謝億秦，孔 莊，廖 鵬，岳巧紅

(1. 東南大學(xué) 交通學(xué)院，江蘇 南京 211189；2. 中交上海航道勘察設(shè)計研究院有限公司，上海 200120；3. 中設(shè)設(shè)計集團(tuán)股份有限公司，江蘇 南京 210014)

2019年5月，長江南京以下431 km的12.5 m深水航道正式投入運(yùn)行，5萬t級海輪可直達(dá)南京港，10萬t級海輪也可減載抵達(dá)，掀開了長江航運(yùn)新篇章。長江南京以下12.5 m深水航道建設(shè)工程是建設(shè)黃金水道、推動長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和落實“一帶一路”倡議的重要“先手棋”，也是近十年全國內(nèi)河水運(yùn)投資規(guī)模最大、技術(shù)最復(fù)雜、效益最顯著的重大工程[1]。開展該工程績效評價工作，既是落實公共財政預(yù)算項目績效管理的要求[2]，更是從成本、進(jìn)度、質(zhì)量、安全、效率、效益、滿意度等方面綜合反映該重大工程的成效[3]，對揭示航道工程建設(shè)服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展內(nèi)涵等有著重要的意義。

績效是對組織目標(biāo)達(dá)成程度的衡量[4-5]。公共領(lǐng)域大規(guī)模的績效評價始于1970年代的新公共管理運(yùn)動，是政府和財政部門按某種規(guī)則和績效目標(biāo)，對公共資源使用和管理的一種衡量、評價與監(jiān)督手段[6]。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，英、美等國家形成了各具特色的績效評價體系[7]。其中，美國1979年將公共項目的價值取向由單獨(dú)追求效率發(fā)展為對經(jīng)濟(jì)性(Economic)、效率性(Efficiency)、效益性(Effectiveness)的“3E”追求，奠定了公共項目績效評價的理論基礎(chǔ)[8]。1992年提出的平衡計分卡[9]，可將公共項目的公益性、非盈利性等非財務(wù)性戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體的績效指標(biāo)，促進(jìn)了公共項目績效評價的發(fā)展。隨著社會發(fā)展、公民意識日益增強(qiáng)以及改革不斷深入，公共項目績效評價實踐中越來越關(guān)注個體利益，如可持續(xù)發(fā)展、利益相關(guān)者需求、客戶滿意等。為了完善績效評價結(jié)果的反饋、指導(dǎo)和激勵作用，進(jìn)而發(fā)展出了績效管理。

對于航道建設(shè)這類交通預(yù)算公共工程項目，相關(guān)部門建立了績效考評的總體框架、工作機(jī)制和績效評價指標(biāo)體系等[2]，從實踐來看，該類指導(dǎo)性的績效評價指標(biāo)體系簡潔、明了，基本滿足了項目績效評價需求（如宏觀掌握項目績效情況），但就項目本身的績效評價來說，該類指導(dǎo)性的績效評價指標(biāo)偏重于合規(guī)性評價，效益評價偏少，某些“萬能指標(biāo)”無法體現(xiàn)項目特色。對于長江南京以下12.5 m深水航道工程這類重大工程來說，現(xiàn)有的績效評價指標(biāo)體系難以凸顯其戰(zhàn)略價值，需要構(gòu)建基于價值取向的滿足工程自身內(nèi)涵、符合戰(zhàn)略目標(biāo)要求的績效評價指標(biāo)體系，既要準(zhǔn)確描述工程建設(shè)水平，又能反映該工程與國民經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展、資源環(huán)境之間的關(guān)系，從而為科學(xué)合理地進(jìn)行工程績效評價奠定堅實的基礎(chǔ)。

1 構(gòu)建方法

1.1 構(gòu)建邏輯

指標(biāo)體系的構(gòu)建方法有多種，常用的是按建設(shè)項目的輸入、輸出過程橫向分為投入、過程、產(chǎn)出及效果4個評價維度，并按指標(biāo)的層級縱向分為評價維度、基本指標(biāo)、指標(biāo)要素3個層次，從橫向和縱向的角度形成一套多維度和多層次指標(biāo)體系[10]。該方法從“投入-過程-產(chǎn)出-效果”4個橫向維度綜合映射與衡量建設(shè)項目績效的“3E”原則。通過“評價維度-基本維度-指標(biāo)維度”這3個豎向?qū)哟螌椖恳剡M(jìn)行深度剖析，找出衡量該項目績效評價的關(guān)鍵指標(biāo)。結(jié)合長江南京以下12.5 m深水航道工程的特點(diǎn)，為突出該工程的戰(zhàn)略價值，可將評價維度中的“投入”和“過程”維度合并為“實施內(nèi)容”、“產(chǎn)出”維度即“建設(shè)成績”、將“效果”維度細(xì)分為“經(jīng)濟(jì)效益”、“社會效益”和“環(huán)境效益”，從而構(gòu)成了指標(biāo)體系基本框架。

