史錦華

2015年以來，專項(xiàng)債券作為我國(guó)重要的積極財(cái)政政策創(chuàng)新工具不斷被運(yùn)用。數(shù)據(jù)顯示，2019年，我國(guó)共發(fā)行專項(xiàng)債券25882億元。為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的沖擊，中央確定2020年新增專項(xiàng)債券規(guī)模達(dá)1.29萬億元，政策目標(biāo)為通過積極有效的擴(kuò)大投資，實(shí)現(xiàn)“六穩(wěn)”“六?！保⒁皂?xiàng)目建設(shè)拉動(dòng)整體社會(huì)投資規(guī)模的跟進(jìn)與擴(kuò)大，牽引帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)盡快進(jìn)入正常發(fā)展軌道。未來一段時(shí)間，專項(xiàng)債券作為中央宏觀調(diào)控政策“組合拳”的必選項(xiàng)之一，將起到為經(jīng)濟(jì)發(fā)展“提質(zhì)增效”的作用。在此過程中，促進(jìn)專項(xiàng)債券功能的有效發(fā)揮，需要協(xié)調(diào)好以下幾方面的關(guān)系。

協(xié)調(diào)好規(guī)模、速度和質(zhì)量的關(guān)系

隨著新增專項(xiàng)債券規(guī)模的擴(kuò)大、發(fā)行時(shí)間的前移和節(jié)奏的加快，更需要保障其發(fā)展質(zhì)量，防止形成資金積滯和資金浪費(fèi)，確保發(fā)行質(zhì)量。專項(xiàng)債券不同于一般政府債券，其本身是依靠中國(guó)財(cái)政“四本賬”中政府性基金財(cái)政體系而設(shè)計(jì)的，規(guī)定有明確的使用范圍和償還保障體系。根據(jù)專項(xiàng)債券“資金跟項(xiàng)目走”的使用原則，對(duì)使用范圍內(nèi)的項(xiàng)目進(jìn)行遴選和儲(chǔ)備至關(guān)重要，這可以確保高質(zhì)量項(xiàng)目及時(shí)得到建設(shè)資金，提高資金使用效益。在政策層面，要加強(qiáng)并完善項(xiàng)目遴選和儲(chǔ)備機(jī)制建設(shè)，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)地區(qū)給予政策傾斜，也可以鼓勵(lì)項(xiàng)目間的不同形式組合，這樣不僅可以節(jié)約項(xiàng)目資金，更能產(chǎn)生項(xiàng)目組合投資的“集聚效應(yīng)”和“協(xié)同效應(yīng)”，使專項(xiàng)債券資金“好鋼用在刀刃上”，真正起到拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)上行的“發(fā)力點(diǎn)”作用。

協(xié)調(diào)好財(cái)政承壓和投資增加之間的關(guān)系

目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速下行態(tài)勢(shì)疊加減稅降費(fèi)政策實(shí)施，使得各級(jí)政府財(cái)政收入增長(zhǎng)下滑明顯，財(cái)政承壓加重。從2020年第一季度數(shù)據(jù)看，全國(guó)一般公共預(yù)算收入45984億元，同比下降14.3%，受疫情停工停產(chǎn)影響，大部分稅種收入都有所降低，其中降幅最大的是增值稅和出口退稅，分別為23.6%和27.9%。為貫徹落實(shí)中央關(guān)于“積極的財(cái)政政策要更加積極有為”的決策部署，財(cái)政政策必須正確看待和處理財(cái)政承壓和投資增加之間的關(guān)系，增加有效投資，積極擴(kuò)大內(nèi)需。目前，需要通過增加債務(wù)率來解決財(cái)政承壓的困難，有可能突破3%的上限來增發(fā)各類債券，包括最近中央提到的特別國(guó)債。如此一來，在債券市場(chǎng)上就形成了各種政府債券發(fā)行之間的比較和競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于專項(xiàng)債券而言，其優(yōu)勢(shì)空間有可能受到壓縮，導(dǎo)致債券融資成本上升、期限下降，不利于項(xiàng)目建設(shè)的有效資金投入。這就需要從政策層面增強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃，協(xié)調(diào)各類債券的總量和結(jié)構(gòu)配比，在發(fā)行過程中引導(dǎo)債券資金的合理流向，以形成有效投資為抓手，提高債券使用效果。

協(xié)調(diào)好促發(fā)展和防風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系

黨的十九大報(bào)告指出：“發(fā)展是解決我國(guó)一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵?！钡３职l(fā)展的同時(shí)也需要最大限度地降低風(fēng)險(xiǎn)，這就需要處理好促發(fā)展和防風(fēng)險(xiǎn)之間的相互關(guān)系。從近期來看，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的增大和國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的快速變化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不確定性因素增加，對(duì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的防范不能松懈。但風(fēng)險(xiǎn)防范又必須要在促發(fā)展的過程中完成，這就要求財(cái)政政策工具必須有所創(chuàng)新，且精準(zhǔn)有效。對(duì)專項(xiàng)債券政策來說，除加強(qiáng)對(duì)發(fā)行安排、信用評(píng)級(jí)、信息披露、承銷團(tuán)隊(duì)組建、發(fā)行兌付等制度進(jìn)行規(guī)定外，還要緊跟政策調(diào)整和形勢(shì)變化，提高對(duì)債券使用全過程的監(jiān)督審查，堅(jiān)持防風(fēng)險(xiǎn)的“底線思維”，確保資金項(xiàng)目合規(guī)合格，坐實(shí)償還資金來源，有效控制各類債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，筑牢風(fēng)險(xiǎn)防范的“籬笆墻”。

