摘 要：法治的精義是規(guī)則至上，而在規(guī)則多元化的背景下邏輯性的要求憲法至上，黨的十九大在全國(guó)人大機(jī)構(gòu)改革中設(shè)立了憲法和法律委員會(huì)作為合憲性審查的專(zhuān)責(zé)機(jī)構(gòu)，標(biāo)志著中國(guó)式的合憲性審查從此“名正言順”。專(zhuān)責(zé)機(jī)構(gòu)成立后，推進(jìn)合憲性審查工作的重心應(yīng)轉(zhuǎn)到程序?qū)用娴耐晟?，本文在梳理相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，明晰現(xiàn)存合憲性審查的具體程序，對(duì)程序中的不足，結(jié)合未來(lái)的法治發(fā)展需要提出可行性意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞：合憲性審查;憲法和法律委員會(huì);法治;程序機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D9???? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.20.077

合憲性審查是指由特定機(jī)關(guān)，依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，按照法定的程序，對(duì)與法律相關(guān)的規(guī)范性文件、行使公權(quán)力的機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人的行為在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行審查，如果發(fā)現(xiàn)違憲行為即予以懲戒和糾正，從而達(dá)到保證憲法的實(shí)施，維護(hù)憲法的權(quán)威的目的。十九大報(bào)告中，習(xí)近平在深化依法治國(guó)實(shí)踐層面強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”，這是新時(shí)代下首次提出“合憲性審查”的說(shuō)法，一改學(xué)界中慣稱(chēng)的“違憲審查”，事實(shí)上“合憲性審查”的表述，更加側(cè)重于合憲的推定而非違憲的懲罰，符合我國(guó)的具體國(guó)情和法治體系。

1 新時(shí)代下我國(guó)合憲性審查程序

1.1 提請(qǐng)主體

我國(guó)當(dāng)前并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)法律對(duì)合憲性審查的啟動(dòng)主體作統(tǒng)一規(guī)定，只能通過(guò)法理和現(xiàn)有法律來(lái)進(jìn)行推定，但啟動(dòng)程序中區(qū)別對(duì)待國(guó)家機(jī)關(guān)與公民，根據(jù)不同的提請(qǐng)主體產(chǎn)生不同的提請(qǐng)內(nèi)容。

1.1.1 提請(qǐng)審查

新修改的《立法法》在第99條第1款規(guī)定五大特定國(guó)家機(jī)關(guān)有權(quán)向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查要求，根據(jù)改革后的國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置，應(yīng)當(dāng)賦予最高監(jiān)察機(jī)關(guān)提請(qǐng)主體資格?，F(xiàn)實(shí)情況是，這一提請(qǐng)權(quán)大多數(shù)情況下是設(shè)而不用的，這些機(jī)關(guān)一直是處于“睡美人”狀態(tài)，自《立法法》實(shí)施以來(lái)，作為適用法律代表的最高人民法院也從未向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查要求，這與我國(guó)以和為貴的文化傳統(tǒng)以及人民代表大會(huì)制度政體有很大關(guān)系，即在我國(guó)體制下存在一種隱形調(diào)解機(jī)制，通過(guò)這種機(jī)制來(lái)解決“違憲審查”中公權(quán)力的沖突，此外國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)本身就是以憲法和法律為依據(jù)的，即使是真有違法違憲內(nèi)容存在，法律也沒(méi)有規(guī)定提出審查要求的具體程序以及如何監(jiān)督。

1.1.2 建議審查

根據(jù)《立法法》第99條第2款規(guī)定，從表面上看幾乎所有的公民和組織都有權(quán)就法律規(guī)范是否合法合憲向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查建議，但法條將“必要時(shí)”作為一個(gè)審查過(guò)濾條件，這個(gè)語(yǔ)詞本身具有極強(qiáng)主觀(guān)性和模糊性，存在公民提請(qǐng)權(quán)受到侵犯的風(fēng)險(xiǎn)：審查機(jī)構(gòu)可以“不必要”為由拒絕。此外，無(wú)條件的賦予所有主體有提出合憲性審查建議的權(quán)利，沒(méi)有考慮到社會(huì)民眾對(duì)法律理解的主觀(guān)臆斷性和利己性，因此，為防止惡意提起審查建議，應(yīng)該嚴(yán)格限制建議主體的資格，如秦前紅教授建議“可以借鑒行政訴訟法的規(guī)定，以違憲的法律及法律文件直接侵犯當(dāng)事人的利益為審查標(biāo)準(zhǔn)”;另一方面，這一條款的規(guī)定太過(guò)抽象，對(duì)規(guī)范性法律文件的合憲性審查本是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)活，要求社會(huì)主體能做出準(zhǔn)確判斷并不現(xiàn)實(shí)，考慮到國(guó)家法律資源的有限性，相關(guān)學(xué)者建議，中國(guó)本土的違憲審查機(jī)制的界定應(yīng)該以現(xiàn)實(shí)中的具體事件為場(chǎng)域，不宜抽象地判斷某規(guī)范性文件是否違憲。

