主要依據(jù)，通過恰當(dāng)?shù)墓苤品绞綄Ω氐氖褂?、開墾、圍墾和生態(tài)退耕等基本內(nèi)容進(jìn)行全面管控。此外，管控政策的實(shí)施還應(yīng)涉及對相關(guān)生產(chǎn)要素的管控，如農(nóng)資、農(nóng)業(yè)耕作措施及方式等，進(jìn)而幫助湖北省政府從農(nóng)業(yè)投入的數(shù)量、農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的質(zhì)量等角度出發(fā)，對省內(nèi)耕地的使用情況及應(yīng)用效果進(jìn)行全面監(jiān)測。

3.2.3 公共投資政策

耕地資源的有效利用不僅對國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到極為重要的影響作用，同樣對人們的日常生活帶來影響。從多尺度耕地管控的角度來看，湖北省政府在具體管控過程中理應(yīng)在充分考慮耕地的全局之外，對整體經(jīng)濟(jì)鏈條所涉及的各類群體加以考量，可通過直接投資、PPP融資等方式為現(xiàn)行的耕地?cái)?shù)量及質(zhì)量保護(hù)等行為提供相應(yīng)的社會資源。通過構(gòu)建完善的資金籌措體系，從耕地開發(fā)、復(fù)墾、整理等角度出發(fā)，切實(shí)建立耕地使用示范區(qū)及耕地修復(fù)示范區(qū)，為多尺度化耕地管控政策的實(shí)施提供良好幫助。

3.3 差別化維度下耕地管控政策

3.3.1 調(diào)查監(jiān)測政策

差別化耕地管控政策要求政府對管轄地區(qū)的耕地資源進(jìn)行全面掌控。在調(diào)查監(jiān)測政策下，湖北省政府應(yīng)當(dāng)要求相關(guān)部門對耕地的使用情況、變更情況、環(huán)境質(zhì)量以及等級分布等數(shù)據(jù)進(jìn)行全面的調(diào)研，進(jìn)而幫助湖北省政府全面掌握耕地保護(hù)的相關(guān)基礎(chǔ)信息，為其耕地保護(hù)政策體系的構(gòu)建打下良好的基礎(chǔ)。

3.3.2 節(jié)約集約用地管控

在差別化耕地管控政策建立的基本要求下，政府應(yīng)當(dāng)因地制宜，從建設(shè)用地的角度出發(fā)，根據(jù)農(nóng)村現(xiàn)有建設(shè)用地的整體規(guī)模，對其增長情況進(jìn)行明確規(guī)定，進(jìn)而可在短時(shí)間內(nèi)起到增大耕地用地面積的效果。湖北省政府還可針對節(jié)約集約用地的實(shí)際情況制定相應(yīng)的考核及評價(jià)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)民節(jié)約集約用地理念的形成，提升耕地質(zhì)量及數(shù)量的同時(shí)，推動省內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.3.3 用途管制

耕地資源的差異性決定了耕地利用的整體效果。因此，在差別化耕地管控政策下，需要對耕地的用途進(jìn)行全面管制[7]。一方面，耕地的使用及利用需要經(jīng)過相關(guān)部門的審批方可加以應(yīng)用，并通過詳細(xì)登記確保每一塊耕地均符合政府對該地區(qū)差別化耕地所設(shè)立的目標(biāo)。另一方面，對于耕地用途的管制還需要較為完善的規(guī)制制度加以輔助。通過這一政策實(shí)施確保耕地保護(hù)的“紅線”，在規(guī)范個人或組織耕地使用行為的基礎(chǔ)上，起到切實(shí)保護(hù)耕地的根本作用。

4 結(jié)語

為了切實(shí)提高湖北省耕地管控政策的實(shí)施效果，從多尺度、差別化耕地管控政策構(gòu)建的角度出發(fā)，提出了指標(biāo)控制政策、利用管制政策、公共投資政策、調(diào)查監(jiān)測政策、節(jié)約集約用地管控以及用途管制等政策，以此促進(jìn)湖北省耕地質(zhì)量的提升和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：劉昀）