為遵循當(dāng)前社會背景下的基本價值取向，凸顯其戰(zhàn)略意義，指標(biāo)構(gòu)建將從正向推演與反向推演兩方面對指標(biāo)進(jìn)行剖析。正向推演指標(biāo)時，根據(jù)該工程實施的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家戰(zhàn)略的背景條件，選取長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要、“一帶一路”倡議、交通強(qiáng)國戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等相關(guān)內(nèi)容作為該指標(biāo)體系的價值取向，并根據(jù)指標(biāo)體系各維度關(guān)系得出初始指標(biāo)集。反向推演時，采用“價值-目的-目標(biāo)-指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)”關(guān)系鏈[11]，價值是工程項目的根本意義；目的是價值的理性行為取向，是最終要達(dá)到的效果；目標(biāo)是目的的工具選擇取向，是目的實現(xiàn)的手段；指標(biāo)是評價目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)效果的客觀反映。根據(jù)已得出的初始指標(biāo)反映項目目標(biāo)，結(jié)合前文指標(biāo)體系構(gòu)建基本框架，從而形成該工程績效評價指標(biāo)體系的邏輯關(guān)系，即指標(biāo)層反映經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益等項目目標(biāo)，通過實現(xiàn)各效益達(dá)到產(chǎn)出、效果等項目目的，進(jìn)而推進(jìn)戰(zhàn)略決策的開展，體現(xiàn)其社會價值，如圖1所示?？梢姡瑧?zhàn)略決策與工程的全生命周期構(gòu)成一個閉環(huán)，戰(zhàn)略在指揮項目實施的同時，項目實施的最終結(jié)果也是戰(zhàn)略的實現(xiàn)途徑。因此，可從正反兩個方面推演各維度評價指標(biāo)，將價值取向始終貫穿于評價指標(biāo)之中。

圖 1 績效評價指標(biāo)體系邏輯關(guān)系Fig. 1 The logic diagram of the performance evaluation indexes

1.2 構(gòu)建原則

由于不受嚴(yán)格的方法和程序限制，針對同一評價對象，可以提出指標(biāo)不同、權(quán)重不同的多種評價指標(biāo)體系。假定將工程所涉及的各相關(guān)要素構(gòu)成評價要素集E={E1，E2， · ··，Ep}，將工程績效評價的一系列指標(biāo)構(gòu)成評價指標(biāo)集I={I1，I2， · ··，Iq}。評價指標(biāo)集是評價要素集的一個映射。一個評價要素集存在多個映射指標(biāo)集。為了得出最優(yōu)交集，建立合理的評價指標(biāo)體系，其構(gòu)建的基本原則包括：

（1）價值取向原則。如前所述，本工程是國家一系列發(fā)展戰(zhàn)略的重要“先手棋”，符合國家戰(zhàn)略決策是充分發(fā)揮公共項目績效的重要前提。因此，績效評價指標(biāo)應(yīng)反映該項目與重大戰(zhàn)略決策的關(guān)系以及對這些決策的落實程度，揭示該工程服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)涵。

（2）內(nèi)在邏輯原則。將戰(zhàn)略決策分析中關(guān)聯(lián)過小或需要經(jīng)過層層效應(yīng)才能達(dá)成的效益弱化，重點(diǎn)關(guān)注該工程為整個經(jīng)濟(jì)社會帶來的一系列較為直接的影響，并對各目標(biāo)進(jìn)行分解、整合，厘清其內(nèi)在邏輯及層次關(guān)系，避免其他因素干擾造成評價重點(diǎn)不突出。

