韓文晶 丁士軍

一、研究緣起與文獻(xiàn)回顧

我國政府一直重視解決貧困難題，改革開放40年來，貧困發(fā)生率從10.2%下降到4%以下①據(jù)聯(lián)合國2015年發(fā)布的《千年發(fā)展目標(biāo)報告》顯示，中國對全球減貧的貢獻(xiàn)率超過70%。黨的十九大報告指出，十八大以來的五年，脫貧攻堅戰(zhàn)取得決定性進(jìn)展，6000 多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從10.2%下降到4%以下。，成功走出了一條中國特色扶貧開發(fā)道路。黨的十八屆五中全會從實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標(biāo)出發(fā)，明確到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽。黨的十九大提出堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，做到真脫貧、脫真貧。易地扶貧搬遷作為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的重要途徑之一，在我國脫貧攻堅、全面邁進(jìn)小康社會的進(jìn)程中，發(fā)揮著舉足輕重的作用。

易地扶貧搬遷實(shí)際上是打破村民生活原有的均衡和穩(wěn)定狀態(tài)，使村落結(jié)構(gòu)、村落關(guān)系發(fā)生改變和重組。當(dāng)事物從一種狀態(tài)轉(zhuǎn)變到另一種狀態(tài)時，就會產(chǎn)生一系列矛盾，有效解決這些由多種原因產(chǎn)生的矛盾對形成新的均衡至關(guān)重要。我國易地扶貧搬遷工作取得了一定成效，但也存在因多主體利益分化產(chǎn)生沖突，從而影響政策預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的問題。利益分化，“主要指由于社會的結(jié)構(gòu)性變革，使具有相對獨(dú)立利益的主體之間不斷分化、組合，以及各利益主體因利益實(shí)現(xiàn)渠道和程度不同而引起利益差別的過程?！保ㄇf鋒,2004:112-114）相關(guān)研究以“階級分析理論”和“群體分析理論”①群體理論（colonial theory）指的是社會心理學(xué)中關(guān)于群體問題的一般理論觀點(diǎn)。群體是根據(jù)一定的特征（階級、民族屬性、共同活動的情況，人際關(guān)系的發(fā)展水平，組織特點(diǎn)等等）而從社會整體中區(qū)分出來的人群共同體。最為主流，前者著重闡釋階層分化機(jī)制，后者從“不同的群體”角度看待利益分化問題（李樂為、鄭流云，2017:177-181），由于民眾的利益訴求逐步增多，引發(fā)的社會公平、社會關(guān)系失調(diào)、城鄉(xiāng)差距拉大等社會問題也增多（鄭會霞，2016:72-76），有學(xué)者建議完善相關(guān)利益者之間溝通、協(xié)調(diào)的社區(qū)治理機(jī)制，破解城市社區(qū)自治的“集體行動困境”②集體行動邏輯的基本含義是指：理性的、自利的個人將不會采取行動以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益。由于每個集團(tuán)成員都想成為搭便車者，集體行動的困境就會出現(xiàn)。（蔣俊明，2014:80-84、101），以新合作主義理念化解利益分化產(chǎn)生的沖突，與多元化的現(xiàn)實(shí)需求相適應(yīng)（李硯忠，2016:40-42），堅持“一元主導(dǎo)”與“多樣共存”的發(fā)展理念，培育社會各利益群體的價值共識（岳愛武、張尹，2018:42-47、91）。在實(shí)現(xiàn)“真脫貧、脫真貧”時間緊、任務(wù)重的現(xiàn)實(shí)背景下，探究易地扶貧搬遷多主體利益分化及協(xié)調(diào)對策，結(jié)合戶均兜底（下限）需求與人均限高（上限）需求，合理分配有限資源，發(fā)揮政府與市場互促作用，推動安置區(qū)和諧穩(wěn)定發(fā)展，對打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會具有重要意義。

