邵彭兵，郭劍平

（廣西師范大學(xué)法學(xué)院 廣西 桂林 541000）

2004年，最高人民法院在一次全國性信訪會議上提出涉法涉訴信訪一詞。2005年，中央政法委出臺《涉法涉訴信訪終結(jié)辦法》（以下簡稱《終結(jié)辦法》），對涉法涉訴信訪的含義作出基本界定。自此，涉法涉訴信訪制度正式建立。在其之后的十幾年內(nèi)，通過公民的制度參與和國家對制度的積極推動，涉法涉訴信訪制度得以不斷健全。2014年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合制定《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》（以下簡稱《意見》），表明要啟動法律程序保障涉法涉訴信訪問題的解決，將涉法涉訴信訪工作納入法治建設(shè)的軌道。至此，作為解決公民糾紛矛盾、維護(hù)社會安定秩序的涉法涉訴信訪制度迎來了法治化的高峰。制度的出發(fā)點(diǎn)是善的，公民依據(jù)相關(guān)的法律程序和法律規(guī)定進(jìn)行合法合理的訴求，向處理涉法涉訴案件的政法機(jī)關(guān)主張查明事實(shí)、實(shí)現(xiàn)權(quán)利。但制度設(shè)計(jì)是理想化的，其運(yùn)行具有二面性，在涉法涉訴信訪終結(jié)后群眾仍沒有真正信服，出現(xiàn)纏訪、鬧訪等非常態(tài)行為，說明在涉法涉訴信訪法治化的過程中仍有難題阻礙。涉法涉訴信訪制度法治化之路任重道遠(yuǎn)。

一、從制度轉(zhuǎn)變看涉法涉訴信訪法治化的困境

涉法涉訴信訪制度派生于信訪制度，信訪制度可以追溯到新中國成立后通過群眾來信和接見群眾代表處理矛盾的一套方法，[1]群眾利用寫信和上訪的形式向人大機(jī)關(guān)、黨委機(jī)關(guān)、政法機(jī)關(guān)等部門合理地反映自身情況，維護(hù)合法權(quán)益，并發(fā)揮出群眾的政治參與熱情。制度主要發(fā)揮三項(xiàng)基本功能：[1]糾偏功能。從新中國成立至1979 年1 月，揭發(fā)他人問題，防止官僚主義的蔓延是政治運(yùn)動的中心工作，[2]信訪制度作為一項(xiàng)政治發(fā)明的產(chǎn)物，自然要輔助中心工作的開展，進(jìn)行揭發(fā)與要求平反就構(gòu)成了信訪活動中交替出現(xiàn)的兩大主題。[3]強(qiáng)世功教授認(rèn)為，為了維護(hù)社會的穩(wěn)定有序，須將非常態(tài)行為統(tǒng)合到權(quán)力范圍之內(nèi)，用權(quán)力技術(shù)包括組織技術(shù)、民主動員技術(shù)、矛盾化解技術(shù)解決社會的糾紛矛盾。[4]群眾向上級反映基層生活，能夠使中央及時(shí)掌握基層政治的工作動態(tài)，對官僚問題和腐敗問題進(jìn)行糾偏。二是溝通功能。中央和地方之間由于通訊技術(shù)不發(fā)達(dá)及群眾知識水平落后，中央的一系列政策要求和法律規(guī)定難以向基層有效傳達(dá)，通過信訪活動可以使基層群眾和上級政府進(jìn)行互聯(lián)互動，并宣傳政策和法律，推動其在基層生活的開展。因此，有學(xué)者說在揭發(fā)他人問題、糾偏非常態(tài)行為之外，信訪內(nèi)容主要是要求落實(shí)政策。[5]三是糾紛解決功能。信訪人提出信訪最重要的動力是希望國家機(jī)關(guān)和上級機(jī)關(guān)接納自身的訴求，滿足正當(dāng)利益的實(shí)現(xiàn)。對人民法院的裁判不服、或要求執(zhí)行生效裁判提起信訪，對行政機(jī)關(guān)拆遷搬置補(bǔ)償、土地征收征用的決定提起信訪，都是群眾基于公平公正需求的權(quán)利表達(dá)。可以看出，解決糾紛矛盾、維護(hù)社會秩序安定也是信訪的一項(xiàng)重要功能。