1.2 審查對(duì)象

確定審查對(duì)象范圍是保證合憲性審查程序順利展開(kāi)的重要內(nèi)容，從前述合憲性審查概念的界定可知，至少包括兩個(gè)對(duì)象客體，靜態(tài)上，通過(guò)《憲法》和《立法法》列舉以及賦予較大的市有限立法權(quán)來(lái)看，審查對(duì)象應(yīng)當(dāng)包括規(guī)章以上的法律規(guī)范性文件。動(dòng)態(tài)上，對(duì)公權(quán)力行使機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人的行為，特別是某些職務(wù)行為，進(jìn)行合憲性審查非常必要，如果以上行為符合憲法，不僅能夠保證國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的合憲運(yùn)行，還能對(duì)公民的基本權(quán)利提供看得見(jiàn)的保障。一般而言，較高層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)人，行為更容易影響多數(shù)人利益和民主法治正常運(yùn)行，這些人的職務(wù)行為若引發(fā)合憲性爭(zhēng)議，應(yīng)先推定職務(wù)行為合憲，若窮盡任何方式仍無(wú)法找出合憲性理由時(shí)，才能認(rèn)定職務(wù)行為違憲，鑒于這些行為一般都有較大的政治影響性，審議這類(lèi)行為時(shí)應(yīng)堅(jiān)持政治效果與社會(huì)效果相統(tǒng)一的原則。

1.3 審查方式

在我國(guó)，審查方式分為兩種，分別是事前審查和事后審查，事前審主要表現(xiàn)為對(duì)有關(guān)地方性法規(guī)的備案、批準(zhǔn)，除特別行政區(qū)基本法，批準(zhǔn)與否直接影響法律生效。實(shí)際上，事前審具有極大的缺陷，作為立法過(guò)程中的一部分，其容易脫離案件的社會(huì)情境，采取文義的審查辦法判斷是否合憲，而不考慮實(shí)際運(yùn)行效果;其次，與法國(guó)式的事前審查制度相比，我國(guó)的審查組織并不獨(dú)立于立法機(jī)關(guān)，而是立法主體的組成部分，在法律表決通過(guò)之后，立即對(duì)法律的合憲性問(wèn)題產(chǎn)生新的見(jiàn)解幾乎是不可能的。事后審主要是有權(quán)機(jī)關(guān)采取撤銷(xiāo)的方式，有效的合憲性審查程序應(yīng)以事后審查為主，實(shí)踐中出現(xiàn)的許多違憲問(wèn)題，實(shí)際上只涉及適用違憲，而非法規(guī)范違憲，即使是法規(guī)范自身違憲，也是其在不斷變化發(fā)展的社會(huì)中適用后，或具體案件的解決辦法在憲法層面不能令人信服才顯現(xiàn)出來(lái)，既非立法機(jī)關(guān)的原意，亦非在當(dāng)時(shí)的立法背景能夠預(yù)見(jiàn)。撤銷(xiāo)作為一種關(guān)鍵的措施，在我國(guó)的法治實(shí)踐中，處理的剛性化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，在審查中若發(fā)現(xiàn)規(guī)范性法律文件存在違憲問(wèn)題，一般是通過(guò)與制定機(jī)關(guān)溝通協(xié)商、要求制定主體及時(shí)糾正、進(jìn)行通報(bào)、發(fā)出督辦函督促糾正的方式由制定主體自己改正予以解決，在其拒不改正的情況下才有可能進(jìn)入撤銷(xiāo)程序，這種柔性糾錯(cuò)機(jī)制使憲法的權(quán)威大打折扣。

2 推進(jìn)合憲性審查的若干舉措

2.1 前置過(guò)濾程序—合法性審查

“合法性”與“合憲性”雖然只有一字之差，但在具體審查中，前者的有序進(jìn)行能為后者工作開(kāi)展節(jié)約時(shí)間和成本。首先，要確保法律合憲，《立法法》第99條雖沒(méi)明確將法律視作審查對(duì)象，但根據(jù)法律的位階及性質(zhì)，合憲性審查對(duì)象擴(kuò)大至法律范疇已為共識(shí)，全國(guó)人大似乎也接受了這一觀(guān)點(diǎn)，梁鷹在接受采訪(fǎng)時(shí)表示，“合憲性審查的范圍將擴(kuò)大至全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律、作出的決定”;其次，遵循法律優(yōu)先原則，此時(shí)法律應(yīng)作狹義理解，該原則在行政立法中體現(xiàn)尤為明顯，較一般法律規(guī)范而言，法律涵蓋的范圍、規(guī)定的原則、制定修改及公布的方式都相對(duì)概括和嚴(yán)格，對(duì)于違法的行為，要先從合法性方面進(jìn)行審查，只有作為法律問(wèn)題仍無(wú)法解決時(shí)，才將其作為憲法問(wèn)題來(lái)解決;最后，完善合法到合憲的過(guò)度，法律只涉及是否合憲，但法規(guī)及以下位階的法律規(guī)范，就需要從合法性和合憲性?xún)煞矫孢M(jìn)行審查，在以往的法律實(shí)踐中，法規(guī)備案審查室以合法性審查吸收甚至抵消了合憲性審查，使我國(guó)的合憲性審查只剩名義上的空殼了，憲法和法律委員會(huì)成立后，同時(shí)肩負(fù)合憲性和合法性審查兩種職能，在特殊情況下，即當(dāng)法律以下的規(guī)范存在直接違反憲法的情形時(shí)，而法律在這方面的規(guī)定在憲法上尚存疑慮時(shí)，要先對(duì)其合憲性進(jìn)行審查。