隨著我國扶貧工作力度的加大，越來越多的學(xué)者開始關(guān)注易地扶貧搬遷相關(guān)問題，研究成果豐富，主要集中于搬遷動因、安置方式、執(zhí)行困境、安置效果等方面。從動因角度看，有學(xué)者認(rèn)為這是一種兼有消除貧困、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和促進(jìn)社會和諧多重效益的自愿性移民扶貧方式（王永平等，2008:208-210），幫助自然環(huán)境惡劣地區(qū)的貧困人口脫離發(fā)展困境，突破生態(tài)等資源投入約束（施國慶、鄭瑞強(qiáng)，2010:68-75、127-128），類似于國外的移民觀點(diǎn)，認(rèn)為原有居住地生態(tài)環(huán)境惡化導(dǎo)致生存困難，促使居住人口進(jìn)行搬遷活動（Richard Leete，2001:1），為了改善經(jīng)濟(jì)狀況，人們也會在加快致富的意愿影響下進(jìn)行人口遷移（Ravenstein，1885:167-135）；從搬遷安置方式來看，易地搬遷安置模式主要為村內(nèi)、本鄉(xiāng)、鄰鄉(xiāng)安置和跨市域安置，分為分散安置和集中安置兩種遷入方式（許源源、熊瑛，2018:107-114），呈現(xiàn)搬遷安置點(diǎn)向城鎮(zhèn)集中的趨勢（馬流輝、曹錦清，2017:80-86、108）；從執(zhí)行困境方面看，相關(guān)研究中發(fā)現(xiàn)“搬富不搬窮”“見戶不見人”以及“背皮”③“背皮”搬遷是指“被移民搬遷”，也就是說一些本來就住在平原地區(qū)的老住戶，也披上移民搬遷戶的外衣，應(yīng)付上級檢查?，F(xiàn)象嚴(yán)重（何得桂、黨國英，2015:119-123），政策目標(biāo)群體參與意愿不夠強(qiáng)烈等問題突出（陳堅，2017:153-158），移民的日常生活與制度之間產(chǎn)生的對立與沖突明顯（吳新葉、牛晨光，2018:118-127）；從易地扶貧搬遷的效果來看，搬遷移民行為有效幫助減輕貧困（陳勝東等，2016:632-640），對提升農(nóng)戶生計資本具有重要作用（金梅、申云，2017:70-81），但需要從超越經(jīng)濟(jì)邏輯、預(yù)留生計轉(zhuǎn)型空間以及加快轉(zhuǎn)移就業(yè)三個方面進(jìn)一步完善和優(yōu)化后續(xù)的易地扶貧搬遷工作（馬流輝、曹錦清，2017:80-86、108），只有構(gòu)建多元主體共同參與模式，積極促進(jìn)多方合作，才能提升貧困戶的認(rèn)同感和滿意度（葉青、蘇海，2016:64-70），更加有效地實(shí)現(xiàn)政策扶貧目標(biāo)（張廣來、廖文梅，2018:185-195）。

綜上所述，當(dāng)前易地扶貧搬遷相關(guān)研究呈現(xiàn)三個主要特點(diǎn)：一是對易地搬遷的原因目的、識別是否精準(zhǔn)、執(zhí)行是否偏差、模式是否合理等問題考量較多，對搬遷政策實(shí)施前后各主體利益博弈產(chǎn)生的矛盾探究較少；二是研究視角相對單一，多集中于易地扶貧搬遷政策的演變、模式、困境特征，對多維角度下不同時期、不同主體表現(xiàn)出不同認(rèn)知的綜合考察較少；三是易地扶貧搬遷的政策建議主要關(guān)注目標(biāo)效益提升，較少提及如何重構(gòu)社會、文化、生態(tài)體系，也沒有提出完整系統(tǒng)的多主體利益均衡和協(xié)調(diào)機(jī)制。

本文基于湖北省陽新縣3 個鎮(zhèn)6 個村易地搬遷戶122 戶、搬遷戶周圍貧困戶和非貧困戶60 戶、村級干部12 人、幫扶企業(yè)和合作社12家的面對面訪談及記錄，從多主體利益分化視角出發(fā)，結(jié)合利益相關(guān)者、貧困治理、社會保障等理論，剖析易地扶貧搬遷中多主體利益分化產(chǎn)生的具體矛盾及其原因，把握搬遷主體的活動與想法，設(shè)計闡釋搬遷主體利益分化的均衡機(jī)制及其對策，以期提高搬遷戶社會關(guān)系和文化重構(gòu)后的歸屬感，激發(fā)其生計轉(zhuǎn)型的潛力，促進(jìn)易地扶貧搬遷效益提升及貧困戶可持續(xù)發(fā)展。

二、研究對象及數(shù)據(jù)

陽新縣地處長江中游南、鄂東南，全縣共20 個鎮(zhèn)區(qū)，419 個行政村，109.97 萬人，30.01萬戶，其中建檔立卡貧困戶34900 戶，易地扶貧搬遷共涉及17 個鎮(zhèn)區(qū)、312 個村，惠及貧困戶3672 戶10632 人。本文選取湖北省陽新縣的M 村、P 村、Z 村作為重點(diǎn)分析對象，對村莊地理交通、耕地面積、人口、勞動力、務(wù)工比重、收入情況、村集體經(jīng)濟(jì)等情況做了實(shí)地調(diào)查，深入訪談村組易地扶貧搬遷相關(guān)情況，包括搬遷時間、地點(diǎn)、安置面積、投資額、搬遷來源、入住情況、分配方式、生計變化情況、搬遷補(bǔ)償措施、產(chǎn)業(yè)帶動情況、搬遷戶社會關(guān)系變化情況、突出矛盾等。

