李健 榮幸

20世紀(jì)80年代以來，社會企業(yè)在全球范圍內(nèi)迅速興起，在緩解貧困、擴(kuò)大就業(yè)、促進(jìn)社會融合、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域成效顯著（李健、王名，2015:9-15；王天夫、郭心怡、袁叢珊，2017:94-106），但其面臨的雙重目標(biāo)張力以及組織合法性問題也呼喚政府公共政策的傾斜和支持。為此，許多國家和地區(qū)通過頒布法律法規(guī)、制定戰(zhàn)略規(guī)劃、財(cái)政支持等政策工具激發(fā)社會企業(yè)活力。進(jìn)入21世紀(jì)，在世界社會企業(yè)發(fā)展浪潮的影響下，社會企業(yè)在我國迅速興起，各級地方政府也在積極思考如何推動相應(yīng)政策促進(jìn)社會企業(yè)發(fā)展，從而更好地激活社會企業(yè)在解決就業(yè)、提供社會服務(wù)等方面的巨大潛力。與現(xiàn)實(shí)需求相呼應(yīng)，國內(nèi)理論界早已開始探討社會企業(yè)政策的相關(guān)議題，對歐美與亞洲國家和地區(qū)的社會企業(yè)政策進(jìn)行了較為深入和廣泛的研究（趙萌，2009:135-141；徐君，2012:91-94；金仁仙，2015:122-128；李健，2016:19-25；俞祖成，2017:139-143），為我國制定社會企業(yè)政策提供了經(jīng)驗(yàn)參考。然而，由于不同國家的制度脈絡(luò)不同，社會企業(yè)的形態(tài)概念差異較大，在借鑒這些國家經(jīng)驗(yàn)時容易陷入刻舟求劍的境地。而選擇適當(dāng)?shù)木S度對各國經(jīng)驗(yàn)加以類型化，正是避免僵化移植他國經(jīng)驗(yàn)，制定針對性社會企業(yè)政策的關(guān)鍵所在。

從概念本身來看，社會企業(yè)是用商業(yè)的手段來實(shí)現(xiàn)社會使命的目標(biāo)，在一定程度上，商業(yè)化程度影響著社會企業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。公共政策作為外部干預(yù)手段，通過對社會企業(yè)的商業(yè)化程度進(jìn)行促進(jìn)或抑制來實(shí)現(xiàn)不同的政策目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，本文依據(jù)政府干預(yù)程度、社會企業(yè)商業(yè)化程度兩個維度刻畫出四種社會企業(yè)政策模式，并進(jìn)行跨國案例比較。同時，進(jìn)一步提煉出在不同的政府干預(yù)背景下，促進(jìn)社會企業(yè)商業(yè)化發(fā)展的行動策略，以期為我國制定社會企業(yè)政策提供一定參考。

一、文獻(xiàn)回顧

（一）社會企業(yè)商業(yè)化

學(xué)界主要從法律形式、組織目標(biāo)、收入來源、財(cái)務(wù)可持續(xù)性、利潤及資產(chǎn)分配等角度闡述社會企業(yè)商業(yè)化特征。Timmerman 等運(yùn)用Dees 的“慈善—商業(yè)光譜”描述社會企業(yè)法律形式的異質(zhì)性。在“慈善—商業(yè)光譜”的一端，是基于純慈善的哲學(xué)，如南非的非營利公司；在光譜的另一端，一些法律實(shí)體不限制股東分紅，如芬蘭的社會企業(yè)。在中間地帶的法律實(shí)體為股東提供有限分紅，如比利時的非營利公司（Timmerman et al.，2011:3-14）。社會企業(yè)的法律形式也影響了其組織目標(biāo)及融資能力（Haugh，2006:1-12）。以公司形式運(yùn)營的社會企業(yè)更具逐利傾向，其收入來源主要依賴商業(yè)貿(mào)易與投資等，而采用非營利組織形式的社會企業(yè)，其收入則更依賴政府，盈余多用于開展社會服務(wù)以實(shí)現(xiàn)其社會目標(biāo)（Travaglini et al.，2009:4）。因此，肩負(fù)雙重使命的社會企業(yè)核心特征是：既要防止社會目標(biāo)的使命漂移，又要實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)的可持續(xù)性（Doherty et al.,2014:417）。而維持社會企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的首要條件是商業(yè)導(dǎo)向（Jenner，2016:51），管理者必須掌握營銷、財(cái)務(wù)管理及人力資源管理等專業(yè)技能（Royce，2007:10-19；Powell ＆ Osborne，2015:24-26）?，F(xiàn)實(shí)情形是，對于大多數(shù)社會企業(yè)而言，普遍面臨入不敷出、融資渠道匱乏等困境（John ＆ Mark，2016:581；韓文琰，2018:73），商業(yè)化程度不足成為政府公共政策介入社會企業(yè)的重要原因。