然而社會生活的發(fā)展，帶來了制度的流變。原先大規(guī)模的政治運(yùn)動工作逐漸消失，整個(gè)國家的中心轉(zhuǎn)向社會主義的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，糾偏功能和溝通功能便不再被強(qiáng)調(diào)，相反，經(jīng)濟(jì)體制改革帶來公民糾紛矛盾頻發(fā)，并導(dǎo)致涉法涉訴信訪問題日益嚴(yán)重。涉法涉訴信訪法治化的運(yùn)行遭遇了挑戰(zhàn)，如“截訪”和“劫訪”的出現(xiàn)。[6]既妨礙通過司法程序?qū)徖戆讣?，損害權(quán)利救濟(jì)的終局性，也使得公民矛盾進(jìn)一步擴(kuò)大化，沒有實(shí)現(xiàn)制度的原初功能——解決糾紛矛盾，穩(wěn)定社會秩序——影響了涉法涉訴信訪制度的法治發(fā)展。

涉法涉訴信訪案件占據(jù)整個(gè)信訪案件總數(shù)的很大部分，據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，2016年最高人民法院處理的涉法涉訴信訪案件數(shù)量占據(jù)當(dāng)年信訪總量的近30%，向法院反映涉法涉訴信訪的案件最多，其次是檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)。具體來看，提起涉法涉訴信訪的事項(xiàng)有：（1）對人民法院作出的裁判不服、對執(zhí)行行為不滿及控訴審判人員的違法失職行為；（2）對人民檢察院作出起訴等決定結(jié)果不服；（3）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的房屋拆遷補(bǔ)償、土地征收作用及國家賠償決定有錯(cuò)誤。[7]以陜西省檢察院接收涉法涉訴信訪為例，筆者將涉法涉訴信訪接收數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成表格。[8]發(fā)現(xiàn)涉法涉訴信訪人員主要是弱勢群體，訴訟監(jiān)督類的訴求占絕大比例，并往往伴隨著聚合訪、越級訪、重復(fù)訪等非常態(tài)信訪行為（見表1），此類行為在個(gè)別年份甚至達(dá)到信訪總量的“半壁江山”，極大地影響了正常的社會秩序。現(xiàn)下涉法涉訴信訪問題雖已納入法治建設(shè)的軌道，但群眾利用上訪途徑謀取自身利益，在涉法涉訴信訪案件終結(jié)之后仍進(jìn)行纏訪、鬧訪活動，實(shí)施違法犯罪行為，嚴(yán)重地沖擊了司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的日常工作。通過在中國裁判文書網(wǎng)對涉法涉訴信訪案件進(jìn)行信息檢索分析，發(fā)現(xiàn)共有622 個(gè)判決，其中刑事判決64 件，因?yàn)榉梁ι鐣芾碇刃虮恍塘P的有56件（見表2），有54件被判定為尋釁滋事罪名。民事判決有113 件，集中于合同糾紛、勞動糾紛及房屋所有權(quán)引發(fā)的物權(quán)糾紛（見表3）。行政判決有205件，集中于公安行政、治安及司法行政管理（見表4）。以三份刑事判決為例，被告人武某某自2009年3月至2015年7月共九次赴京，以其丟失奶牛未被全部找回，也未得到全部賠償為由不斷上訪，即使涉法涉訴信訪問題已經(jīng)通過政法委終結(jié)，但武某某不服處理決定，有尋釁滋事行為；[9]被告人黃德詫因?yàn)閷φ加棉r(nóng)地一案處理不服進(jìn)行上訪，在2016年11月1日，黃德詫簽訂了息訪息訴協(xié)議，并且西洞庭管理區(qū)信訪工作機(jī)構(gòu)將其納入了救助對象，黃德詫依然多次上訪；[10]被告人裴國動因?yàn)檫`法犯罪行為被判處妨害公務(wù)罪，在刑滿釋放后認(rèn)為判決存在錯(cuò)誤，侵害自身權(quán)利，向政府單位纏訪和鬧訪。盡管河北省人民檢察院對裴國動涉法涉訴信訪行為已予以終結(jié)，但無濟(jì)于事。[11]涉法涉訴信訪人的無理信訪行為，帶來了諸多的社會難題。