典型案例選取原因在于，首先，所選安置區(qū)規(guī)模大、住戶多，相比分散的搬遷點(diǎn)更有代表性；其次，所選安置區(qū)住戶來自不同村民小組，社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)對現(xiàn)有的生產(chǎn)生活帶來影響更加明顯；再次，所選安置區(qū)的管理更加復(fù)雜，管理者與被管理者之間的人員、結(jié)構(gòu)重組，便于我們觀察政府、搬遷戶、非搬遷戶等多個主體間的互動。以下是對湖北省陽新縣樣本村易地扶貧搬遷情況描述。以下人名、農(nóng)場名、合作社名等均為化名。

（一）G 鎮(zhèn)M 村易地扶貧搬遷用地多、征地難

M 村安置區(qū)占地7.83 畝，建筑面積650 m2，共投資122.6 萬元，安置貧困戶12 戶26 人，其中低保6 戶18 人，五保3 戶3 人，一般貧困3 戶5 人，且現(xiàn)已全部入住。由于村民不愿意出征自己的土地，安置點(diǎn)征用村集體土地。搬遷戶從危房、無房的貧困戶中評選確定，認(rèn)定流程為“個人申請—民主評議—公示公告”。

M 村主要脫貧扶持產(chǎn)業(yè)為蔬菜基地、田畈水產(chǎn)養(yǎng)殖合作社和魚池產(chǎn)業(yè)。2015年由返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者李湘某創(chuàng)辦面積約100畝的蔬菜種植基地，村組推薦就業(yè)崗位，實(shí)行每小時10 元的計時工資制；2018年田畈水產(chǎn)養(yǎng)殖合作社投入150 萬元，村集體入股扶貧資金30 萬元，帶動M 村6戶貧困戶發(fā)展，每年每戶分紅750 元；村集體還對外發(fā)包經(jīng)營總面積約380 畝的魚池，安排7 戶貧困戶在此就業(yè)。

（二）T 鎮(zhèn)P 村易地扶貧搬遷投入多、效率低

P 村安置區(qū)占地面積約為3.2 畝（包括綠化面積），建筑面積530 m2，總投資額約為200萬元（包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)），共有9 棟安置房，其中125 m2戶型的有2 戶，40 m2戶型的有7 戶。因1 戶死亡2 戶病重，現(xiàn)實(shí)際入住為6 戶，剩余三個空閑的40 m2安置房，目前無人愿意入住。由于搬遷戶多為無勞動能力的貧困人口，搬遷前后生計、消費(fèi)、收入變化不大，主要依靠政策兜底。

縣供電公司投入資金28 萬元，在P 村新建大棚基地，村投入上級扶貧資金10 萬元，建設(shè)4 個大棚基地。苧麻種植投入4 萬元，每畝補(bǔ)貼400 元，預(yù)計2020年開始收益。村投入上級扶貧資金20 萬元到鑫新皮鞋廠，入股給105戶貧困戶分紅，包括6 戶搬遷戶。P 村產(chǎn)業(yè)扶持情況如表1所示，搬遷戶的年分紅收益、公益性崗位收入較低。

表1：2018年P(guān) 村扶持產(chǎn)業(yè)情況

（三）T 鎮(zhèn)Z 村易地扶貧搬遷人員雜、產(chǎn)業(yè)多、管理難

T 鎮(zhèn)安置區(qū)占地面積約15 畝，建筑面積3010 m2，項目投資約364 萬元。因Z 村為中心村，安置區(qū)建在Z 村，為村集體土地和附近村民的征地，新建安置房34 棟，安置J 村、Z 村、X 村三村建檔立卡貧困戶共34 戶124 人（其中J村13戶41人，Z村13戶54人，X村8戶29人），至目前已全部入住。由于該安置區(qū)為三村合并，合并后歸Z 村管轄，搬遷人員不服從安排、不配合工作的情況時有發(fā)生，導(dǎo)致該村脫貧任務(wù)加重、管理難度加大、工作效率下降。

Z 村主要有星興家庭農(nóng)場、宏森合作社，扶貧產(chǎn)業(yè)情況如表2所示，主要涉及油茶、白茶、食用菌種植，小龍蝦養(yǎng)殖。村長表示：“之前聽說養(yǎng)蝦賺錢，我們也想嘗試，但基本都是潛江那一塊控制了價格，我們搞虧了。”