（二）社會企業(yè)政策

良好的政策環(huán)境是社會企業(yè)發(fā)展的重要前提和基石（Nicholls，2006；Kerlin，2010:162）。Eva 等將歐洲31 個國家社會企業(yè)政策總結(jié)為：法律法規(guī)、財(cái)務(wù)支持、商業(yè)支持、培育發(fā)展及EQUAL 框架（Eva ＆ Ingrid，2007:3）。李健將各國社會企業(yè)政策實(shí)踐劃分為立法、戰(zhàn)略規(guī)劃、認(rèn)證支持、稅收優(yōu)惠等10 種（李健，2018:35）。由于歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)條件以及對社會企業(yè)理解的差異性，不同國家和地區(qū)對社會企業(yè)的干預(yù)方式和支持力度也有所不同。一些國家采用立法、認(rèn)證等方式直接干預(yù)社會企業(yè)發(fā)展。例如，英國通過制定法律法規(guī)、政府采購、設(shè)立專門社會企業(yè)管理部門、財(cái)政支持、宣傳推廣等一系列自上而下政策促進(jìn)社會企業(yè)發(fā)展（趙萌，2009:135-141；陸軍、李佳巍，2016:86）；而另一些國家則選擇鼓勵社會投資、宣傳推廣等間接管理方式。（宣傳推廣是直接還是間接干預(yù)需要進(jìn)行統(tǒng)一界定）例如，美國主張社會企業(yè)自下而上的發(fā)展方式，通過人才培育、稅收優(yōu)惠等間接方式促進(jìn)社會企業(yè)發(fā)展，對社會企業(yè)法律制度安排相對靈活和多元（李衍儒、江明修，2011:104；徐君，2012:91-94）。我國香港與臺灣地區(qū)都傾向于使用強(qiáng)制性較弱的政策工具支持社會企業(yè)，但從政府政策工具選擇趨勢來看，臺灣地區(qū)政府有選擇強(qiáng)制性更高的工具的傾向（羅文恩、黃英，2018a:104）。

（三）社會企業(yè)政策與社會企業(yè)商業(yè)化

如前文所述，社會背景的差異導(dǎo)致各國家和地區(qū)社會企業(yè)政策取向不同，其政策效果——社會企業(yè)商業(yè)化程度也會截然不同（Wexler，2009:565-576；Timmerman et al.，2011:3-14）。新加坡政府通過拓寬籌資渠道、加強(qiáng)人力資源儲備、建立文化認(rèn)同以及能力建設(shè)等方式，使社會企業(yè)得到迅速發(fā)展、商業(yè)模式逐漸完善、組織形態(tài)日益多元（李健，2016:19-23）。我國香港地區(qū)采用官民商協(xié)作策略，為初創(chuàng)社會企業(yè)提供種子資金、公眾教育、運(yùn)營支持與培訓(xùn)、行業(yè)引領(lǐng)等服務(wù)，保證了香港社會企業(yè)良好的生存與可持續(xù)發(fā)展能力（羅文恩、黃英，2018b:102-110）。但有些政策工具可能對社會企業(yè)商業(yè)化產(chǎn)生抑制效應(yīng)。例如，對利潤分配的限制可能會降低社會企業(yè)創(chuàng)新性和融資能力（Hansmann，1980）。韓國《社會企業(yè)育成法》的頒布雖然推動了社會企業(yè)迅速發(fā)展，但認(rèn)證制度也使得社會企業(yè)依賴于政府資助，財(cái)務(wù)狀況較差，自主性和創(chuàng)新性受到抑制（Park ＆ Wilding，2013:236-247；金仁仙，2016:41；李健、于明洋，2017:168）。

基于前文分析，社會企業(yè)的政策模式主要涉及兩方面問題：一是政府如何運(yùn)用公共政策干預(yù)社會企業(yè)發(fā)展，二是這種政策的實(shí)際效果如何。前一個問題是關(guān)于政府的政策目標(biāo)導(dǎo)向、政策工具運(yùn)用以及政府的支持力度；后一個問題探討政府的干預(yù)對社會企業(yè)商業(yè)化發(fā)展產(chǎn)生的是促進(jìn)效應(yīng)還是抑制效應(yīng)，具體包括對社會企業(yè)法律身份界定、商業(yè)手段的運(yùn)用與利潤分配限制等內(nèi)容。然而，在不同政策目標(biāo)的影響下，社會企業(yè)商業(yè)化朝何方向發(fā)展？為什么有的國家采用多種政策工具支持社會企業(yè)發(fā)展，但其商業(yè)化水平依然較低？對這些問題，理論界還沒有給予完美解答。鑒于此，本文選用政府干預(yù)程度與社會企業(yè)商業(yè)化水平兩個維度，從“工具—結(jié)果”視角勾勒社會企業(yè)政策模式二維參照系，選用四個國家和地區(qū)為案例樣本，探析政府對社會企業(yè)發(fā)展應(yīng)該采取何種政策以及相應(yīng)的效果如何等關(guān)鍵問題，旨在提升社會企業(yè)政策實(shí)踐的相宜性認(rèn)識。

二、社會企業(yè)政策模式：基于工具—結(jié)果維度的劃分

政府在為社會企業(yè)營造持續(xù)、穩(wěn)定且良性競爭的經(jīng)濟(jì)環(huán)境方面發(fā)揮重要作用（DTI，2003:13）。以立法、規(guī)劃、財(cái)稅、資本、采購及監(jiān)督等手段為基礎(chǔ)的政策工具，是政府在參與社會企業(yè)商業(yè)化發(fā)展上的意志體現(xiàn)。因此，本文從工具—結(jié)果維度構(gòu)建分析框架，提取政府干預(yù)程度、社會企業(yè)商業(yè)化程度兩個關(guān)鍵屬性，探討研究不同國家社會企業(yè)政策模式選擇。

