李文彬,陳曉絢
(華南理工大學 公共管理學院,廣東 廣州 510641)
營商環(huán)境滿意度是評價一個地區(qū)營商環(huán)境最為根本和綜合的指標,也成為了國家和地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的重要抓手。2019年 10月,國務(wù)院審議通過《優(yōu)化營商環(huán)境條例》,強調(diào)應(yīng)建立和完善以市場主體和社會公眾“滿意度”為導向的營商環(huán)境評價體系,發(fā)揮營商環(huán)境評價對優(yōu)化營商環(huán)境的引領(lǐng)和督促作用。2018年 8月,廣東出臺的《廣東省深化營商環(huán)境綜合改革行動方案》和《廣東省深化商事制度改革行動方案》,堅持以企業(yè)為中心、以企業(yè)需求為導向,不斷提升企業(yè)辦事便利度、“滿意率”和獲得感。甘肅蘭州市、河北定州市和北京延慶區(qū)等地方政府把營商環(huán)境滿意度調(diào)查作為優(yōu)化營商環(huán)境的重要手段。而社會團體和媒體也相繼開展了營商環(huán)境滿意度調(diào)查。如中國貿(mào)促會對全國25個?。ㄊ小⒆灾螀^(qū))近4000家私營、國有和外資企業(yè)的營商環(huán)境滿意度進行問卷調(diào)查,南方都市報課題組對珠三角營商環(huán)境滿意度開展調(diào)查。營商環(huán)境滿意度是企業(yè)對政府在基礎(chǔ)設(shè)施、政府服務(wù)、市場秩序等營商環(huán)境的供給與企業(yè)需求匹配程度的主觀感知,反映了政府優(yōu)化營商環(huán)境供給對企業(yè)需求的滿足程度,展示了政府供給與企業(yè)需求的均衡關(guān)系。因此,營商環(huán)境滿意度以企業(yè)需求為起點,只有符合企業(yè)需求及其優(yōu)先次序要求的政府供給,才能有效提升企業(yè)滿意度。換言之,要理解與解釋營商環(huán)境滿意度,則必須回歸政企“供需關(guān)系”這一本質(zhì)。在學界,關(guān)于營商環(huán)境滿意度的內(nèi)容、評價指標與方法以及企業(yè)需求對營商環(huán)境滿意度的影響研究乃是普遍做法,但鮮見圍繞營商環(huán)境供需關(guān)系及其對滿意度影響的研究。而只有揭示了供需關(guān)系與滿意度的內(nèi)在結(jié)構(gòu),才能真正理解滿意度形成的內(nèi)在邏輯,進而推出更具針對性的營商環(huán)境優(yōu)化措施。這正是本文所探討的主旨。
“營商環(huán)境”一詞最早源于世界銀行集團國際金融公司(IFC)“Doing Business”項目調(diào)查(2002),主要指企業(yè)在申請開設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營、貿(mào)易活動、納稅、關(guān)閉及執(zhí)行合約等方面遵循政策法規(guī)所需要的時間和成本等條件的總和。[1]2016年,我國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出,營造優(yōu)良營商環(huán)境包括“公平競爭的市場環(huán)境、高效廉潔的政務(wù)環(huán)境、公正透明的法律政策環(huán)境和開放包容的人文環(huán)境等”;中國的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》,從市場主體保護、市場環(huán)境、政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管執(zhí)法、法治保障等方面闡述營商環(huán)境。在學界,宋林霖等人[2]認為營商環(huán)境是在一定時期內(nèi),投資主體從事商業(yè)活動的政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、法治環(huán)境以及國際化環(huán)境等各種環(huán)境的有機復合體;張威[3]從政策環(huán)境、要素環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、法治環(huán)境、貿(mào)易環(huán)境、投資環(huán)境六個層面闡述營商環(huán)境的理念內(nèi)涵;楊繼瑞[4]等指出,營商環(huán)境涵蓋企業(yè)在開設(shè)、運營、注銷等過程中所處的市場環(huán)境、法治環(huán)境、政府環(huán)境等各種外部因素和條件。由上述文獻對營商環(huán)境內(nèi)涵的界定可見,營商環(huán)境可以分為外圍物質(zhì)技術(shù)層面的“淺環(huán)境”、日常經(jīng)營層面的“微環(huán)境”和政企關(guān)系制度層面的“深層環(huán)境”三個組成部分??偟膩碚f,目前我國以“放管服”為核心的營商環(huán)境建設(shè),是重塑政府與市場關(guān)系之舉,[5]其根本目的是解放和發(fā)展生產(chǎn)力。[6](見圖 1)