三、研究發(fā)現(xiàn)

陽新縣各村鎮(zhèn)的人口總量、地域面積、發(fā)展程度等情況有所不同，因搬遷名額、工作崗位分配等事項未制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，戶均兜底下限與人均需求上限不清晰，搬遷過程中大多數(shù)人關(guān)注自身利益，導(dǎo)致出現(xiàn)矛盾沖突。

表2：Z 村扶貧方式一覽表

（一）搬遷戶之間的利益爭奪：資源配置不均

1.搬遷名額的爭奪

陽新縣易地扶貧搬遷的“實(shí)際申請人數(shù)”與“實(shí)際最終人數(shù)”普遍存在差額，某些自認(rèn)為夠格的貧困戶“落選”會心有不甘，某些獲得搬遷資格的搬遷戶之間因名額競爭關(guān)系，也產(chǎn)生了心理隔閡。以下是筆者在安置區(qū)訪談的部分內(nèi)容。

【訪談一】G 鎮(zhèn)M 村

搬遷戶乙：“她們家有兒有媳有孫子，憑什么能搬遷？別的大村就只有幾個搬遷戶，我們這么小的村子居然十幾戶搬遷……”

其他搬遷戶：“她們家（搬遷戶甲）確實(shí)困難，她自己有病，老公也有重病，常年都在住院。”

“自愿申請”制度下，無房、危房、破房、舊房的貧困戶基本都遞交了搬遷申請材料，差異化分配成為搬遷戶間的矛盾導(dǎo)火索，圖1展示了資源分配不均導(dǎo)致供需矛盾的情形。搬遷需求量與現(xiàn)實(shí)名額的沖突，引發(fā)搬遷戶之間的利益競爭，而小規(guī)模村莊搬遷人數(shù)遠(yuǎn)超過大規(guī)模村組，導(dǎo)致利益薄弱方產(chǎn)生明顯的心理不平衡感。

2.公益性崗位的爭奪

陽新縣各安置區(qū)安排1 個公益性保潔崗位。搬遷戶家庭條件差異小，身體狀況、年齡相仿，對崗位的滿足條件幾乎一樣，崗位爭奪現(xiàn)象尤為明顯。

圖1：搬遷資源供需不平衡示意圖

【訪談二】T 鎮(zhèn)P 村

村民甲：“一年的工資也就400 塊錢，太少了點(diǎn)。”

村民乙很不滿：“400 塊錢還嫌少，就做那么一點(diǎn)事，400 塊錢還多了，你不做我做。”

村長：“甲和乙都是一個村的，但關(guān)系不好。搬到安置點(diǎn)之后，更是矛盾不斷，乙經(jīng)常到村委告狀?！?/p>

欲望的無限性與資源的有限性本身就存在沖突，政府從客觀上解決了搬遷戶的住房、公共設(shè)施等問題，但搬遷戶主觀上還會衍生出更多的需求，如公益崗位工資收入、補(bǔ)貼收入、分紅收入。表3展示了各村公益性崗位工資差異。財政支出與搬遷戶福利性收入需求間的差距越大、福利分配越不均衡，造成的矛盾就越多，資金有限、執(zhí)行偏差、利益主體的訴求多樣等問題都成為搬遷實(shí)施中的隱患。

表3：陽新縣樣本村公益性崗位工資情況

3.公共環(huán)境維護(hù)的矛盾

表4顯示陽新縣易地扶貧搬遷集中安置率逐年上升，至2018年高達(dá)87.4%。近三年集中安置總戶數(shù)一直高于分散安置戶數(shù)，集中居住形式使社會關(guān)系發(fā)生改變。

表4：陽新縣易地扶貧搬遷安置人數(shù)情況表

新的安置點(diǎn)建成后基礎(chǔ)設(shè)施更加完善，對搬遷戶的生活提出了新要求，不能求同存異則易產(chǎn)生分歧。

【訪談三】G 鎮(zhèn)M 村

搬遷戶乙：“她（搬遷戶甲）總是嫌我門口垃圾多，我常年在這里住，有垃圾很正常?！?/p>

搬遷戶甲：“就她家垃圾多不講衛(wèi)生隨處亂丟，別人家都比她家干凈。”