（一）政府干預(yù)程度

政策工具的選擇反映了政府對社會企業(yè)的態(tài)度。為此，我們依據(jù)各國和地區(qū)促進(jìn)社會企業(yè)發(fā)展不同的政策工具組合，將政府對社會企業(yè)的干預(yù)程度劃分為高和低兩種類型。在李健梳理的10 種社會企業(yè)政策工具基礎(chǔ)上①立法支持是指政府出臺社會企業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)；戰(zhàn)略規(guī)劃是政府通過制定社會企業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明確其發(fā)展方向和目標(biāo)；財(cái)政支持是政府對社會企業(yè)提供補(bǔ)貼、資助等支持；稅收優(yōu)惠則為社會企業(yè)提供賦稅減免激勵；社會投資是政府吸引社會投資者對社會企業(yè)提供資金支持并幫助其拓寬融資渠道；網(wǎng)絡(luò)支持是政府建立聯(lián)盟、協(xié)會等方式為社會企業(yè)鏈接其他資源；認(rèn)證支持是政府通過制定認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)或與第三方機(jī)構(gòu)合作為社會企業(yè)授予標(biāo)簽或商標(biāo)；能力建設(shè)是政府通過為社會企業(yè)提供培訓(xùn)服務(wù)提升其專業(yè)能力；宣傳推廣是政府通過評獎、宣傳片、論壇等方式提升社會企業(yè)的公眾認(rèn)知，為社會企業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好氛圍；公共采購是政府購買社會企業(yè)服務(wù)。，按照政策工具的強(qiáng)制性進(jìn)一步歸類為自愿型工具、強(qiáng)制型工具及混合型工具。自愿型工具特點(diǎn)在于政府的干預(yù)較少甚至微乎其微，主要通過家庭、社區(qū)、志愿組織與市場力量支持社會企業(yè)發(fā)展，如社會投資、網(wǎng)絡(luò)支持與宣傳推廣；強(qiáng)制性工具則依賴于政府的權(quán)威及強(qiáng)制力，對社會企業(yè)進(jìn)行控制和引導(dǎo)，包括立法、制定規(guī)劃、認(rèn)證支持等措施；混合型工具則介于前兩者之間，政府對社會企業(yè)進(jìn)行一定程度的干預(yù)，涉及宣傳推廣、財(cái)政支持、公共采購和稅收優(yōu)惠等。如表1所示，本文認(rèn)為采用立法規(guī)制、認(rèn)證支持與稅收優(yōu)惠的國家干預(yù)程度相對較強(qiáng)，提供網(wǎng)絡(luò)支持和社會投資的國家干預(yù)強(qiáng)度則相對較弱。

表1：政府干預(yù)強(qiáng)度

（二）商業(yè)化程度

社會企業(yè)的商業(yè)化程度劃分主要依據(jù)機(jī)構(gòu)形態(tài)、資金來源及利潤分配等因素。第一，在機(jī)構(gòu)形態(tài)方面，社會企業(yè)既可注冊為合作社、協(xié)會、互助團(tuán)體、公益基金會等傳統(tǒng)非營利組織，又可以有限責(zé)任公司、股份公司等企業(yè)身份運(yùn)營。第二，從社會企業(yè)的資金結(jié)構(gòu)來看，其收入來源主要包括公共采購、定向捐贈、公眾籌款、服務(wù)收費(fèi)、投資、融資等。傳統(tǒng)非營利組織形態(tài)運(yùn)營的社會企業(yè)主要通過公共采購、捐贈等方式保障收入，其商業(yè)化程度較低；以公司形式運(yùn)營的社會企業(yè)則更依賴于社會投資、融資及服務(wù)收費(fèi)等渠道獲取資金，其商業(yè)化程度相對較高。第三，在利潤分配方面，非營利組織通常要求限制利潤分配及資產(chǎn)鎖定，而營利組織則對上述兩方面的限制相對寬松（如表2所示）。

表2：社會企業(yè)商業(yè)化程度

（三）社會企業(yè)政策模式劃分

如前文所述，政府在社會企業(yè)發(fā)展過程中發(fā)揮了不同功能，根據(jù)“工具—結(jié)果”維度把社會企業(yè)政策模式劃分為四種類型，分別為高政府干預(yù)—高商業(yè)化的助力模式、高政府干預(yù)—低商業(yè)化的引導(dǎo)模式、低政府干預(yù)—高商業(yè)化的適應(yīng)模式、低政府干預(yù)—低商業(yè)化的緩行模式（如表3所示）。

表3：社會企業(yè)政策模式

1.助力模式：高政府干預(yù)—高商業(yè)化

在高政府干預(yù)—高商業(yè)化模式中，政府致力于推廣社會經(jīng)濟(jì)并試圖通過社會企業(yè)活化區(qū)域經(jīng)濟(jì)，同時社會企業(yè)被視為解決社會就業(yè)、支持脆弱群體以及提供社會服務(wù)的重要載體。政府一般通過立法、制定發(fā)展規(guī)劃、提供認(rèn)證支持等方式明確社會企業(yè)的地位及發(fā)展方向，同時運(yùn)用財(cái)政支持、能力建設(shè)與社會投資等多元方式為社會企業(yè)賦能，此外在監(jiān)管、利潤分配等方面營造相對寬松的發(fā)展環(huán)境。在此背景下，社會企業(yè)趨向于采用多樣化組織形式，商業(yè)模式較為成熟。

2.引導(dǎo)模式：高政府干預(yù)—低商業(yè)化

在該模式中政府期望通過社會企業(yè)推動社會融合經(jīng)濟(jì)，為貧困群體及其他脆弱群體提供就業(yè)支持。政府為社會企業(yè)提供法律保障、認(rèn)證、稅收優(yōu)惠、網(wǎng)絡(luò)支持等方面支撐。然而，與高政府干預(yù)—高商業(yè)化的助力模式不同的是，政府通常發(fā)揮了引導(dǎo)者作用，更偏好于支持傳統(tǒng)非營利和合作社組織，引導(dǎo)社會企業(yè)發(fā)揮社會融合作用。同時，為保障社會企業(yè)的“社會性”，對其利潤分配、員工組成以及資產(chǎn)鎖定等方面有著更為嚴(yán)格的規(guī)定。因此，社會企業(yè)主要以庇護(hù)工場、協(xié)會以及合作社等傳統(tǒng)非營利組織形態(tài)運(yùn)營，收入主要依靠政府和捐贈，其商業(yè)化程度較低。

