□ 鄧海龍 何 麗

巡游出租車近30年的集約化經(jīng)營過程中，行業(yè)先后實施了幾次經(jīng)營模式改革，但效果不佳，司機和經(jīng)營企業(yè)之間收益分配失衡的矛盾依然存在并越來越尖銳。網(wǎng)約車的巨大沖擊導(dǎo)致巡游出租車司機收入大幅下降并最終打破了行業(yè)穩(wěn)定，部分司機采取罷運、游行等極端方式表達(dá)不滿，導(dǎo)致巡游出租車服務(wù)質(zhì)量大幅下降，市民對其服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)能力也多有詬病。行業(yè)對社會的負(fù)面影響及其面臨的生存危機，迫使巡游出租車行業(yè)對現(xiàn)有經(jīng)營模式進(jìn)行市場化改革，探索一條健康發(fā)展之路。筆者以W市巡游出租車經(jīng)營模式為例進(jìn)行分析。

一、巡游出租車行業(yè)經(jīng)營模式演變

20世紀(jì)90年代，出租車行業(yè)快速發(fā)展，W市率先實行特許經(jīng)營權(quán)有償使用制度，推行承包經(jīng)營模式，經(jīng)營企業(yè)公開競標(biāo)，中標(biāo)后一次性繳納出讓金即可獲得限期特許經(jīng)營權(quán)。司機每月再向經(jīng)營企業(yè)繳納承包費，取得承包經(jīng)營資格。90年代后期，亞洲金融風(fēng)暴爆發(fā)導(dǎo)致全球經(jīng)濟低迷，為規(guī)避風(fēng)險，經(jīng)營企業(yè)將經(jīng)營權(quán)和車輛轉(zhuǎn)讓給司機，并定期收取管理費（企業(yè)運營成本和行業(yè)平均利潤）。司機通過繳納高額費用取得限期經(jīng)營權(quán)，承包經(jīng)營模式演變成為“買斷經(jīng)營模式”，但經(jīng)營權(quán)與車輛產(chǎn)權(quán)仍然登記在運營企業(yè)名下。

經(jīng)濟的回暖和2003年W市取締客運三輪摩托車推動了巡游出租車行業(yè)進(jìn)入震蕩復(fù)蘇期。為規(guī)范行業(yè)經(jīng)營活動，解決司企之間經(jīng)營權(quán)與車輛權(quán)屬不明等問題，該市推動了“買斷經(jīng)營”模式向“承包經(jīng)營”模式轉(zhuǎn)變的改革。但出于自身利益考慮，企業(yè)與司機私下協(xié)商，通過“預(yù)收承包費”的形式將“承包經(jīng)營”模式轉(zhuǎn)變回“買斷經(jīng)營”模式，改革沒有取得預(yù)期效果，并由此造成車輛轉(zhuǎn)包現(xiàn)象盛行。

2012年，出租車質(zhì)量事件引爆了出租車行業(yè)多年積累的矛盾。為徹底解決行業(yè)發(fā)展存在的問題，W市相繼出臺改革客運出租汽車運營管理體制、規(guī)范巡游出租汽車經(jīng)營行為等規(guī)范管理出租車行業(yè)的文件，要求運營企業(yè)清退預(yù)收承包費并實行出租汽車經(jīng)營權(quán)無償使用制度。但清退“預(yù)收承包費”遭到了司機的強烈反對，司機認(rèn)為該舉措將使轉(zhuǎn)包的“買斷費”喪失，“預(yù)收承包費”、“買斷費”問題仍然沒有得到解決。

治理整頓措施雖然沒有使行業(yè)運營徹底回歸到承包經(jīng)營模式上來，但在一定程度上減輕了司機的負(fù)擔(dān)，規(guī)范了市場秩序，大幅提高了巡游出租車運營收入，客觀上促進(jìn)了行業(yè)重回健康發(fā)展軌道。

從2017年至今，W市相繼出臺了《進(jìn)一步規(guī)范巡游出租汽車經(jīng)營行為》、《客運出租汽車管理條例》、《做好巡游出租汽車車輛經(jīng)營權(quán)延續(xù)及車輛更新工作》等方面的文件，規(guī)范了行業(yè)管理秩序，明確提出車權(quán)同期，制定了清算預(yù)收承包費的具體執(zhí)行方法，并規(guī)定駕駛員只需按相關(guān)文件確定的承包費標(biāo)準(zhǔn)按月繳納承包費。