依據(jù)馬斯洛需求層次理論，只有當(dāng)人從生理需要的控制下解放出來時，才有可能出現(xiàn)更高級的社會化的需要。搬遷戶基本處于解決生存溫飽的最低層次，還處于貧困階段，合理對待公共環(huán)境和資源的意識自然有所欠缺，且多數(shù)搬遷戶年齡較大，原有的生活習(xí)慣已經(jīng)固化，垃圾隨意丟棄、拖泥帶水的行為方式還在沿襲。保潔員身負(fù)職責(zé)，在意績效，不同主體認(rèn)知差異導(dǎo)致矛盾頻發(fā)。

（二）政府與企業(yè)的利益博弈：追求效益最大化

1.土地流轉(zhuǎn)的矛盾

M 村有面積約100 畝的蔬菜種植基地，208畝的水產(chǎn)養(yǎng)殖合作社，另有約380 畝魚池產(chǎn)業(yè)。大規(guī)模的土地需求，不可避免地會經(jīng)歷土地流轉(zhuǎn)過程，需要村集體（政府）與承包戶（企業(yè)）進(jìn)行協(xié)商。

【訪談四】G 鎮(zhèn)M 村

筆者：“那在土地流轉(zhuǎn)過程當(dāng)中有沒有遇到什么阻礙呢？怎么處理呢？”

李湘某：“那肯定有??！價錢這塊就是村集體幫忙出面商量嘛，土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用肯定希望低點(diǎn)好。我跟村里要了補(bǔ)貼補(bǔ)助，應(yīng)村里要求幫忙帶動農(nóng)戶。”

土地流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)戶、政府和承包商，三者都有各自的利益考量。如圖2所示，政府與企業(yè)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)所追求的目標(biāo)有所差別。政府多會參與和牽頭土地流轉(zhuǎn)項目，將集體土地的流轉(zhuǎn)收入用于村組建設(shè)和扶貧，從扶貧增收角度考慮，流轉(zhuǎn)費(fèi)越高越好。企業(yè)和承包大戶的經(jīng)營是以追求利潤為主，以更少的流轉(zhuǎn)費(fèi)用獲取更多的土地資源是其降低成本獲取利潤的途徑與方法。

圖2：政府、企業(yè)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)目標(biāo)示意圖

2.帶動農(nóng)戶的矛盾

政府在鼓勵或推動企業(yè)在當(dāng)?shù)貏?chuàng)業(yè)發(fā)展時，希望企業(yè)能夠提供更多的就業(yè)崗位給貧困戶。

【訪談五】G 鎮(zhèn)M 村

李湘某：“蔬菜大棚這種季節(jié)性的東西，就是忙的時候請人。我們跟村里合作，就得帶動農(nóng)戶就業(yè)，像采摘，我們給10 塊錢一個小時，有些貧困戶嫌工資低不愿意來。你想啊，鋤草、剪枝、摘菜的技術(shù)含量也不高，開不了高工資?！?/p>

由于搬遷戶自身勞動能力與素質(zhì)普遍偏低，競爭力極弱，只能從事簡單較輕的體力勞動，合作社與種養(yǎng)殖企業(yè)能為搬遷戶提供部分合適崗位。因此，政府給予企業(yè)扶持政策的同時，會向其提出帶動搬遷戶就業(yè)的要求，以拓寬搬遷戶增收渠道?？陀^上村企業(yè)給貧困戶提供了就業(yè)機(jī)會，但主觀上企業(yè)和貧困戶的利益訴求都未滿足。政府與企業(yè)對配置工作崗位的目的不一致，雙方利益分化影響易地扶貧搬遷工作成效。

3.發(fā)展目標(biāo)的沖突

政府作為公共部門，目標(biāo)是服務(wù)公共利益；企業(yè)則是追求利潤最大化。兩者發(fā)展目標(biāo)不同，在尋求利益均衡的過程中必然有阻礙和曲折。

【訪談六】T 鎮(zhèn)P 村

村支書：“建筑工人的工資高，但危險性也高，建筑商不愿雇他們。村里的合作社和蔬菜基地需要一些臨時工，給搬遷戶介紹這些工作，他們嫌工資低不愿來?！?/p>

【訪談七】T 鎮(zhèn)Z 村

村長：“村里有兩個搬遷戶做清潔工，我們幫忙申請一人一個月1000 塊錢。村里的公共衛(wèi)生承包給縣里的保潔公司，他們有時候偷懶，像下雨天就不過來拖垃圾。”