表1 2015年1月至2016年6月陜西省檢察院涉法涉訴信訪接收記錄

表2 刑事案由分布

除了無理的上訪行為，剩下的便是有理有據(jù)的涉法涉訴信訪行為。但信訪工作人員沒有對此類信訪案件擁有足夠的認(rèn)識，在接待信訪人員時(shí)不能在有限的時(shí)間內(nèi)處理涉法涉訴信訪問題，出現(xiàn)敷衍、延拖等情形，一些工作人員的信訪意識仍停留在古代中國“刁民與順民”的二分基礎(chǔ)上——有學(xué)者說，申冤的“上訪”制度建立在“刁民”話語之上[12]——混淆了纏訪、鬧訪和常態(tài)信訪行為之間的區(qū)別。

表3 民事案由分布

表4 行政案由分布

改革開放建立市場經(jīng)濟(jì)體制后，制度產(chǎn)生了轉(zhuǎn)變，階級斗爭式的政治動員不再是社會治理的中心任務(wù)。于是，涉法涉訴信訪問題被納入法治建設(shè)的制度體系內(nèi)，通過法律規(guī)訓(xùn)手段，維護(hù)社會秩序安定。但制度不是一勞永逸的，法律制度也是如此，法律、司法制度有效性不足是導(dǎo)致信訪與訴訟之間制度逆向選擇的重要因素。[13]群眾之所以進(jìn)行一些非常態(tài)的涉法涉訴信訪行為，是因?yàn)橥ㄟ^此種救濟(jì)要比法律救濟(jì)更加便捷有效，成本也較低。如果當(dāng)事人選擇行政復(fù)議、行政訴訟的手段，往往在申請資格、復(fù)議或訴訟時(shí)效方面存在阻礙。此外，涉法涉訴信訪人員也難以依據(jù)《行政復(fù)議法》或《行政訴訟法》進(jìn)行維權(quán)，信訪人員多數(shù)是弱勢群體人員（見表1），不懂法，對“法”存在許多誤解，自身不愿意通過法律程序維護(hù)權(quán)利。加之“第一次”的司法審判程序沒有對當(dāng)事人的糾紛矛盾進(jìn)行解決，或是已經(jīng)作出生效裁判但執(zhí)行存在困境，使其喪失了對法律救濟(jì)的信任。另一方面，就時(shí)效而言，法律救濟(jì)具有訴訟時(shí)效的限制，涉法涉訴信訪人難以等待。選擇涉法涉訴信訪則沒有申請時(shí)效的約束，久拖不決的歷史遺留問題和陳年冤案可以通過信訪渠道重見天日。[14]從制度轉(zhuǎn)化和內(nèi)容嬗變發(fā)現(xiàn)，涉法涉訴信訪問題正逐漸向法律制度方向契合發(fā)展。但與此同時(shí)，具有定紛止?fàn)幑δ艿姆芍贫仍庥鲆欢ㄐ旁L危機(jī)的沖擊，如上述通過行政法律手段解決涉法涉訴信訪問題的困境。對于此種法治困境，需要認(rèn)識既有的解決方式是怎樣的，應(yīng)當(dāng)選擇何種解決方式，這是尋求涉法涉訴信訪法治化出路的重要內(nèi)容。

二、解決涉法涉訴信訪問題的現(xiàn)有爭論

（一）權(quán)力救濟(jì)說 權(quán)力救濟(jì)具有濃厚的國家包攬的色彩。自古代上訪制度形成以來，政府被視為解決訴求的當(dāng)然角色，身懷奇冤大恨的訪民很自然地認(rèn)為到“父母官”以及“天子”那里上訪是天經(jīng)地義的事情，[15]通過權(quán)力救濟(jì)可以有效地實(shí)現(xiàn)自身的正當(dāng)訴求，求助于其他途徑不得效果。涉法涉訴信訪人深受這種思想的影響，認(rèn)為政府擁有充足的人力、物力、財(cái)力可以及時(shí)有效地解決問題，行政部門可以更好地應(yīng)對正當(dāng)?shù)脑V求。形成此種思想的原因是，涉法涉訴信訪人員更愿意相信政府相信黨，而不相信司法機(jī)關(guān)，認(rèn)為信訪才是主要的權(quán)力救濟(jì)途徑。[16]國家信訪工作機(jī)構(gòu)成立專門的信訪工作小組，可以解決糾紛矛盾，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，維護(hù)社會的安定有序。因此，有學(xué)者說在處理信訪問題上，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化信訪制度的政治參與功能。[17]