2 指標(biāo)推演

2.1 投入、過程維度指標(biāo)分析

投入維度主要是體現(xiàn)項目的經(jīng)濟(jì)性，過程維度主要體現(xiàn)項目的效率性。項目實施過程是由各類項目參與者（主要是指組織者、實施者、使用者），分別通過特定的活動形成一定的輸出。該工程項目建設(shè)周期長，需要獲取大量的人力、財力、物力、信息和制度等方面的資源，并將這些資源合理配置給需要的組織或個人。投入維度包含諸多要素，如資金籌措、人力物資等，其中財政投入一直是最受關(guān)注的投入資源。本工程采用工程建設(shè)指揮部模式，主要依賴行政手段協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，調(diào)配建設(shè)所需的各類資源，重視項目的實施內(nèi)容及執(zhí)行能力，但較少地關(guān)注財政方面的要素。因此，考慮投入與過程維度指標(biāo)主要包括：（1）資金籌措與使用：指資金籌集的到位情況以及實際利用資金的效率；（2）人力物資配備：人員的專業(yè)素質(zhì)，科技人員的配備情況及投入的準(zhǔn)確性與及時性、數(shù)量、準(zhǔn)時性及設(shè)備完好情況；（3）規(guī)章制度執(zhí)行：規(guī)章制度的完善程度、落實情況、項目操作過程中的規(guī)范性，以及各項事務(wù)中意見建議的反饋情況；（4）進(jìn)度和質(zhì)量控制：工程建設(shè)進(jìn)度與計劃進(jìn)度的相符情況，質(zhì)量控制采用工程的優(yōu)良率來評價。

2.2 產(chǎn)出維度指標(biāo)分析

產(chǎn)出維度主要體現(xiàn)項目的結(jié)果性，可大致分為兩方面，一是工程建成后通過項目自身建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模發(fā)揮效益，促進(jìn)運(yùn)輸能力的增長；二是項目在設(shè)計建設(shè)過程中對于安全、創(chuàng)新等方面的落實情況?？紤]該工程的建設(shè)成績指標(biāo)主要包括：（1）通航尺度達(dá)標(biāo)：深水航道的水深、寬度、彎曲半徑、可維護(hù)性及維護(hù)前景、航路設(shè)置是否在設(shè)計要求內(nèi)；（2）整治建筑物可靠：各類壩體、護(hù)坡（灘）、護(hù)底等重要工程構(gòu)筑物穩(wěn)定性的好壞，以及工程建成后的河床沖淤演變趨勢；（3）配套工程完備：錨地、VTS、航標(biāo)、標(biāo)志標(biāo)牌等配套措施的合理性以及應(yīng)用效果；（4）科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新：主要包括巨型復(fù)雜河流航道治理的基本理論創(chuàng)新、關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新、工程結(jié)構(gòu)創(chuàng)新及施工組織管理創(chuàng)新等。

2.3 效果維度指標(biāo)分析

從經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、社會效益指標(biāo)和環(huán)境效益指標(biāo)3個方面分析項目效果。通過這些目標(biāo)的達(dá)成，有利于均衡地區(qū)發(fā)展、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)合理布局、保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境等，從而實現(xiàn)落實戰(zhàn)略、產(chǎn)生影響的項目目的。該工程通過深水航道建設(shè)，最直接地實現(xiàn)了船舶大型化，進(jìn)而實現(xiàn)海輪進(jìn)江，工程范圍內(nèi)港口實現(xiàn)海港化，促進(jìn)了港口吞吐量增長，減少了船舶中轉(zhuǎn)次數(shù)，提高了運(yùn)輸效率，降低了運(yùn)輸成本；航道條件的改善，減小了船舶航行及港口生產(chǎn)中的事故發(fā)生率；綠色航道發(fā)展理念促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)；一系列目標(biāo)的實現(xiàn)從而提升了利益相關(guān)者對該航段的滿意度，有利于沿江地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，從而實現(xiàn)項目價值。效果維度不僅體現(xiàn)了項目的效果性，也體現(xiàn)了項目的可持續(xù)性。

經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)主要包括：（1）港口海港化：到港船舶的大型化，船舶實載率提高，到港海輪數(shù)量增加等；（2）吞吐量增加：主要包括鐵礦石、原油、煤炭、糧食和集裝箱等貨種；（3）運(yùn)輸成本降低：包括中轉(zhuǎn)費(fèi)用減少、貨物損耗減小，以及船舶航行費(fèi)用減少等；（4）港口一體化：港口資源配置的優(yōu)化、港口經(jīng)營機(jī)制完善，港口綜合通過能力不斷增強(qiáng)與有效利用。