政府為搬遷戶介紹或安排工作，既為搬遷戶短期內(nèi)的脫貧目標(biāo)，更為搬遷戶的長遠(yuǎn)發(fā)展，避免日后返貧。對搬遷戶而言，臨時工的低收入帶來的低滿足感，導(dǎo)致其寧愿選擇回家“等靠要”。企業(yè)追求的是自身效益提高和發(fā)展壯大，搬遷戶的加入并不足以成為企業(yè)成長成熟的中堅力量；相反更多普通村民樂意利用空余時間參加企業(yè)的臨時招工，為家庭帶來額外收入，企業(yè)的臨時工來源相對穩(wěn)定。政府與企業(yè)兩主體的長遠(yuǎn)利益追求不一致，使二者在對待搬遷戶就業(yè)問題上很難達(dá)到均衡。

（三）搬遷戶與政府間的利益沖突：權(quán)益表達(dá)不暢

1.保障性關(guān)注的差異

易地扶貧搬遷對象大都極為貧困，他們對基本生活保障和福利問題尤為關(guān)注，常有搬遷戶與政府“討價還價”。

【訪談八】T 鎮(zhèn)Z 村

筆者：“村里怎么解決其他兩村的貧困戶不愿搬到該安置區(qū)的問題呢？”

村長：“會承諾搬遷后給他們每戶3 厘地種菜。針對征地有意見的村民，會用村集體的地和村民換。”

貧困搬遷戶對土地的依賴和眷念程度要深于常年在外打工的群眾，搬遷后安置區(qū)若沒有田地作為生活供給的保障，且要面對新的組織村落和社交圈，搬遷戶的抵觸心理會非常嚴(yán)重。盡管易地扶貧搬遷中種菜的幾分“自留地”問題在協(xié)商中慢慢解決，但公益性崗位所帶來的社區(qū)矛盾問題幾乎沒有化解，搬遷的后續(xù)保障與風(fēng)險治理跟不上，導(dǎo)致搬遷戶就業(yè)又失業(yè)最后回家“等靠要”的現(xiàn)象依然存在。

2.公平性關(guān)注的差異

世界上不存在絕對的公平，只有相對或盡可能的公平（鄭功成，2000）。政府可以做到盡可能地謀求起點(diǎn)和過程公平，但搬遷戶更關(guān)注結(jié)果公平。

【訪談九】T 鎮(zhèn)Z 村

村支書：“我們這個安置點(diǎn)有三個村的搬遷戶，因?yàn)樾聟^(qū)在我們村的范圍內(nèi)，所以是由我們管理，增加了幾十戶貧困戶，我們的脫貧任務(wù)也加重了，有的搬遷戶本來就不是我們村的，要是有什么問題我也不能隨便說他們，他們也不會都聽我的。”

前文訪談一、訪談二的案例，也反映出搬遷戶對搬遷名額、公益性崗位分配結(jié)果是否公平有強(qiáng)烈意見。遇到利益沖突或關(guān)系重組，政府能理性地做出決策，而搬遷戶則更容易感情用事。搬遷戶對政策不理解、不滿意時，大多選擇直接去村委會大吵大鬧等簡單粗暴的解決方式。而政策執(zhí)行主體對類似問題不夠重視，常采取推延、敷衍態(tài)度，沒有從根本上消除搬遷戶的不滿情緒。搬遷戶的權(quán)益表達(dá)渠道不暢通，搬遷戶和政府的“公平關(guān)注”側(cè)重點(diǎn)不同，有效的引導(dǎo)機(jī)制不健全，導(dǎo)致搬遷戶上訪的情況時有發(fā)生。

3.落實(shí)性關(guān)注的差異

搬遷戶對涉及自身的政策福利非常敏感，政策一旦制定，必須及時落實(shí)才能滿足其意愿，否則易引起其不滿。易地扶貧搬遷面臨搬遷戶需求急切性與政策執(zhí)行復(fù)雜性的雙重壓力。

【訪談十】G 鎮(zhèn)M 村

搬遷戶：“這里經(jīng)常停水，這次都停了好長時間了，不知道什么時候才能搞好?！?/p>

村干部：“我們在想辦法，也向上級報告了問題，準(zhǔn)備外水內(nèi)引，這個工程還在處理中?！?/p>

【訪談十一】T 鎮(zhèn)Z 村

搬遷戶：“我們這里一些基礎(chǔ)設(shè)施還沒有落實(shí)到位，路燈都沒有?！?/p>

村支書：“電力部門9月份答應(yīng)給路燈通電。健身器材是文體局統(tǒng)一采購的，有些安置點(diǎn)建設(shè)進(jìn)度慢，所以還沒發(fā)下來。他們就會抱怨說前一個都還沒有落實(shí)就又來一個，都不愿配合了?！?/p>