二、巡游出租車行業(yè)經(jīng)營模式問題分析

在經(jīng)營模式的探索與改革過程中，受特許經(jīng)營權(quán)的嚴(yán)格規(guī)制，由于對行業(yè)自身發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識不足和管控不到位，前期實行的“買斷經(jīng)營模式”以及后期被“買斷費”、“預(yù)收承包費”等扭曲的承包經(jīng)營模式，加劇了行業(yè)內(nèi)部矛盾，加大了行業(yè)改革的困難和阻力。

1.“買斷經(jīng)營模式”造成了企業(yè)與司機責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的不統(tǒng)一

“買斷經(jīng)營”模式下，企業(yè)將車輛價款一次性作價給司機，每月收取管理費（企業(yè)運營成本和行業(yè)平均利潤），出租車產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)歸企業(yè)所有，司機作為實質(zhì)性投資人只能獲得一定經(jīng)營期限內(nèi)的承包權(quán)和車輛使用權(quán)?！百I斷經(jīng)營”客觀上造成了車輛經(jīng)營權(quán)和產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不清的問題，為后期司機和企業(yè)之間的糾紛埋下伏筆。

司機支付高昂的買斷費用后，認(rèn)為自己擁有獨立處置權(quán)，由此催生出車輛轉(zhuǎn)包現(xiàn)象?！稗D(zhuǎn)包”現(xiàn)象的出現(xiàn)導(dǎo)致司機之間、轉(zhuǎn)包司機與企業(yè)之間的關(guān)系難以界定。

2.“預(yù)收承包費”和“買斷費”加重了司機的風(fēng)險和負(fù)擔(dān)

“預(yù)收承包費”是指企業(yè)和司機出于自身利益考慮，通過私下協(xié)商，承包司機一次性向擁有經(jīng)營權(quán)的企業(yè)支付一個經(jīng)營周期的經(jīng)營使用費及車輛購置費等，由此獲得一個周期的經(jīng)營承包處置權(quán)。

“預(yù)收承包費”從表面上看是司機與企業(yè)雙方自愿的收費，但在雙方實質(zhì)協(xié)商過程中，企業(yè)憑借擁有特許經(jīng)營權(quán)的強勢地位，具有對“承包費”的絕對定價權(quán)，其預(yù)收的承包費涵蓋了車輛購置費、企業(yè)經(jīng)營成本和高額利潤。企業(yè)運營零風(fēng)險、近乎零投資且收益穩(wěn)定，而承包司機作為實質(zhì)上的投資主體，卻要承擔(dān)承包經(jīng)營周期內(nèi)客運市場不景氣帶來的經(jīng)營風(fēng)險。

承包司機通過“買斷經(jīng)營”或“預(yù)收承包費”模式取得經(jīng)營周期內(nèi)的承包處置權(quán)后，以高于其繳納的“預(yù)收承包費”的價格，將承包處置權(quán)轉(zhuǎn)包給新接手的司機，新接手司機支付給轉(zhuǎn)包司機的“買斷費”又進(jìn)一步被抬高。

“買斷費”提高了轉(zhuǎn)包司機的風(fēng)險，加劇了行業(yè)內(nèi)部矛盾。行業(yè)景氣時，司機通過層層加價轉(zhuǎn)包，一步步推高“買斷費”；行業(yè)不景氣時，轉(zhuǎn)包司機無法加碼“買斷費”，最后接盤的轉(zhuǎn)包司機面臨著“買斷費”縮水的風(fēng)險?！蛾P(guān)于客運出租汽車運營管理體制改革的意見》規(guī)定，當(dāng)出租車經(jīng)營企業(yè)服務(wù)質(zhì)量考核不達(dá)標(biāo)時，客管處將提前回收其經(jīng)營權(quán)，“買斷費”將隨企業(yè)經(jīng)營權(quán)的提前回收而消失，轉(zhuǎn)包司機將損失全部“買斷費”。當(dāng)風(fēng)險來臨時，司機又期望政府、企業(yè)共同分擔(dān)風(fēng)險，由此激化了企業(yè)于司機之間的矛盾，政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)也很困難。

3.消費者權(quán)益得不到保障

巡游出租車服務(wù)質(zhì)量差強人意，中心城區(qū)交通高峰期間打車十分困難，“拒載、繞道、找出、宰客、議價”行為時有發(fā)生。根據(jù)W市相關(guān)資料顯示，市民對出租車的投訴占城市交通運輸服務(wù)領(lǐng)域總投訴的70%以上。

4.行業(yè)監(jiān)管部門監(jiān)管、維穩(wěn)壓力大

行業(yè)主管部門側(cè)重于對經(jīng)營企業(yè)資質(zhì)、投資能力的監(jiān)管與評估，對運營企業(yè)運營狀況的監(jiān)管偏弱，導(dǎo)致“承包費”的確定不科學(xué)、不透明。司機在無法承受市場波動的風(fēng)險時，往往借集體維權(quán)甚至群體性事件來表達(dá)自己的訴求。接訪、維穩(wěn)和處理突發(fā)性事件給行業(yè)主管部門也帶來了巨大壓力。