但是，權(quán)力救濟(jì)觀存在一種內(nèi)在弊端。權(quán)力至上的“清官”情結(jié)是涉法涉訴信訪的訴求指向，[18]在解決涉法涉訴信訪糾紛方面過于強(qiáng)調(diào)黨委政府等信訪工作機(jī)構(gòu)的地位和作用，以至于弱化甚至忽視司法機(jī)關(guān)處理信訪問題的可能。法治是社會治理的主要手段，權(quán)力救濟(jì)說在糾紛矛盾解決方面易導(dǎo)致權(quán)力救濟(jì)和權(quán)利救濟(jì)之間的張力，不利于發(fā)揮司法制度的救濟(jì)作用。如《信訪條例》16 條規(guī)定的救濟(jì)職責(zé)，信訪事由要經(jīng)過政府信訪機(jī)構(gòu)的內(nèi)部處理，當(dāng)信訪事由與政法機(jī)關(guān)無關(guān)的，進(jìn)行受理、交辦、轉(zhuǎn)送程序；與之有關(guān)的，則往往出現(xiàn)回避處理問題的現(xiàn)象。此種存留空間為涉法涉訴信訪制度制造了一定的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，不利于涉法涉訴信訪問題的法治之治。

（二）權(quán)利救濟(jì)說 權(quán)利救濟(jì)觀認(rèn)為涉法涉訴信訪和其他類型的信訪不同，當(dāng)事人提起涉法涉訴信訪是因?yàn)檎C(jī)關(guān)作出的處理決定侵犯其合法權(quán)利，故應(yīng)由原先作出決定的機(jī)關(guān)接受、審理，通過司法程序?qū)崿F(xiàn)訴求。甚至杜睿哲教授直言：“在實(shí)踐中不通過司法途徑救濟(jì)權(quán)利，而直接選擇信訪解決問題是違反法治原則的，應(yīng)當(dāng)禁止。”[19]權(quán)利救濟(jì)說與現(xiàn)階段處理糾紛矛盾的法律思維和法治理念是相符合的。自兩辦出臺《意見》以來，涉法涉訴信訪事項(xiàng)已作為實(shí)然事實(shí)被納入法治軌道。通過司法途徑解決涉法涉訴信訪問題，是涉法涉訴信訪制度實(shí)踐的正當(dāng)事由，是對制度原點(diǎn)的理性回歸。

同涉法涉訴信訪問題采取何種救濟(jì)方式的爭論一樣，權(quán)利救濟(jì)說內(nèi)部之間對涉法涉訴信訪的權(quán)利屬性也存在爭議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為涉法涉訴信訪具有訴權(quán)屬性，能夠?qū)?quán)利義務(wù)的糾紛向法院申請司法保護(hù)，并主張民事類信訪、刑事類信訪、行政類信訪都具有此種權(quán)利屬性；[20]另一種觀點(diǎn)認(rèn)為涉法涉訴信訪不具有訴權(quán)屬性，而是公民行使參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的行為；[19]還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為其具有一種憲法意義上的權(quán)利屬性，它有實(shí)體內(nèi)容，也有尋求救濟(jì)的程序權(quán)利，是憲法賦予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。[21]事實(shí)上，要認(rèn)識涉法涉訴信訪的權(quán)利屬性，必須明晰涉法涉訴信訪的制度性質(zhì)是什么。通過權(quán)利救濟(jì)的方式處理群眾糾紛矛盾是制度的性質(zhì)，而非基于以一種政治參與形式表達(dá)群眾民意民情的糾偏形態(tài)，那種認(rèn)為公民進(jìn)行涉法涉訴信訪是在行使參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的觀點(diǎn)是不可取的，或者說不是主要的。因?yàn)榧m紛矛盾的解決是首要目的。盡管涉法涉訴信訪制度可以收集到公民對政策和法律的反饋意見，傾聽信訪人員對相關(guān)政策要求和法律規(guī)定的看法和理解，但這些只是輔助糾紛矛盾解決的手段。如果主張涉法涉訴信訪主要是以反映民情、民主協(xié)商等功能的存在，對其權(quán)利屬性存在誤解，不僅背離制度的性質(zhì)，也使涉法涉訴信訪問題朝著非權(quán)利救濟(jì)的法治方向發(fā)展，不利于通過法治途徑解決紛爭。