貧困搬遷戶生活條件艱苦，對生活保障需求尤為迫切，很少理性給予政策實(shí)施的彈性空間；而政府辦事流程繁瑣或執(zhí)行偏差，可能導(dǎo)致承諾兌現(xiàn)期限過長，從而衍生出更多問題。易地扶貧搬遷涉及到發(fā)改委、國土局、規(guī)劃局、環(huán)保局、建設(shè)局、文體局等部門。機(jī)構(gòu)繁多、流程復(fù)雜、執(zhí)行主體易地搬遷實(shí)施初期經(jīng)驗(yàn)不足等原因?qū)е抡呗鋵?shí)延緩。搬遷戶的需求迫切，政府部門沒有給予及時的解釋和安撫，導(dǎo)致搬遷戶對政府工作的不滿加劇，影響搬遷安置工作的成效。圖3詮釋了異地扶貧搬遷面臨的搬遷戶需求急切性與政策執(zhí)行復(fù)雜性雙重壓力。

圖3：搬遷戶需求急切性與政策執(zhí)行復(fù)雜性的雙重壓力示意圖

四、對策思考與探析

（一）改進(jìn)易地扶貧搬遷制度要求

1.精準(zhǔn)識別搬遷對象與科學(xué)制定搬遷名額。制定科學(xué)、清晰、系統(tǒng)的搬遷條件和標(biāo)準(zhǔn)，如無房和嚴(yán)重危房可作為識別中最重要的家庭稟賦指標(biāo)，有房的在同等外部條件下，對遞交申請家庭（“一戶一冊”），可以住房面積、人口數(shù)量、勞動力數(shù)量、健康狀況等指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格評估，盡量保證各村之間搬遷標(biāo)準(zhǔn)比例一致。

2.加強(qiáng)有限資源約束下的合理分配，實(shí)現(xiàn)社會福利最大化。圖4示意，實(shí)現(xiàn)易地扶貧搬遷效益最大化，需要政府做好項目資金的規(guī)劃與管理，平衡財政支出與搬遷戶的需求，防止扶貧資源被“濫用”和“錯用”。

圖4：平衡財政支出與搬遷戶需求示意圖

對必須要搬的貧困戶絕不拖延遺漏，對可搬可不搬的貧困戶，盡量通過危房改造或給予其他幫扶等形式，以減少不必要的財政支出；從社會公益、技能培訓(xùn)、落實(shí)政策、精神鼓勵等方面入手，提高搬遷人口素質(zhì)；對公益性崗位的安排采用民主評選，杜絕村干部“一言堂”；對保潔員的工作時間和內(nèi)容做出統(tǒng)一規(guī)劃安排，工資制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)（如計時制、工作區(qū)域面積計算法、底薪+提成等），定期評估其工作成效，并配套制定合理的獎懲制度。

3.加強(qiáng)公共資源合理利用的宣傳引導(dǎo)。首先，強(qiáng)化搬遷戶對公共資源合理利用的意識，引導(dǎo)其樹立環(huán)保、綠色、和諧發(fā)展理念；其次，培養(yǎng)激發(fā)搬遷戶的大局意識、整體意識，降低搬遷戶由于“個人主義”“利己主義”產(chǎn)生的危害；最后，從制度上規(guī)范搬遷戶行為，制定安置區(qū)“公約條例”，包括環(huán)境保護(hù)、公共資源利用、糾紛處理方式、違約后果等方面。

（二）完善易地扶貧搬遷市場與政府作用互促機(jī)制

1.資源合理分配機(jī)制。土地流轉(zhuǎn)方面，建立平等協(xié)商機(jī)制，通過正式、規(guī)范的競標(biāo)及合同簽訂達(dá)到流轉(zhuǎn)目的，避免承包權(quán)的獲取受裙帶關(guān)系的影響；農(nóng)民生計轉(zhuǎn)型方面，堅持就業(yè)支持與社會保障兩手抓，嘗試征地收益按比例分成；村組投資產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，要遵循市場規(guī)律，避免盲目跟風(fēng)造成不必要的經(jīng)濟(jì)損失；企業(yè)帶動農(nóng)戶發(fā)展方面，工資水平盡量讓市場決定，減少政府的過度干預(yù)。通過建立資源合理分配機(jī)制，推動形成市場作用和政府作用的有機(jī)統(tǒng)一、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的格局。