社會效益指標(biāo)主要包括：（1）船舶航行安全：船舶航行條件的改善、部分航標(biāo)調(diào)整、相關(guān)管理制度和規(guī)定的修訂發(fā)布等對船舶航行安全的影響，以及錨地調(diào)整在一定程度上對船舶航行便捷性造成的影響；（2）港口生產(chǎn)安全：船舶靠離泊等安全風(fēng)險行為次數(shù)的降低、港口相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施的更新對港口生產(chǎn)的可靠性及效率的影響；（3）沿江地區(qū)發(fā)展：臨港產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、沿江地區(qū)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展、對外交流機(jī)會的增加以及對鐵水聯(lián)運(yùn)、公水聯(lián)運(yùn)等多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展的影響；（4）利益相關(guān)者滿意：考慮群眾、企業(yè)和政府等不同類型利益相關(guān)者對工程效果、效益的滿意度。

環(huán)境效益指標(biāo)主要包括：（1）自然災(zāi)害防治：對洪水防治、河勢控制、水土保持等方面的影響；（2）岸線集約利用：岸線資源使用效率的提高及相應(yīng)岸線進(jìn)行重新規(guī)劃或改進(jìn)的影響；（3）生物資源保護(hù)：工程施工過程中對生物資源的保護(hù)以及生態(tài)補(bǔ)償措施的影響；（4）環(huán)境質(zhì)量影響：能源消耗及污染物排放、沿線自然景觀的破壞，以及疏浚土和棄土處理的影響，綠化工程的實施為環(huán)境帶來的效益。

2.4 指標(biāo)反向推演

為了揭示該工程服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)涵，確保經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益3個方面的指標(biāo)能在一定程度上反映出該工程對國家重大戰(zhàn)略決策的落實程度，初步得出上述指標(biāo)后，采用“價值-目的-目標(biāo)-指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)”關(guān)系鏈對其進(jìn)行反向邏輯推演（見圖1）。首先，分析本工程與當(dāng)前五大國家重大戰(zhàn)略決策中的相關(guān)內(nèi)容，確定其在經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境方面都響應(yīng)了社會發(fā)展價值取向。與本工程相關(guān)的主要戰(zhàn)略內(nèi)容有：生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)、沿江產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、綜合交通運(yùn)輸體系完善、對外開放水平提升、科技創(chuàng)新、服務(wù)品質(zhì)提升等。其次，從指標(biāo)層內(nèi)容到準(zhǔn)則層內(nèi)容再到戰(zhàn)略決策內(nèi)容的對應(yīng)關(guān)系進(jìn)行推演（即“指標(biāo)-目標(biāo)-目的-價值”推演），過程如圖2所示。可知，投入、過程與產(chǎn)出維度中的指標(biāo)能有效地對應(yīng)于效果維度的指標(biāo)，而效果維度指標(biāo)能很好地表述出國家重大戰(zhàn)略決策的要求，即通過使用該績效評價體系，能夠體現(xiàn)出該工程對當(dāng)前社會價值取向的遵循及實現(xiàn)程度。

3 指標(biāo)確立

為分析該指標(biāo)體系的適用性，針對參與該工程的科研、設(shè)計、施工、監(jiān)理、管理等單位的項目負(fù)責(zé)人或業(yè)務(wù)骨干進(jìn)行專家問卷調(diào)查。共計得到有效問卷36份，調(diào)查對象的單位性質(zhì)及崗位性質(zhì)分布如圖3。

問卷采用5級量表形式，即對量表中每一題目均給出表示態(tài)度積極程度等級的5種備選評語答案（“非常不合適”、“不適合”、“不確定”、“適合”、“非常適合”，依次對應(yīng)1～5分）來反映專家對各指標(biāo)適應(yīng)性的判斷。根據(jù)SPSS 21軟件的“分析-度量-可靠性分析”模塊，計算反映測驗結(jié)果一致性的Cronbach’s α系數(shù)[12]，結(jié)果為0.908，可見問卷結(jié)果屬于高信度，因此可認(rèn)為調(diào)查結(jié)果是可靠、一致和穩(wěn)定的。

圖 3 調(diào)查問卷專家分布情況Fig. 3 Distribution of experts in the questionnaire

表1統(tǒng)計了調(diào)查結(jié)果的樣本均值和標(biāo)準(zhǔn)差以及修正均值。修正均值是為了使調(diào)查樣本更好地反映總體的適用度，消除不同專家的差異性，考慮了多源異構(gòu)樣本離差的影響[13]，其表達(dá)式為：

表 1 績效評價指標(biāo)評分樣本均值及修正均值統(tǒng)計Tab. 1 Sampled and modified mean values of each performance evaluation index