（三）權(quán)力與權(quán)利二元救濟(jì)說 “二元論”是基于功能主義立場出發(fā)的，功能主義關(guān)注的是制度在社會生活中究竟是怎樣運(yùn)行的，主張把信訪制度放在社會語境中去理解。信訪制度的法治化，不是作為糾紛解決機(jī)制的信訪進(jìn)入法治體系，而是信訪行為模式和信訪工作機(jī)制的法治化。[22]涉法涉訴信訪制度及信訪制度的法治之路，需要從社會變遷的歷史中予以考察。最初，信訪制度是以糾偏功能、溝通功能及糾紛解決功能的形式存在的，群眾工作、政治動員是其主要的內(nèi)容，對糾紛矛盾的關(guān)注并不明顯。隨著社會生活的發(fā)展，糾紛矛盾逐漸升級、日益復(fù)雜，使涉法涉訴信訪制度偏于解決糾紛矛盾的一面。權(quán)力與權(quán)利二元救濟(jì)說認(rèn)為，和民事調(diào)解與仲裁、行政復(fù)議與訴訟一樣，涉法涉訴信訪也是處理問題的一種制度。只是它與其他解決方式相比具有較多的優(yōu)勢，如運(yùn)行成本低、容納范圍大、制度親和性高等，所以受到更多的選擇。[22]在此意義下，涉法涉訴信訪能夠?qū)m紛矛盾的解決起到替代和補(bǔ)充作用。

需要注意的是，“二元論”雖然不局限于權(quán)力救濟(jì)和權(quán)利救濟(jì)之爭，但對涉法涉訴信訪制度的性質(zhì)和屬性并沒有給予清晰的界定。陳柏峰教授在《纏訟、信訪與新中國法律傳統(tǒng)》一文中說到，“上訪針對的是行政還是司法，當(dāng)事人是上訪還是纏訟，是無法區(qū)分的，這種區(qū)分也是沒有必要的，這取決于新中國行政與司法不分的傳統(tǒng)”。誠然，制度是功能主義的，但這并不代表言說是不必要的，“二元論”者也需要對制度的正當(dāng)事由進(jìn)行表達(dá)。

三、詢喚出路：制度回歸與路徑完善

涉法涉訴信訪問題是因公民不服司法的處理結(jié)果而產(chǎn)生的，它與法律的實(shí)施情況密切相關(guān)。涉法涉訴信訪的法治化運(yùn)行要求合理認(rèn)定案件事實(shí)，準(zhǔn)確適用法律，解決信訪人的糾紛矛盾，進(jìn)而保護(hù)其正當(dāng)利益的實(shí)現(xiàn)。公民的權(quán)利訴求是制度的應(yīng)有內(nèi)容，社會治理的模式和理念應(yīng)當(dāng)以權(quán)利保障為核心，以行為法治化為目標(biāo)。因此，文章持權(quán)利救濟(jì)說的立場對涉法涉訴信訪法治化過程中遇到的問題進(jìn)行闡述，尋求困境的出路。

（一）回歸涉法涉訴信訪的制度原點(diǎn) 2014 年兩辦出臺的《意見》是國家層面對涉法涉訴信訪法治化的正式表述，其中很重要的一條是提出將涉法涉訴信訪問題導(dǎo)入司法制度體系，通過配套的程序方式，落實(shí)公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。可以發(fā)現(xiàn)，在選擇解決涉法涉訴信訪問題的方式上，權(quán)利救濟(jì)愈發(fā)受到重視。不管涉法涉訴信訪在法治化的道路上遇到怎樣的阻礙，都應(yīng)當(dāng)回歸到制度的出發(fā)原點(diǎn)。