2.政企合作共贏機(jī)制。政府方面，首先，通過制定宏觀政策，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上給予農(nóng)業(yè)企業(yè)一定的補(bǔ)貼和扶持，對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者提供適當(dāng)?shù)馁Y金、基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，為企業(yè)營造健康積極的發(fā)展環(huán)境；其次，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息化建設(shè)，創(chuàng)建農(nóng)業(yè)技術(shù)、成果、產(chǎn)品推廣平臺，拓寬農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道；再次，及時更新、發(fā)布和反饋市場信息，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展風(fēng)險防范。企業(yè)方面，因地制宜采用“鄉(xiāng)村旅游”“采摘體驗(yàn)式”等發(fā)展模式，打造特色農(nóng)業(yè)品牌，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，為農(nóng)戶創(chuàng)建更多就業(yè)崗位和機(jī)會。政府和企業(yè)緊密合作，進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)業(yè)企業(yè)生產(chǎn)積極性，提升農(nóng)戶就業(yè)積極性，達(dá)到多元主體的合作共贏。

3.政企職能協(xié)調(diào)機(jī)制。企業(yè)應(yīng)在激烈的市場競爭和多元主體的利益博弈中承擔(dān)起該有的社會責(zé)任，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、資源的合理利用、地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提升企業(yè)形象聲譽(yù)、品牌競爭力、市場認(rèn)可度；政府應(yīng)積極引進(jìn)外商，投資本地區(qū)具有特色和發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)，為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)注入新的活力，實(shí)現(xiàn)資源的充分利用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、帶動貧困搬遷戶就業(yè)。

（三）健全易地扶貧搬遷權(quán)益供需均衡機(jī)制

1.建立健全責(zé)任監(jiān)管機(jī)制（見圖5）。一是健全宏觀調(diào)控體系，強(qiáng)化政府對市場秩序和安全的監(jiān)督，強(qiáng)化政府提供社會保障、醫(yī)療、教育等基本公共服務(wù)的職能；二是建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制，各監(jiān)督管理部門明確相關(guān)主體責(zé)任、形成嚴(yán)格的監(jiān)督考核評價體系，保證政策實(shí)施過程公平、公正、公開；三是完善追責(zé)機(jī)制，對相關(guān)主體的政策落實(shí)不到位、執(zhí)行過程拖延馬虎、“形式主義”等問題予以責(zé)任追究；四是提高保障政策落實(shí)的效率，適當(dāng)?shù)臋?quán)力下放也要有適當(dāng)?shù)募s束機(jī)制；五是注重政策的宣傳，使群眾知曉政策、理解政策、配合政策，發(fā)揮搬遷群眾、普通群眾的監(jiān)督作用，提高搬遷群眾政策參與感，促進(jìn)政策執(zhí)行效率的提高。

圖5：建立健全責(zé)任監(jiān)管機(jī)制示意圖

2.創(chuàng)建戶均兜底需求與人均限高需求相結(jié)合的利益均衡機(jī)制。要制定統(tǒng)一的戶均兜底標(biāo)準(zhǔn)（下限）與人均限高標(biāo)準(zhǔn)（上限），協(xié)調(diào)利益主體需求，既要維護(hù)搬遷群眾正當(dāng)利益，又要保證搬遷主體間的利益分配合理公平。一是依據(jù)當(dāng)?shù)卣w發(fā)展劃定恰當(dāng)?shù)膽艟档妆Ｕ暇€，明確人均補(bǔ)給上限，配套相應(yīng)激勵措施如產(chǎn)業(yè)入股搬遷戶按照投資比例予以分紅等；二是避免公益崗位配置過度集中，對具有同等勞動能力的搬遷戶推薦同等收益的工作崗位。

3.健全利益表達(dá)機(jī)制與優(yōu)化政策執(zhí)行程序。要建立健全搬遷群眾利益表達(dá)機(jī)制，一是創(chuàng)建“群眾交流反饋平臺”，做到搬遷群眾“有意見，有地去，有人解決”，防止“踢皮球”；二是加強(qiáng)搬遷群眾政策與法治文化宣傳，幫助搬遷戶以正確的方式和合適的渠道表達(dá)自己的情緒或建議；三是定期開展“搬遷群眾會議”，及時了解收集搬遷戶生產(chǎn)生活等相關(guān)信息，對政策執(zhí)行中的偏差問題要及時向涉及到的利益主體給予解釋、并公示公告給出解決方案。要優(yōu)化政策執(zhí)行程序，一是嚴(yán)格測評易地扶貧搬遷相關(guān)執(zhí)行部門的前、中、后期工作，逐級把關(guān)；二是削減不必要的執(zhí)行程序，精簡步驟，提高政府辦事效率；三是整合資源、促進(jìn)各部門的相互溝通、協(xié)調(diào)、配合，形成整體意識，使易地扶貧搬遷工作在政府的高效執(zhí)行下與搬遷群眾的滿意中圓滿完成。