3.適應(yīng)模式：低政府干預(yù)—高商業(yè)化

低政府干預(yù)—高商業(yè)化的社會企業(yè)政策模式主要特征是，政府較少運(yùn)用立法或設(shè)定專門機(jī)構(gòu)等方式直接支持社會企業(yè)發(fā)展，主要通過市場投資、網(wǎng)絡(luò)支持、動員民間力量或放松監(jiān)管等間接干預(yù)方式推動社會企業(yè)的萌芽與發(fā)展。與政府高度干預(yù)的模式相比，干預(yù)程度較低的國家和地區(qū)更傾向于利用數(shù)量少、單一化、鼓勵性的政策工具組合方式，以適應(yīng)社會企業(yè)商業(yè)化發(fā)展需求。相對寬松的監(jiān)管環(huán)境與良好的投資市場吸引了更多社會企業(yè)選擇以公司形式運(yùn)營。

4.緩行模式：低政府干預(yù)—低商業(yè)化

與低政府干預(yù)—高商業(yè)化模式類似的是，此類模式的國家或地區(qū)政府主要以間接方式參與社會企業(yè)發(fā)展，政策工具運(yùn)用也相對單一。不同的是，受政策目標(biāo)導(dǎo)向、傳統(tǒng)非營利部門發(fā)展基礎(chǔ)、社會投資市場局限等因素的影響，政府促進(jìn)社會企業(yè)商業(yè)化發(fā)展的進(jìn)程較為緩慢。

三、案例比較

（一）助力模式—英國

英國高度重視社會企業(yè)在激發(fā)社會經(jīng)濟(jì)活力上的價值，不僅將社會企業(yè)納入國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，同時設(shè)立公民社會辦公室管理社會企業(yè)。政府通過綜合運(yùn)用強(qiáng)制型工具、混合型工具及自愿型工具助力社會企業(yè)發(fā)展。

1.政府干預(yù)

在政府干預(yù)方面，英國對社會企業(yè)的干預(yù)程度較高，綜合采用了強(qiáng)制型、混合型和自愿型三種工具。

在強(qiáng)制型工具方面，英國通過立法、戰(zhàn)略規(guī)劃支持社會企業(yè)發(fā)展①目前英國社會企業(yè)認(rèn)證主要依靠民間認(rèn)證，因此未將該措施納入政府干預(yù)政策工具范圍。。2004年英國在《公司（審計(jì)、調(diào)查和社區(qū)企業(yè)）法案》中專門為社會企業(yè)設(shè)立了社區(qū)利益公司這一法律身份；《2005年社區(qū)利益公司規(guī)定》中明確指出，允許社區(qū)利益公司發(fā)行股票籌集資金并對股東給予一定比例分紅。同時，制定了《社會企業(yè)：走向成功的戰(zhàn)略》《社會企業(yè)行動計(jì)劃：勇攀高峰》《建設(shè)更強(qiáng)大的公民社會》等戰(zhàn)略規(guī)劃為社會企業(yè)營造良好的生態(tài)環(huán)境。

在混合型工具方面，政府在稅收優(yōu)惠、財(cái)政支持、公共采購以及宣傳推廣等方面對社會企業(yè)予以支持。推行“社區(qū)投資稅減免”計(jì)劃以及“社會投資稅減免”優(yōu)惠政策，向社會企業(yè)的投資者提供稅收減免待遇；設(shè)立“構(gòu)建未來”專項(xiàng)基金，支持社會企業(yè)在公共服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展；頒布《公共服務(wù)（社會價值）法案》要求政府購買服務(wù)時優(yōu)先考慮社會企業(yè)；通過部長推薦、獎勵以及媒體報(bào)道等途徑提高公眾對社會企業(yè)的認(rèn)可度。

在自愿型工具方面，英國政府通過能力建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)搭建與社會投資支持助力社會企業(yè)發(fā)展。在人才培養(yǎng)方面，政府為社會企業(yè)量身制定培訓(xùn)計(jì)劃，發(fā)起“社會企業(yè)培訓(xùn)支持聯(lián)合會”，鼓勵中介機(jī)構(gòu)提供培訓(xùn)和陪伴服務(wù)。此外，積極推進(jìn)社會企業(yè)教育，通過開設(shè)社會企業(yè)相關(guān)課程培養(yǎng)青年社會企業(yè)家。在網(wǎng)絡(luò)搭建方面，英國成立了社會企業(yè)國際網(wǎng)絡(luò)、英國社會企業(yè)聯(lián)盟、西北社會企業(yè)等國家和地區(qū)層面的支持網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮行業(yè)引領(lǐng)作用。在社會投資方面，推出“風(fēng)險資本基金”“大社會資金”“社會孵化器基金”等項(xiàng)目，向社會企業(yè)及相關(guān)中介機(jī)構(gòu)提供金融支持、商業(yè)指導(dǎo)等服務(wù)。

2.社會企業(yè)商業(yè)化

在英國政府推動下，社會企業(yè)得到了蓬勃發(fā)展，在發(fā)展規(guī)模、財(cái)務(wù)可持續(xù)性、多元化組織形態(tài)等方面均有不凡表現(xiàn)。2018年英國大約有10 萬家社會企業(yè)，雇傭了200 萬人，為英國經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)了600 億英鎊②《隱藏的革命——2018年英國社會企發(fā)展》，原文鏈接：https://www.socialenterprise.org.uk/wpcontent/uploads/2019/05/The_Hidden_Revolution_-_FINAL-1.pdf，最后瀏覽日期：2020年4月25日。。社會企業(yè)的運(yùn)營領(lǐng)域涵蓋教育、衛(wèi)生、交通、住房、服務(wù)等各個方面，在促進(jìn)包容性經(jīng)濟(jì)增長方面發(fā)揮了重要作用。調(diào)查顯示，73%的消費(fèi)者表示更傾向于購買社會企業(yè)的商品和服務(wù)③《隱藏的革命——2018年英國社會企發(fā)展》，原文鏈接：https://www.socialenterprise.org.uk/wpcontent/uploads/2019/05/The_Hidden_Revolution_-_FINAL-1.pdf，最后瀏覽日期：2020年4月25日。。與此同時，社會企業(yè)呈現(xiàn)多組織形態(tài)混合運(yùn)作特征，擔(dān)保有限責(zé)任公司（CLG）占比約39%，社區(qū)利益公司（CIC）比重為22%，股份有限公司（CLS）比例為16%，工業(yè)與儲蓄協(xié)會（IPS）占比為9%，其他類型社會企業(yè)比例為14%，其中74%的社會企業(yè)貿(mào)易收入占機(jī)構(gòu)收入來源75%以上④《商業(yè)的未來——社會企業(yè)現(xiàn)狀調(diào)查2017》，原文鏈接：https://www.socialenterprise.org.uk/policy-and-research-reports/the-future-of-business-state-of-social-enterprise-survey-2017/，最后瀏覽日期：2020年4月25日。。