涉法涉訴信訪權(quán)利救濟(jì)的性質(zhì)和屬性決定了公民要以法律程序作為解決問題的渠道。如果持一種權(quán)力救濟(jì)者的立場，涉法涉訴信訪工作難以擺脫“魅力型”、“傳統(tǒng)型”權(quán)魅的影響。在涉法涉訴信訪任務(wù)攤派、機(jī)制考核及維護(hù)社會穩(wěn)定等壓力下，信訪人的權(quán)利、命運(yùn)甚至生命往往處于被決定的受動狀態(tài)中。[23]解決糾紛矛盾是涉法涉訴信訪制度的重要價(jià)值，是制度的出發(fā)原點(diǎn)。因此，解決好非常態(tài)涉法涉訴信訪行為及普通信訪問題，應(yīng)當(dāng)回歸到制度的出發(fā)原點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)法治化的良好形態(tài)。此種回歸一方面可以從我國現(xiàn)行法律和政策上進(jìn)行索驥，如《信訪條例》對上訪者的權(quán)利保障。另一方面，也可以對國際公約進(jìn)行探求，雖然國際公約沒有直接針對涉法涉訴信訪制度作出規(guī)定，但提供了通過法律手段救濟(jì)涉法涉訴信訪問題的法理基礎(chǔ)，給予了一種司法救助方式的制度嘗試，如《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第2 條對司法補(bǔ)救的規(guī)定。有損害則有救濟(jì)，以權(quán)利救濟(jì)方式可以更好地發(fā)揮出制度糾紛解決的功能，使涉法涉訴信訪問題法治化運(yùn)行。

（二）應(yīng)對涉法涉訴信訪問題的途徑 涉法涉訴信訪法治化運(yùn)行存在著諸多問題，信訪人員的纏訪、亂訪帶來的犯法行為，信訪工作機(jī)構(gòu)的人員對信訪人問題的操作空間，都影響到法治秩序的形成和糾紛解決功能的輸出。對此，需要從解決糾紛矛盾的制度原點(diǎn)出發(fā)，建立健全司法制度體系，予以救濟(jì)。

首先，在權(quán)利救濟(jì)的主體上，需要擴(kuò)大律師群體的參與力度，健全律師代理涉法涉訴信訪制度。法律的內(nèi)容必須主要是一整個(gè)階層或種類的人、行為、事物、與情況。[24]那么，誰能夠及時(shí)了解、掌握這些基本情況呢？律師是權(quán)利救濟(jì)的主體，基于職業(yè)特點(diǎn)，他們能夠發(fā)現(xiàn)涉法涉訴信訪問題的爭議焦點(diǎn)，有效代理信訪人因不服裁判文書決定而提起的訴求?，F(xiàn)有的黨委機(jī)關(guān)、政法機(jī)關(guān)都設(shè)立了信訪工作機(jī)構(gòu)，各負(fù)其責(zé)的部門設(shè)置難免導(dǎo)致相互隔閡、推卸責(zé)任的結(jié)果，[25]在信訪人和信訪工作機(jī)構(gòu)存在隔閡間隙的前提下，律師在二者之間可以起到橋梁作用，緩解社會矛盾的激化。

律師之所以能夠擔(dān)當(dāng)此任，是因?yàn)樗麄兙哂袑I(yè)的法律知識和應(yīng)對復(fù)雜法律問題的處理能力，能夠代理、解決上訪人的陳年冤案。此外，更重要的是律師更易獲得上訪人的信任。律師接收涉法涉訴信訪事項(xiàng)的代理是為了獲取報(bào)酬，營利的職業(yè)特點(diǎn)拉進(jìn)了他們與群眾的距離，且律師處在一種公權(quán)力的對立面使距離更為縮短。因此，有學(xué)者說，“要吸收和整合體制外力量參與信訪處置過程”[26]是符合涉法涉訴信訪問題的現(xiàn)實(shí)需要，并不是看到律師群體力量發(fā)展壯大而一時(shí)興起的。在律師代理解決涉法涉訴信訪問題的過程中，吉林模式成效較為顯著，減少了許多涉法涉訴信訪案件。[27]另外，還有湖北恩施律師顧問團(tuán)、山東威海律師值班等模式，都有力地防范了社會風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