三、經(jīng)營模式改革的必要性

1.承包經(jīng)營模式導(dǎo)致行業(yè)發(fā)展緩慢

在承包費表現(xiàn)為“買斷費”、“預(yù)收承包費”、“月租費”等形式的“承包經(jīng)營”模式下，經(jīng)營企業(yè)無需承擔(dān)市場風(fēng)險卻能獲取穩(wěn)定的高額利潤，而司機收入較低，且要承擔(dān)市場風(fēng)險。司機因?qū)κ杖氩粷M，不愿意主動提高服務(wù)質(zhì)量，而經(jīng)營企業(yè)無風(fēng)險卻獲得穩(wěn)定的高額利潤，沒有動力解決行業(yè)內(nèi)存在的問題，行業(yè)整體發(fā)展緩慢。

2.監(jiān)管部門政策調(diào)控效果不理想

2015年1月1日，W市《關(guān)于改革客運出租車運營管理體制的意見》（以下簡稱“《意見》”）開始施行?！兑庖姟芬?guī)定，從2015年起，出租車經(jīng)營權(quán)實行無償使用制度，推行“車權(quán)同期、車在權(quán)在”的管理新政，執(zhí)行嚴(yán)格的進(jìn)入、退出機制，引導(dǎo)出租車行業(yè)回歸到重視服務(wù)質(zhì)量的正確道路上。政府讓利無疑有助于行業(yè)的發(fā)展，但經(jīng)營企業(yè)在行業(yè)中的壟斷地位并沒有被打破，扭曲的承包經(jīng)營模式仍然存在，出租車司機由于無法享受《意見》的紅利，缺乏提升服務(wù)質(zhì)量的動力。

2018年，W市出臺了《關(guān)于做好巡游出租汽車車輛經(jīng)營權(quán)延續(xù)及車輛更新工作的通知》，要求各客運出租汽車企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行車輛經(jīng)營權(quán)期限制度，新車登記注冊時，將經(jīng)營企業(yè)全款購車與經(jīng)營權(quán)延期發(fā)證捆綁在一起，從制度層面解決“買斷費”、“預(yù)收承包費”等問題。但新政策并沒有給行業(yè)帶來新氣象，企業(yè)和司機對行業(yè)發(fā)展前景仍然缺乏信心，企業(yè)做大做強和打造優(yōu)質(zhì)品牌服務(wù)的動力不足，司機勞動強度大，收入較低，無歸屬感，缺乏提高服務(wù)質(zhì)量的主觀能動性。

3.網(wǎng)約車對巡游出租車行業(yè)造成巨大沖擊，生存危機迫使改革刻不容緩

滴滴、快的、Uber等網(wǎng)約車的迅猛發(fā)展對巡游出租車市場造成了巨大沖擊，巡游出租車日營業(yè)額大幅下降，駕駛員情緒低落、消極，棄運、罷運現(xiàn)象普遍，巡游出租車服務(wù)質(zhì)量大幅下降，民眾對巡游出租車的投訴大幅增加，行業(yè)遭遇前所未有的生存危機。殘酷的現(xiàn)實倒逼行業(yè)認(rèn)識到，必須推進(jìn)管理經(jīng)營體制的改革，只有轉(zhuǎn)變經(jīng)營模式，不斷提升服務(wù)質(zhì)量和能力，才能在激烈的客運市場競爭中求得生存與發(fā)展。

四、巡游出租車行業(yè)經(jīng)營模式改革

1.改革方向

我國巡游出租車行業(yè)主要有承包經(jīng)營、個體經(jīng)營和員工制三種模式，其中，承包經(jīng)營模式是主流。W市實行的“買斷經(jīng)營”、“預(yù)收承包費”經(jīng)營模式都屬于非完全市場環(huán)境下的承包經(jīng)營模式。其主要問題在于市場化競爭環(huán)境不成熟，企業(yè)與司機收益風(fēng)險共擔(dān)機制尚未形成，承包費定價方式粗放，服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管體系不健全。

行業(yè)改革的入手點在于強化市場對行業(yè)資源的動態(tài)配置能力?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（簡稱“58號文”）是巡游出租車行業(yè)改革的政策性指導(dǎo)文件。58號文明確指出巡游出租車行業(yè)改革要以維護(hù)人民群眾合法權(quán)益為改革的出發(fā)點和落腳點，既要充分尊重市場規(guī)律又要發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，各地根據(jù)實際情況自主探索符合市場規(guī)律的行業(yè)經(jīng)營管理模式。58號文指出了巡游出租車市場化改革方向，出租車行業(yè)改革應(yīng)當(dāng)遵循客運市場供求規(guī)律，形成成熟的市場經(jīng)營環(huán)境，推行市場化經(jīng)營管理模式，通過市場自主配置資源來滿足市場多樣化客運需求。