（二）引導(dǎo)模式—菲律賓

與英國相似的是，菲律賓同樣通過立法、規(guī)劃、公共采購、稅收優(yōu)惠、網(wǎng)絡(luò)支持及能力建設(shè)等多元方式促進(jìn)社會企業(yè)發(fā)展。然而，兩國在戰(zhàn)略目標(biāo)上存在一定差異性，前者更注重社會企業(yè)在經(jīng)濟(jì)價值創(chuàng)造上的潛力，后者意在引導(dǎo)社會企業(yè)實(shí)現(xiàn)解決農(nóng)業(yè)、貧困與弱勢群體就業(yè)的社會價值。

1.政府干預(yù)

菲律賓政府也采取了多種政策工具干預(yù)社會企業(yè)的發(fā)展。

在強(qiáng)制型工具方面，菲律賓政府于2012年將《社會企業(yè)減貧法案》提交到菲律賓大會，2014年發(fā)表了參議院議讀本條例草案，該草案對社會企業(yè)的免稅待遇、設(shè)立管理部門、公共采購、貸款、能力建設(shè)等方面加以規(guī)定。此外，菲律賓在國家戰(zhàn)略層面對社會企業(yè)的價值與潛力予以肯定。例如，《菲律賓發(fā)展規(guī)劃2016-2022》指出社會企業(yè)家精神是拓展經(jīng)濟(jì)機(jī)會的可行策略，扶持中小微企業(yè)（MSME）發(fā)展則是社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的關(guān)鍵要素。

在混合型工具方面，《社會企業(yè)減貧法案》草案要求對社會企業(yè)的投資者給予稅收減免。在公共采購方面，該草案規(guī)定將政府采購預(yù)算的10%用于購買社會企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)?！渡鐣r值法案》也要求將社會價值納入公共采購考核標(biāo)準(zhǔn)。這些舉措對吸引社會投資、促進(jìn)社會企業(yè)獲得政府資金、傳播社會企業(yè)價值提供了重要支撐。

在自愿型工具方面，菲律賓頒布了《青年企業(yè)家精神法案》，規(guī)定通過推動金融與企業(yè)家學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目，提供專門培訓(xùn)和指導(dǎo)服務(wù)，建立孵化實(shí)驗(yàn)室和創(chuàng)意空間，擴(kuò)大資助規(guī)模和其他支持服務(wù)等方式培養(yǎng)社會企業(yè)人才。同時，鼓勵大學(xué)開設(shè)社會創(chuàng)業(yè)課程推動社會企業(yè)與創(chuàng)業(yè)教育發(fā)展。在網(wǎng)絡(luò)支持方面，社會創(chuàng)業(yè)減貧聯(lián)盟（PRESENT）通過法律將社會企業(yè)納入包容性增長戰(zhàn)略、推進(jìn)社會企業(yè)培訓(xùn)和教育制度化、激發(fā)社會創(chuàng)新活力并整合市場力量促進(jìn)社會企業(yè)成長。為解決社會企業(yè)融資的“買家市場”問題，政府通過銀行面向社會企業(yè)提供低于市場利率的優(yōu)惠信貸業(yè)務(wù)。

2.社會企業(yè)商業(yè)化

截至2016年底，菲律賓大約有164473 家社會企業(yè)，社會企業(yè)以創(chuàng)造就業(yè)、消減貧困及社區(qū)發(fā)展為首要目標(biāo)，近20%的社會企業(yè)深耕于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，教育、就業(yè)、小額信貸及經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域比例分別在8%-10%左右①《瘋狂生長——菲律賓社會企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀》，原文鏈接：https://www.britishcouncil.org/sites/default/files/the_state_of_social_enterprise_in_the_philippines_british_council_singlepage_web.pdf，最后瀏覽日期：2020年4月25日。。社會企業(yè)組織形態(tài)主要包括非營利組織、中小微企業(yè)以及合作社等。在利潤分配方面，股份有限公司利潤可分配給股東，非股份制企業(yè)、非營利組織和合作社利潤不可作為股息進(jìn)行分配。在資金來源方面，仍以捐贈和基金會資助為主，政府和社會投資尚顯不足。40%的社會企業(yè)資金來自于公眾捐贈，30%的機(jī)構(gòu)依賴基金會資助，依靠政府資助的社會企業(yè)比例為20%，有15%的社會企業(yè)表示未獲得任何資助或投資②《瘋狂生長——菲律賓社會企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀》，原文鏈接：https://www.britishcouncil.org/sites/default/files/the_state_of_social_enterprise_in_the_philippines_british_council_singlepage_web.pdf，最后瀏覽日期：2020年4月25日。?？v然菲律賓政府通過直接與間接方式推動社會企業(yè)成長，但政府在公共采購、財(cái)政支持、促進(jìn)跨界合作與能力建設(shè)等方面投入力度不足，許多支持措施仍有待完善。菲律賓社會企業(yè)商業(yè)化進(jìn)程較緩慢，面臨資金不足，商業(yè)模式不完善，網(wǎng)絡(luò)資源不足，融資渠道有限以及專業(yè)技能匱乏等諸多挑戰(zhàn)。