協(xié)調(diào)好中央財(cái)政和地方財(cái)政的關(guān)系

從改革開放所取得的成功經(jīng)驗(yàn)來看，正確把握和調(diào)整政府間財(cái)政關(guān)系，發(fā)揮好中央和地方兩方面的積極性至關(guān)重要。從二者的定位和分工來說，中央政府更多是制度供給層面，即涉及全局性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的工作，重在進(jìn)行宏觀統(tǒng)領(lǐng)和管理;地方政府著重于地區(qū)內(nèi)的制度推行和工作落實(shí)，同時(shí)，也要求在制度框架內(nèi)大膽實(shí)驗(yàn)、有所創(chuàng)新，把制度推進(jìn)和工作過程中的經(jīng)驗(yàn)和問題反饋給中央政府，實(shí)現(xiàn)原則性與靈活性相統(tǒng)一、頂層設(shè)計(jì)與先行先試相協(xié)調(diào)。

專項(xiàng)債券制度的創(chuàng)新實(shí)施，也應(yīng)協(xié)調(diào)好中央財(cái)政和地方財(cái)政的關(guān)系。從二者的邏輯關(guān)系分析，中央政府基于整體重大風(fēng)險(xiǎn)防范和治理的形勢(shì)判斷，需要及時(shí)精準(zhǔn)提供創(chuàng)新性制度供給，及時(shí)滿足地方政府的制度需要。同時(shí)，地方政府也要用好用足各項(xiàng)政策實(shí)施空間，積極為風(fēng)險(xiǎn)化解探索解決路徑，推動(dòng)降低與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效協(xié)調(diào)保障民生、發(fā)展經(jīng)濟(jì)與防范風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定社會(huì)之間的關(guān)系。目前，在地方政府財(cái)政收支缺口加大的情況下，應(yīng)確保專項(xiàng)債券發(fā)行“誰舉借，誰償還”，規(guī)范債務(wù)管理，確保前期準(zhǔn)備、中期使用管理、后期還本付息全過程信息公開，嚴(yán)格遵守相關(guān)制度規(guī)定。

處理好“有效市場(chǎng)”和“有為政府”之間的關(guān)系

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。在現(xiàn)代金融市場(chǎng)體系中，基于價(jià)格機(jī)制傳導(dǎo)作用，市場(chǎng)主體的融資行為和融資價(jià)格之間關(guān)系密切。一般情況下，市場(chǎng)主體遵紀(jì)守法、信譽(yù)度高、信息披露透明及時(shí)，其融資債券利率較低，融資成本較小。專項(xiàng)債券是以項(xiàng)目為依托的金融市場(chǎng)融資行為，其市場(chǎng)認(rèn)可度以及利率水平除決定于項(xiàng)目本身必須符合市場(chǎng)融資限定條件外，也涉及市場(chǎng)交易方對(duì)地方政府償債水平的整體評(píng)估。按照市場(chǎng)評(píng)估指標(biāo)體系，地方政府償債能力包括經(jīng)濟(jì)總體表現(xiàn)、財(cái)政基本狀況、債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)管控以及社會(huì)治理層面等多方面內(nèi)容。這樣，為取得較好市場(chǎng)評(píng)價(jià)，得到廣泛市場(chǎng)認(rèn)可，地方政府不僅要遵守相關(guān)法律規(guī)定，而且要主動(dòng)施政、積極作為，提高行政效率，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)以及社會(huì)治理等多方面展現(xiàn)出良好的治理成效。

專項(xiàng)債券發(fā)行一頭連著金融市場(chǎng)，一頭連著地方政府，可以充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮出“有效市場(chǎng)”和“有為政府”的互動(dòng)作用。品質(zhì)優(yōu)良、信譽(yù)度較高的專項(xiàng)債券必然會(huì)吸納更多民間資本參與國(guó)家的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，提高社會(huì)總投資水平，同時(shí)，也可以滿足大部分投資者“低風(fēng)險(xiǎn)、高收益”的投資回報(bào)需求。在疫情防控常態(tài)化階段，可以更好發(fā)揮專項(xiàng)債券對(duì)社會(huì)資本流動(dòng)偏好的引導(dǎo)作用，提高境內(nèi)資金向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)和復(fù)工復(fù)產(chǎn)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步促進(jìn)中央“六穩(wěn)”“六?！蹦繕?biāo)的落實(shí)。

專項(xiàng)債券作為一種重要的積極財(cái)政政策創(chuàng)新工具，在充分發(fā)揮其多方面積極作用的同時(shí)，隨著發(fā)行規(guī)模的增加以及經(jīng)濟(jì)外部環(huán)境的變化，也要對(duì)其適時(shí)進(jìn)行政策調(diào)控和結(jié)構(gòu)調(diào)整，以防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和違約事件發(fā)生，最大程度保障政策工具實(shí)施的正向效應(yīng)。