圖1 營商環(huán)境的組成部分
供需關(guān)系應(yīng)成為營商環(huán)境滿意度研究的重要視角。我國為中小企業(yè)改善營商環(huán)境實施的改革數(shù)量居東亞太平洋地區(qū)之首,在全球經(jīng)濟改革數(shù)量中排名第二。[7]但是,這些措施是否與企業(yè)需求相匹配并提升了企業(yè)對營商環(huán)境的滿意度?在2018年11月民營企業(yè)座談會上,習近平總書記指出我國政府優(yōu)化營商環(huán)境存在以下問題:“前期調(diào)研不夠,沒有充分聽取企業(yè)的意見,對政策的實際影響考慮不周,沒有給企業(yè)留出必要的適應(yīng)調(diào)整期,有些政策相互不協(xié)調(diào),政策效應(yīng)同向疊加,或是工作方式簡單,導致一些初衷是好的政策產(chǎn)生了相反的作用。”[8]這說明,目前政府政策未能切實回應(yīng)企業(yè)需求,其供需匹配程度仍待經(jīng)驗證據(jù)的支撐及深入研究。近年來,國內(nèi)關(guān)于營商環(huán)境滿意度的研究開始增多,研究內(nèi)容主要聚焦于營商滿意度評價指標體系與影響因素。一是將滿意度納入營商環(huán)境指標評價體系,并以此檢驗營商環(huán)境建設(shè)成效。如婁成武等人[9]認為,目前世界銀行及國內(nèi)部分地區(qū)關(guān)于營商環(huán)境的評估活動都是基于客觀指標的設(shè)計,單純考察企業(yè)在各種審批、監(jiān)管環(huán)節(jié)的時間、費用、手續(xù)等成本,對企業(yè)的主觀感知、期望等滿意度測評均無涉及,存在先天的不足,應(yīng)將“市場主體滿意度”引入營商環(huán)境評估框架;鄭方輝等人[10]則提出,“主觀滿意度測量是對客觀指標的互補互證”。在構(gòu)建營商法治環(huán)境評估體系時,其同時考慮了客觀評價和主觀評價(專家評議、企業(yè)滿意度、公眾滿意度);王紹樂等人[11]引入稅收滿意度指數(shù)(社會滿意度)測量中國稅務(wù)營商環(huán)境,發(fā)現(xiàn)廣東稅收滿意度總體水平偏低,地區(qū)間差異最小。二是營商環(huán)境滿意度及影響因素研究,即科學設(shè)計營商環(huán)境滿意度測評問卷與構(gòu)建滿意度影響因素模型。如嚴卓可[12]研究發(fā)現(xiàn)政府政策、人才保障、市場監(jiān)管、法治環(huán)境、金融支持等變量均顯著影響營商環(huán)境滿意度,王昌林等人[13]的研究發(fā)現(xiàn),行政審批制度改革不到位、一些地方政府不講誠信、地方保護主義和區(qū)域壁壘依舊嚴重、監(jiān)管缺位、干部作風有待轉(zhuǎn)變等因素阻礙了營商滿意度的提高??梢?,對營商環(huán)境滿意度研究而言,以“政府供給—企業(yè)需求—企業(yè)滿意度”三者之間邏輯關(guān)系的實證研究不多,三者關(guān)系結(jié)構(gòu)及其內(nèi)部機理有待進一步呈現(xiàn)。
據(jù)此,本文結(jié)合現(xiàn)有研究及現(xiàn)實問題提出以下命題。一是有效滿足企業(yè)需求是提升營商環(huán)境滿意度的關(guān)鍵?!盃I商環(huán)境優(yōu)化并不等同于制度環(huán)境優(yōu)化,而是圍繞企業(yè)所嵌入的多維度環(huán)境的系統(tǒng)性優(yōu)化。”劉剛等人[14]立足企業(yè)需求,直指當前優(yōu)化營商環(huán)境應(yīng)實現(xiàn)從政府供給導向到企業(yè)需求導向的轉(zhuǎn)變。二是營商環(huán)境滿意度并非一種單向感知,政府供給與企業(yè)需求構(gòu)成滿意度的“兩端”。現(xiàn)有研究注重通過科學合理的指標體系進行解構(gòu)分析,這一方法具有專業(yè)性,但對進一步解釋滿意度變化的內(nèi)在機理存在不足。由此,本文重點關(guān)注“顧客導向理念”,即組織要以其目標顧客為出發(fā)點,以顧客需求為重點,以顧客滿意為目標。[15]這一理念的出現(xiàn)無疑是市場供需關(guān)系變化的結(jié)果,從以企業(yè)為中心的產(chǎn)品觀念向以消費者為中心的市場營銷觀念轉(zhuǎn)化。置于營商環(huán)境領(lǐng)域,“政府顧客導向理念”秉承相同的思想,即政府供給從單方面的愿望主導到以企業(yè)等市場主體為中心的輔助邏輯轉(zhuǎn)化,[16]關(guān)注企業(yè)滿意度,維持公信力,并有效改善企業(yè)在市場活動中涉及的體制機制性因素和條件。