（三）適應(yīng)模式—中國香港

香港特區(qū)政府在當(dāng)?shù)厣鐣髽I(yè)成長過程中扮演了重要角色。為應(yīng)對亞洲金融風(fēng)暴對經(jīng)濟(jì)及就業(yè)帶來的沖擊，特區(qū)政府調(diào)度民政事務(wù)局、社會福利署、發(fā)展局、食物及衛(wèi)生局等多個公共部門支持社會企業(yè)，并設(shè)立扶貧委員會、社會企業(yè)支持小組及社會企業(yè)咨詢委員會等專職機(jī)構(gòu)推動社會企業(yè)發(fā)展。政府部門主要通過混合型和自愿型政策工具等間接支持方式打造“社企生態(tài)圈”，為社會企業(yè)提供良好的發(fā)展環(huán)境。

1.政府干預(yù)

香港特區(qū)政府對社會企業(yè)的干預(yù)程度較低，具體包括了混合型工具和自愿型工具。

在混合型工具方面，香港特區(qū)政府設(shè)立了“創(chuàng)業(yè)展才能”計(jì)劃，“伙伴倡自強(qiáng)—社區(qū)協(xié)作”計(jì)劃與“社會創(chuàng)新及企業(yè)發(fā)展資金”，為社會企業(yè)提供啟動資金、促進(jìn)跨界合作與知識共享等資金支持①《香港社會企業(yè)：透視香港社企實(shí)況研究報(bào)告》，原文鏈接：https://www.docin.com/p-1780216410.html，最后瀏覽日期：2020年4月25日。。香港社會企業(yè)也享受一定稅收優(yōu)惠（羅文恩、黃英，2018b:100）。在宣傳推廣方面，特區(qū)政府通過建設(shè)社會企業(yè)網(wǎng)站，制作宣傳片、海報(bào)和紀(jì)念品，錄制電視和電臺節(jié)目，舉辦展銷會，獎勵以及社會企業(yè)民間高峰論壇等多元途徑進(jìn)行公眾啟迪。通過一系列宣傳活動，公眾對社會企業(yè)的知悉率從2009年的59%提升至2013年的79%②《香港社會企業(yè)：透視香港社企實(shí)況研究報(bào)告》，原文鏈接：https://www.docin.com/p-1780216410.html，最后瀏覽日期：2020年4月25日。。

在自愿型工具方面，為提升社會企業(yè)能力，首先，成立了“市場顧問辦事處—創(chuàng)業(yè)軒有限公司”，為社會企業(yè)提供培訓(xùn)、結(jié)對幫扶、商業(yè)與貿(mào)易服務(wù)等。其次，為社會企業(yè)提供培訓(xùn)課程，并向社會企業(yè)培訓(xùn)中介機(jī)構(gòu)提供資助。再次，資助香港中文大學(xué)創(chuàng)業(yè)中心舉辦“香港社會企業(yè)挑戰(zhàn)賽”，培養(yǎng)青年社會企業(yè)領(lǐng)袖。最后，啟動“青年共享空間計(jì)劃”，為創(chuàng)業(yè)初期的年輕企業(yè)家提供工作空間和工作室、租金優(yōu)惠等支持性服務(wù)。在搭建社會企業(yè)發(fā)展平臺上，特區(qū)政府媒合政府、民間和商界形成伙伴關(guān)系。其中以“社會企業(yè)伙伴計(jì)劃”與“社企摯友嘉許計(jì)劃”較為典型。前者致力于建立商界與社會企業(yè)間的伙伴關(guān)系，鼓勵商業(yè)界導(dǎo)師為社會企業(yè)學(xué)員進(jìn)行業(yè)務(wù)與管理指導(dǎo)，同時促進(jìn)兩者間的渠道互通與信息共享等合作；后者則對向社會企業(yè)提供支持的機(jī)構(gòu)和人士予以嘉獎。

2.社會企業(yè)商業(yè)化

特區(qū)政府的鼓勵性政策奠定了社會企業(yè)快速發(fā)展的基礎(chǔ)。香港社會企業(yè)從弱勢群體支持向促進(jìn)社會共融、公平貿(mào)易、歷史文化保護(hù)、環(huán)保及可持續(xù)發(fā)展等多領(lǐng)域拓展，成為滿足社會需求、解決社會問題的生力軍。從2007年222 家到2016年年底的610 家，數(shù)量上增長了175%（羅文恩、黃英，2018b:101）。在組織形式方面，60%的社會企業(yè)是慈善團(tuán)體下屬部門或項(xiàng)目，另有37%的社會企業(yè)以公司形式注冊，其中69%的社會企業(yè)處于平穩(wěn)經(jīng)營或擴(kuò)大規(guī)模階段。③《香港社會企業(yè)：透視香港社企實(shí)況研究報(bào)告》，原文鏈接：https://www.docin.com/p-1780216410.html，最后瀏覽日期：2020年4月25日。在收入來源方面，86%的收入來自于產(chǎn)品和服務(wù)銷售，政府或機(jī)構(gòu)資助、捐贈及其他收入占比僅為14%①《社企力——香港社企概況》，原文鏈接：http://www.hkcss.org.hk/uploadfileMgnt/0_2016523172528.pdf，最后瀏覽日期：2020年4月25日；《香港社會企業(yè)：透視香港社企實(shí)況研究報(bào)告》，原文鏈接：https://www.docin.com/p-1780216410.html，最后瀏覽日期：2020年4月25日。。