2.改革措施

鑒于W市巡游出租車行業(yè)積累的歷史問題多，司機群體龐大，從維護(hù)社會穩(wěn)定、保持行業(yè)穩(wěn)定向好發(fā)展的角度出發(fā)，經(jīng)營模式改革可以分兩個階段實施。

（1）第一階段為市場化改革過渡期，對現(xiàn)行承包經(jīng)營模式進(jìn)行微調(diào)，為完全市場化改革清除障礙，為制定市場化改革相關(guān)政策、法規(guī)等準(zhǔn)備工作提供緩沖時間。①堅定經(jīng)營權(quán)無償使用制度，解決“買斷費”、“預(yù)收承包費”、“承包權(quán)轉(zhuǎn)讓”清理不徹底的問題，為市場化改革徹底掃除障礙。②改革行業(yè)主管部門通過聽證會，程序化制定月承包費模式。行業(yè)主管部門強制經(jīng)營企業(yè)披露真實經(jīng)營成本，委托審計機構(gòu)審計經(jīng)營成本并根據(jù)審計認(rèn)可的經(jīng)營成本、W市最低工資標(biāo)準(zhǔn)和運輸服務(wù)行業(yè)平均利潤水平來核算承包費的額度區(qū)間。承包費額度標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)既能保證經(jīng)營企業(yè)行業(yè)平均利潤，又能保證司機在法定工作時間內(nèi)獲得的勞動報酬不低于該市最低工資標(biāo)準(zhǔn)。③健全法制體系，強化法制監(jiān)管，對披露虛假成本、不按照承包費額度標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的出租車經(jīng)營企業(yè)，追究其法律責(zé)任。

（2）第二階段為市場化經(jīng)營模式改革期，推行基于市場動態(tài)調(diào)節(jié)機制的承包經(jīng)營模式，改革的關(guān)鍵在于以下3個方面。①建立市場化的承包費額度標(biāo)準(zhǔn)確定方法。企業(yè)在核算經(jīng)營成本、固定成本、利潤率的基礎(chǔ)上提出承包費額度標(biāo)準(zhǔn)；駕駛員依據(jù)物價水平、W市平均勞動報酬標(biāo)準(zhǔn)、勞動力成本等要素提出可以接受的承包費額度標(biāo)準(zhǔn)；行業(yè)主管部門委托審計機構(gòu)對雙方提出的承包費額度標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審計、評估，司企雙方參考評估結(jié)論進(jìn)行磋商，達(dá)成雙方接受的承包費額度標(biāo)準(zhǔn)。②設(shè)計承包費標(biāo)準(zhǔn)市場化動態(tài)調(diào)節(jié)觸發(fā)條件。當(dāng)巡游車運價、客運需求、能源動力成本、物價指數(shù)、勞動力成本、社會平均工資標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生重大變化時，司企雙方成本與收益可能發(fā)生大幅波動；當(dāng)司企一方收益或成本波動達(dá)到極限值時，調(diào)整承包費額度標(biāo)準(zhǔn)，以此保證司企風(fēng)險利益共擔(dān)。③建立市場化履約保障制度。司機和企業(yè)雙方均應(yīng)向行業(yè)主管部門指定的第三方繳納履約保證金，當(dāng)司企一方不履約造成另一方損失時，直接利用保證金來彌補另一方損失，以此保證司企之間的糾紛完全通過市場化手段來解決，行業(yè)主管部門的管理重點由過去的直接干涉行業(yè)具體經(jīng)營、收益分配、司企糾紛等問題轉(zhuǎn)移到行業(yè)公共安全、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督和行業(yè)信息服務(wù)等方面。

五、結(jié)語

推行市場化經(jīng)營模式改革是巡游出租車行業(yè)健康發(fā)展的必經(jīng)之路，是對歷史形成的行業(yè)經(jīng)營模式的一種深層次的變革?；谑袌鰟討B(tài)調(diào)節(jié)機制的承包經(jīng)營模式改革的3個關(guān)鍵問題的解決方法，為未來巡游車經(jīng)營模式提供了一種改革思路。由思路到具體實施還有諸多問題需要深入研究并制定解決方法。改革中既要解決歷史問題和現(xiàn)實矛盾，又要立足于行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，行業(yè)改革之路任重道遠(yuǎn)。