其次，在權(quán)利救濟(jì)的過程中，要嚴(yán)格貫徹“訴訪分離”工作。“訴”、“訪”不分是影響涉法涉訴信訪法治化運(yùn)行的大屏障，涉法涉訴信訪問題與政法機(jī)關(guān)的處理決定存在關(guān)聯(lián)，使“訴”、“訪”之間產(chǎn)生粘合，增加了解決涉法涉訴信訪問題的難度?！霸V”可以理解成當(dāng)事人依據(jù)程序法的規(guī)定向人民法院主張權(quán)利的請求權(quán)，是法律規(guī)定的訴權(quán)?！霸L”是通過司法途徑后當(dāng)事人因不服處理結(jié)果再次向政法機(jī)關(guān)主張權(quán)利，是窮盡法律救濟(jì)的“再救濟(jì)”。

具體來說，分析信訪人提起的“訴”類事項(xiàng)是否具有權(quán)利救濟(jì)的屬性，是否屬于司法機(jī)關(guān)的受案范圍，符合司法救濟(jì)條件的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為涉法涉訴信訪事項(xiàng)，由司法機(jī)關(guān)接受、審理。普通的“訪”類事項(xiàng)則依據(jù)《信訪條例》，由政府部門予以解決。對于信訪人因不服處理結(jié)果再次向政法機(jī)關(guān)主張救濟(jì)的，如果之前處理決定確有錯(cuò)誤，可以通過司法程序再次救濟(jì)。反之，則交轉(zhuǎn)信訪工作機(jī)構(gòu)，按規(guī)終結(jié)。從而做到真正的案結(jié)事了，息訴息訪。

最后，在權(quán)利救濟(jì)的“尾后”階段，要完善涉法涉訴信訪終結(jié)的條件和程序，防止信訪人纏訪、復(fù)訪等亂象發(fā)生。英國法學(xué)家梅因在《古代法》一書中曾說，人類社會的進(jìn)步歷史是由身份到契約的。[28]與身份社會不同，契約社會的公民不會被束縛在某個(gè)家族、某個(gè)地域內(nèi)。這是好處，但也有弊端，開放性的社會結(jié)構(gòu)使人發(fā)生糾紛后易討“說法”、認(rèn)“死理”，如秋菊打官司。[29]有權(quán)利則有救濟(jì)，但救濟(jì)并不是無終止的。涉法涉訴信訪終結(jié)問題處理不當(dāng)，不僅使糾紛矛盾沒有解決，也影響司法工作的開展，進(jìn)而損害司法救濟(jì)的公信力，因此，要建立健全現(xiàn)代社會的終結(jié)制度。就涉法涉訴信訪而言，應(yīng)當(dāng)做好程序終結(jié)工作，促進(jìn)涉法涉訴信訪問題的法治化運(yùn)行。

結(jié)語

兩辦的《意見》為涉法涉訴信訪法治化運(yùn)行指明方向，也確立糾紛解決功能作為制度的根本基點(diǎn)，制度的實(shí)質(zhì)功能得到有效認(rèn)知。此后，涉法涉訴信訪制度進(jìn)入法治體系，涉法涉訴信訪問題也邁入法治建設(shè)的軌道。權(quán)力救濟(jì)說在糾紛矛盾解決方面易導(dǎo)致權(quán)力救濟(jì)之間的張力，不利于將涉法涉訴信訪問題納入法治之治，違背了制度的根本價(jià)值，權(quán)利救濟(jì)說以解決信訪人的糾紛矛盾為中心，以實(shí)現(xiàn)信訪人正當(dāng)權(quán)利為目標(biāo)，是涉法涉訴信訪制度實(shí)踐的正當(dāng)事由，是對制度原點(diǎn)的理性回歸。，權(quán)力與權(quán)利二元救濟(jì)說對涉法涉訴信訪制度的性質(zhì)和屬性存有模糊之虞，二者都具有學(xué)說的弊端。因此，文章圍繞權(quán)利救濟(jì)的方式展開，并從具體層面著手尋求應(yīng)對涉法涉訴信訪困境的出路，以推動涉法涉訴信訪問題的法治化運(yùn)行。