（四）緩行模式—葡萄牙

進(jìn)入21世紀(jì)，葡萄牙面臨著經(jīng)濟(jì)下滑、失業(yè)率增加及貧困等挑戰(zhàn)。為此，葡萄牙頒布了《社會經(jīng)濟(jì)法》，期望通過社會經(jīng)濟(jì)組織促進(jìn)社會融合、改善不平等以及緩解失業(yè)。葡萄牙并未對社會企業(yè)予以明確的法律界定，社會企業(yè)以合作社、社會融合合作社②1997年葡萄牙頒布了《社會融合合作社特別法》（Special Legislation on Social Solidarity Cooperative），設(shè)立社會融合合作社這一法律形式。法案規(guī)定社會融合合作社目標(biāo)是滿足社會需求，支持并融合脆弱群體及其他目標(biāo)群體。、協(xié)會、仁慈堂、基金會等社會經(jīng)濟(jì)組織形式運(yùn)營。

1.政府干預(yù)

葡萄牙政府主要采用財(cái)政支持、宣傳推廣、能力建設(shè)及社會投資等間接方式支持社會企業(yè)。

在混合型工具方面，葡萄牙政府設(shè)立“社會融合部門重建基金”，用于支持社會經(jīng)濟(jì)組織為脆弱群體提供服務(wù)。同時，對幫助脆弱群體實(shí)現(xiàn)工作整合的工作整合型合作社予以補(bǔ)貼，這些補(bǔ)貼平均占工作整合型合作社62%的全部資源③億方公益基金會，網(wǎng)站鏈接：http://www.yifangfoundation.org/SE-Policy/SEP-19.portugal.html，最后訪問時間：2020年5月3日。。葡萄牙還為殘障人士庇護(hù)工場提供補(bǔ)貼或無息貸款，用于設(shè)備維修與保養(yǎng)、發(fā)放實(shí)習(xí)費(fèi)用及部分工人工資。此外，歐洲工商管理學(xué)院設(shè)立“社會企業(yè)家獎”，用于表彰杰出的社會企業(yè)家。

在自愿型工具方面，葡萄牙推出“社會經(jīng)濟(jì)培訓(xùn)”等職業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目，同時與里斯本大學(xué)等高校合作，通過開設(shè)課程與設(shè)置學(xué)位等方式推動青年社會創(chuàng)業(yè)教育；在社會投資方面，2009年葡萄牙成立了面向社會企業(yè)的社會證券交易所，吸引投資者為社會企業(yè)提供投資；此外，通過“社會投資”“擔(dān)保信貸基金”等項(xiàng)目為社會經(jīng)濟(jì)組織提供資助和擔(dān)保支持。

2.社會企業(yè)商業(yè)化

2010年葡萄牙約有2260 個合作社，537 個基金會，381 個慈善機(jī)構(gòu)，119 個互助社會，52086 家協(xié)會及其他社會經(jīng)濟(jì)組織（ávila ＆ Amorim，2014:4）。在政府的推動下，社會經(jīng)濟(jì)組織在解決就業(yè)、促進(jìn)社會融合等方面發(fā)揮了一定作用，為葡萄牙創(chuàng)造了5.5%的有償就業(yè)（ávila ＆ Amorim，2014:7）。如前文所述，政府資助、捐贈是社會企業(yè)主要資金來源，其次為產(chǎn)品或服務(wù)收入。葡萄牙對社會企業(yè)利潤分配與資產(chǎn)鎖定做出嚴(yán)格規(guī)定，《社會融合合作社特別法》要求社會企業(yè)不允許利潤分紅，所有收入應(yīng)用于自身社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在清算時須將剩余資產(chǎn)轉(zhuǎn)交給另一家社會融合合作社（Cafaggi ＆ Iamiceli，2009:11）。于此同時，《社會經(jīng)濟(jì)法》強(qiáng)調(diào)社會經(jīng)濟(jì)組織的社會屬性，對有經(jīng)濟(jì)目標(biāo)傾向的組織加以排除，即使這些組織強(qiáng)調(diào)了其社會目標(biāo)并且對利潤分配及資產(chǎn)鎖定加以限制。此外，政府的優(yōu)惠政策廣泛適用于社會經(jīng)濟(jì)組織，但并未對其中的社會企業(yè)予以特別關(guān)注和支持。由此觀之，葡萄牙社會企業(yè)仍以傳統(tǒng)非營利組織為主導(dǎo)，其商業(yè)化程度較低。

（五）小結(jié)

綜上所述，本節(jié)從政府干預(yù)程度、社會企業(yè)商業(yè)化兩個維度，勾勒出4 個典型國家或地區(qū)的社會企業(yè)政策模式（如表4和表5所示）。（1）英國意在通過社會企業(yè)激活社會經(jīng)濟(jì)，政府綜合運(yùn)用直接與間接政策工具助力社會企業(yè)商業(yè)化發(fā)展。目前，英國社會企業(yè)商業(yè)化程度較高，在經(jīng)濟(jì)目標(biāo)導(dǎo)向下，以多元化的組織形態(tài)運(yùn)營，主要通過貿(mào)易獲取組織收入并給予股東一定利潤分紅。（2）菲律賓政府強(qiáng)調(diào)社會企業(yè)的社會屬性。雖然政府在立法與規(guī)劃方面明確社會企業(yè)的重要地位，但在財(cái)政支持以及搭建良好投資市場方面投入有限。因此，社會企業(yè)仍以捐贈和基金會資助為主，商業(yè)化程度較低。（3）香港特區(qū)政府采用鼓勵性、非監(jiān)管性政策工具營造良好環(huán)境，以適應(yīng)社會企業(yè)商業(yè)化發(fā)展需求。香港社會企業(yè)組織形式較為多元，有四成社會企業(yè)注冊為公司并允許分紅，總體上社會企業(yè)獲利能力及可持續(xù)發(fā)展能力較強(qiáng)，商業(yè)化程度較高。（4）葡萄牙強(qiáng)調(diào)社會經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)對社會融合與就業(yè)問題，但其支持政策相對單一且扶持力度有限，并且未出臺針對社會企業(yè)的優(yōu)惠政策。因此，社會企業(yè)發(fā)展相對緩慢，主要以非營利組織身份運(yùn)營，依靠政府補(bǔ)貼維持運(yùn)營，利潤分配嚴(yán)格受限。