由表1可知，各指標(biāo)評分樣本均值全部大于4分，且大部分超過4.5分，表示均適合作為該工程績效評價的指標(biāo)。修正均值的分布范圍為2.8～17.3，其結(jié)果相對大小基本與修正前均值的相對大小對應(yīng)，但修正均值能夠更加明顯地看出各指標(biāo)得分的差異。準(zhǔn)則層中，“實施內(nèi)容”和“建設(shè)成績”普遍得分較高，且標(biāo)準(zhǔn)差相對較小，說明各項指標(biāo)能夠體現(xiàn)該工程的實施內(nèi)容和建設(shè)成績；特別是“資金籌措與使用”，只有資金籌集到位、高效使用才能為本工程實施環(huán)節(jié)提供物資人力保障；“通航能力達(dá)標(biāo)”是該工程最為直接的核心目標(biāo)，是帶來后續(xù)效益的充分必要前提。效益指標(biāo)中，“經(jīng)濟(jì)效益”指標(biāo)得分相對稍高，它是該工程最直接的效益，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，重要性不言而喻；“環(huán)境效益”指標(biāo)得分相對稍低，標(biāo)準(zhǔn)差也較大，說明專家對于這項指標(biāo)判斷的差異性較大，可能原因是在長江“共抓大保護(hù)”戰(zhàn)略指導(dǎo)下，各專家關(guān)于該工程與自然災(zāi)害、生物資源等因素的相關(guān)性上有一定分歧。

指標(biāo)層中，“科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新”得分最高且標(biāo)準(zhǔn)差最小，說明調(diào)查專家普遍認(rèn)為科技創(chuàng)新對該工程而言有著非常大的影響和作用?！叭肆ξ镔Y配備”、“進(jìn)度和質(zhì)量控制”、“資金籌措與使用”、“整治建筑物可靠”及“配套工程完備”等主要反映工程實施內(nèi)容和建設(shè)成績指標(biāo)的修正均值得分均較高，表明采用這些指標(biāo)來評價該工程的績效是合理的。得分相對較低且標(biāo)準(zhǔn)差較大的指標(biāo)有“自然災(zāi)害防治”、“港口生產(chǎn)安全”及“岸線集約利用”等，其原因可能是目前正處于長江12.5 m深水航道建成初期，這些方面的影響還未體現(xiàn)出來，專家評分時會傾向于保守，但這幾項指標(biāo)在航道安全及岸線資源利用方面有著重要的作用，故仍可將其納入長江南京以下12.5 m深水航道工程績效評價指標(biāo)體系。

最后，圖4給出了以該項目價值取向為核心而推演出的深水航道工程績效評價指標(biāo)體系。相較于現(xiàn)有的航道工程指導(dǎo)類績效評價指標(biāo)體系，該指標(biāo)體系不僅是對工程本身的實施以及成績的評價，更注重對當(dāng)下國家重大戰(zhàn)略決策的落實程度的評價，以期反映該工程與國民經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展、資源環(huán)境之間的關(guān)系。

圖 4 深水航道工程績效評價指標(biāo)體系Fig. 4 Performance evaluation indexes for 12.5 m deepwater channel project

4 結(jié) 語

長江南京以下12.5 m深水航道工程投資大、影響范圍廣、社會意義顯著，對其進(jìn)行科學(xué)有效的績效評價，是對該重大工程各方面成效的綜合衡量。限于篇幅，本文僅針對該工程績效評價的指標(biāo)體系進(jìn)行討論，考慮長江南京以下12.5 m深水航道工程的特殊性，基于該重大工程的價值取向和內(nèi)在邏輯等原則，采用“價值-目的-目標(biāo)-指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)”關(guān)系鏈，以深水航道項目價值取向為核心而推演出一套切實遵循項目目標(biāo)、緊密聯(lián)系項目內(nèi)容的績效評價指標(biāo)體系。相比于現(xiàn)有的航道工程指導(dǎo)類績效評價指標(biāo)體系，該指標(biāo)體系不僅是對工程本身的實施以及成績的評價，更注重對當(dāng)下國家重大戰(zhàn)略決策的落實程度的評價，以期反映該工程與國民經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展、資源環(huán)境之間的關(guān)系。下一步可結(jié)合相應(yīng)的調(diào)查分析，對該工程績效進(jìn)行具體評價并探討其績效得分以及各指標(biāo)之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系。