2.2 完善備案審查制

備案審查制在我國(guó)雖由來(lái)已久，沈春耀在2019年備案審查工作情況的報(bào)告中指出：過(guò)去一年來(lái)，我們對(duì)公民、組織提出的138件審查建議進(jìn)行了審查研究，提出了處理意見(jiàn)并向建議人作了反饋，將88件不屬于全國(guó)人大常委會(huì)審查范圍的審查建議分別移送有關(guān)機(jī)關(guān)，反映出我國(guó)備案審查工作成效顯著，但仍存在很多問(wèn)題需要改善：首先，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)間的有序銜接，對(duì)內(nèi)表現(xiàn)為各不同備案審查機(jī)關(guān)要相互聯(lián)動(dòng)，如信息共享、重大問(wèn)題協(xié)商等，對(duì)外表現(xiàn)為協(xié)調(diào)好與合憲性審查機(jī)構(gòu)先后工作步驟，如在對(duì)地方立法進(jìn)行審查時(shí)，由于地方備案審查機(jī)關(guān)更了解實(shí)際情況，應(yīng)先支持地方機(jī)關(guān)進(jìn)行合法性審查，再與中央的合憲性審查相銜接;第二，完善工作的透明度和公眾的參與度，使審查機(jī)構(gòu)在備案過(guò)程中基于外在壓力更規(guī)范合理;第三，明確啟動(dòng)合憲性審查程序的主體資格要求，向相關(guān)利害關(guān)系人或機(jī)構(gòu)釋明到底是擁有審查要求權(quán)還是審查建議權(quán)。

2.3 制定專(zhuān)門(mén)的程序法

推進(jìn)合憲性審查工作的創(chuàng)新性發(fā)展，較好的方式是制定一部專(zhuān)門(mén)程序法對(duì)憲法監(jiān)督予以規(guī)范，既能保障憲法的權(quán)威，也能促進(jìn)憲法問(wèn)題的解決。我國(guó)合憲性審查許多問(wèn)題亟待解決：對(duì)象分散于多部法律中，程序存在多法不同的規(guī)范，方式較單一，審查的公開(kāi)程度不夠以及與司法程序如何銜接等。為此，未來(lái)應(yīng)制定《合憲性審查程序法》對(duì)審查對(duì)象進(jìn)行明確的規(guī)定，增加多種審查方式（預(yù)防審、原則審），提高公眾參與度，加大審查的透明度，規(guī)范不合憲的懲罰責(zé)任，推動(dòng)與其他程序的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)等，切實(shí)保障合憲性審查的有序向前發(fā)展，為憲法監(jiān)督體系的完善豐富法律依據(jù)。

2.4 憲法訴訟

從世界范圍看，憲法的司法適用已成為大勢(shì)所趨，劉茂林教授認(rèn)為“憲法的司法適用是憲法成為嚴(yán)格意義上的‘法的重要途徑”。憲法中規(guī)定的權(quán)利是公民最基本的權(quán)利，其他法律的權(quán)利都是憲法權(quán)利的具體化，若公民的憲法權(quán)利受到侵犯時(shí)，得不到及時(shí)救濟(jì)，那憲法條文的規(guī)定猶如鏡花水月。在未來(lái)法治改革中，可以考慮授予案件當(dāng)事人在訴訟過(guò)程中，有對(duì)案件適用的法律法規(guī)是否合憲進(jìn)行審查的權(quán)利，或請(qǐng)求主審法院向?qū)彶闄C(jī)構(gòu)提出審查建議，或由主審法院請(qǐng)求最高人民法院向?qū)彶闄C(jī)構(gòu)提出審查要求。

3 結(jié)語(yǔ)

在法治中國(guó)全面深化改革的進(jìn)程中，合憲性審查作為涉及面既廣且深的工作本身也是一場(chǎng)革命。規(guī)范和完善合憲性審查程序，是對(duì)憲法的實(shí)施加強(qiáng)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)良法善治和民主政治的內(nèi)在要求，新設(shè)立的憲法和法律委員會(huì)意味著合憲性審查的理性化、專(zhuān)門(mén)化及功能最適化，當(dāng)然專(zhuān)門(mén)審查機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)只是推進(jìn)合憲性審查的重要一步，在此基礎(chǔ)上還有很多程序性問(wèn)題需要進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，強(qiáng)化憲法和法律委員會(huì)的審查功能，進(jìn)一步落實(shí)“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”。

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作者簡(jiǎn)介：劉亞連（1997-），河南信陽(yáng)人，在讀碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。