表4：典型國家（地區(qū)）政府干預(yù)程度

表5：典型國家（地區(qū)）社會企業(yè)商業(yè)化程度

四、結(jié)論

通過對四個案例的比較分析，本文依據(jù)“工具—結(jié)果”維度描畫出社會企業(yè)政策選擇的不同模式，分別為高政府干預(yù)—高商業(yè)化的助力模式、高政府干預(yù)—低商業(yè)化的引導(dǎo)模式、低政府干預(yù)—高商業(yè)化的適應(yīng)模式以及低政府干預(yù)—低商業(yè)化的緩行模式。政府需綜合考量政策目標(biāo)、政策工具特性以及社會企業(yè)發(fā)展情況等屬性選擇適合的干預(yù)策略，從而推動社會企業(yè)商業(yè)化進(jìn)程。

社會企業(yè)的商業(yè)化發(fā)展不僅受到政府政策工具應(yīng)用的影響，還取決于政府投入和支持力度。在政府高度干預(yù)的情境下，政府的立法方向直接影響了社會企業(yè)的商業(yè)化方向，立法的針對性是社會企業(yè)獲得各界關(guān)注及支持的重要前提。頒布針對社會企業(yè)的法案，整合公共部門、市場力量及社會公眾資源助力社會企業(yè)，推動跨界合作將加快社會企業(yè)商業(yè)化進(jìn)程。相反，在政府低度干預(yù)的背景下，拓寬融資渠道，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)支持將直接影響社會企業(yè)商業(yè)化成長。一方面，政府可引導(dǎo)金融資本向社會企業(yè)提供優(yōu)惠貸款、股權(quán)投資、社會影響力債券等融資方式；另一方面促進(jìn)商業(yè)公司、支持型和中介型民間機(jī)構(gòu)搭建社會企業(yè)支持網(wǎng)絡(luò)，為其提供商業(yè)咨詢、信息共享、資源轉(zhuǎn)介、人才培養(yǎng)等支持。

另外，我們必須強(qiáng)調(diào)，政府的戰(zhàn)略定位亦是社會企業(yè)商業(yè)化發(fā)展的前提。將社會企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)定位在激活經(jīng)濟(jì)和社會創(chuàng)新的政府，在防止使命漂移的前提下，適當(dāng)放開利潤分配限制有益于釋放社會企業(yè)商業(yè)活力，亦有助于吸引社會資本注入社會企業(yè)。然而，強(qiáng)調(diào)社會企業(yè)的社會屬性，引導(dǎo)社會企業(yè)緩解失業(yè)、改善貧困以及促進(jìn)社區(qū)融合等方面的國家和地區(qū)，社會企業(yè)以社會目標(biāo)為主，通常以傳統(tǒng)非營利組織形態(tài)提供服務(wù)，商業(yè)化進(jìn)程較為緩慢。在此種情境下，政府加強(qiáng)社會企業(yè)能力建設(shè)，提高政府財(cái)政扶持力度，推進(jìn)社會投資激勵政策尤為必要。

需要注意的是，在語言障礙及獲取途徑有限的條件下，本文研究資料難免存在滯后性，亦存在遺漏重要信息的風(fēng)險。盡管如此，本文探索了政府干預(yù)程度與社會企業(yè)商業(yè)化發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系，并提出了4 種社會企業(yè)政策模式，特別區(qū)分了不同干預(yù)程度下政府促進(jìn)社會企業(yè)商業(yè)化發(fā)展的行動策略，而研究的理論貢獻(xiàn)正在于此。我國對第三部門管理基本遵循“放、管、服”的理路，近年加強(qiáng)管理的趨勢愈發(fā)明顯，社會企業(yè)亦可能處于政府干預(yù)程度較高的背景下，因此，政府應(yīng)依據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)及國內(nèi)現(xiàn)實(shí)情境，借鑒英國的助力模式促進(jìn)社會企業(yè)商業(yè)化發(fā)展。

目前我國成都、北京等少數(shù)城市推出了社會企業(yè)認(rèn)證辦法，為保證社會企業(yè)社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有的地區(qū)對其利潤分配規(guī)定嚴(yán)格，但此舉可能限制社會企業(yè)的融資能力。而另一些地區(qū)則未對此予以明確描述，這可能引發(fā)社會企業(yè)使命漂移的問題。值得注意的是，我國公共部門對社會企業(yè)財(cái)政支持、公共采購以及能力建設(shè)等方面支持不足，為此可考慮審慎采用如下策略：第一，通過公益創(chuàng)投、社會影響力投資、金融機(jī)構(gòu)優(yōu)惠貸款等方式拓寬社會企業(yè)資金來源渠道。第二，培育和鼓勵社會企業(yè)孵化器、行業(yè)聯(lián)盟等支持型機(jī)構(gòu)發(fā)展，搭建商業(yè)企業(yè)與社會企業(yè)交流合作平臺，通過跨界合作為社會企業(yè)提供資源共享、能力建設(shè)等服務(wù)。第三，加強(qiáng)社會企業(yè)宣傳推廣，通過設(shè)置獎項(xiàng)、媒體報(bào)道等方式傳播社會企業(yè)價值與社會企業(yè)家精神，提升公眾對社會企業(yè)的認(rèn)知。第四，在社會企業(yè)認(rèn)證辦法中，規(guī)定清算時將剩余資產(chǎn)轉(zhuǎn)移給另一家使命相近的社會企業(yè)，在利潤分配上允許社會企業(yè)在滿足機(jī)構(gòu)發(fā)展的基礎(chǔ)上對剩余股權(quán)進(jìn)行分紅，以此兼顧社會企業(yè)社會目標(biāo)及融資能力。