[17]從政府供給側(cè)看,按照公共選擇理論,政府作為供給單位,應(yīng)有效認識供給(provision)概念,[18]包括由政府決定什么服務(wù)應(yīng)該提供、為誰提供、提供多少和由誰付費等。但已有研究表明,市場可以通過供需關(guān)系顯示消費者對私人物品的需求狀況,而政府卻難以求得公共服務(wù)需求的信息,同時政府供給一旦超出納稅人的意愿支付水平,也將阻礙政府供給水平實現(xiàn)最優(yōu)供給數(shù)量。[19]因此,梳理政府營商環(huán)境供給現(xiàn)狀具有必要性,衡量其供給成效則在于:公共責任、顧客至上、公平正義。[20]從企業(yè)需求端看,社會滿意是政府施政的歸宿點,[21]因此政府應(yīng)當借助調(diào)查、隨訪、聯(lián)系、申訴追蹤、意見箱等各種途徑聆聽市場主體和行業(yè)協(xié)會商會的聲音,由市場主體選擇服務(wù)提供者。[22]這一評價內(nèi)容及路徑的改變將進一步促使政府供給的內(nèi)涵結(jié)構(gòu)變化,指向公平競爭與市場主體滿意?;?,可概括出一個“政府供給—企業(yè)需求—企業(yè)滿意度”的理論分析框架,如圖2所示。
本文的研究問題是,企業(yè)對營商環(huán)境中的“深環(huán)境”、“微環(huán)境”和“淺環(huán)境”滿意度存在何種差異,供需關(guān)系結(jié)構(gòu)對滿意度差異產(chǎn)生何種影響?自改革開放 40多年來,廣東實有各類市場主體數(shù)量持續(xù)快速增長,占當前全國實有市場主體總量的 1/10以上,實有市場主體總量,企業(yè)以及私營企業(yè)、外商投資企業(yè)、個體工商戶戶數(shù)等指標均位居全國第一。近年來,廣東省各級政府為優(yōu)化營商環(huán)境出臺了大量措施,對提升營商環(huán)境滿意度產(chǎn)生了一定作用。為探索企業(yè)對上述三大營商環(huán)境的滿意度,揭示營商環(huán)境供需—滿意度的結(jié)構(gòu)關(guān)系,本文選取廣東為例開展抽樣問卷調(diào)查,并依此提出提升滿意度的政策啟示。
圖2 “供需”視角下營商環(huán)境滿意度分析框架圖
本項研究的調(diào)查包括對企業(yè)開展營商環(huán)境需求調(diào)查和滿意度調(diào)查,以及政府對營商環(huán)境建設(shè)所供給的政策工具調(diào)查。
1. 調(diào)查對象與內(nèi)容。本研究的調(diào)查對象為在粵企業(yè)的法人、經(jīng)營管理層和員工。調(diào)查內(nèi)容包括企業(yè)對所在地區(qū)政府優(yōu)化營商環(huán)境的需求和滿意度以及企業(yè)基本信息。企業(yè)滿意度與需求調(diào)查內(nèi)容針對當?shù)亟煌ā㈦娏?、供水等基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境,當?shù)卣谌瞬耪衅?、資金信貸、土地廠房等方面的公共服務(wù),當?shù)卣疁p少審批時間、提升政務(wù)服務(wù)效率,當?shù)卣菩芯W(wǎng)上辦、手機辦、最多跑一次等手段方便企業(yè)辦事等便利性環(huán)境,當?shù)卣疁p少審批環(huán)節(jié)和材料要求、向企業(yè)簡政放權(quán),當?shù)卣疇I造市場公平競爭環(huán)境,當?shù)卣畤栏駡?zhí)法、保護企業(yè)合法權(quán)益,當?shù)毓珓?wù)人員在企業(yè)審批與服務(wù)過程中的廉潔自律性,當?shù)卣疁p稅降費、降低企業(yè)成本,以及當?shù)卣ㄔO(shè)社會誠實守信環(huán)境共10方面的營商環(huán)境。
2. 調(diào)查方法。在企業(yè)需求調(diào)查中,我們采用首選決定法與聚類分析方法進行分類研究。在企業(yè)滿意度測量中,本文采用李克特量表法。此外,為確保統(tǒng)計結(jié)果的有效性,量化研究內(nèi)容具有準確性與可行性。如“營商環(huán)境滿意度”中李克特5級量表法:“非常不滿意、較不滿意、基本滿意、比較滿意、非常滿意”,我們將其分別賦值為 1、2、3、4和 5分;“企業(yè)需求”則以首選決定法為計算原則,不進行排序加權(quán),直接以樣本中首位所選的比例為最終分值加權(quán)。本次調(diào)查采用線上判斷抽樣與滾雪球抽樣相結(jié)合的抽樣方式,覆蓋廣東省21個地級以上市,并確保各市樣本量不低于20家企業(yè)(含個體戶)。
3. 調(diào)查樣本情況。本次調(diào)查共回收685份有效問卷,其中珠三角地區(qū)占45.7%,東翼地區(qū)占18.7%,西翼地區(qū)占11.0%,粵北山區(qū)占24.6%;企業(yè)行業(yè)覆蓋廣,農(nóng)林牧漁業(yè)占3.3%,采礦業(yè)占0.3%,制造業(yè)占11.7%,建筑業(yè)占8.7%,科技研發(fā)行業(yè)占8.1%,各類服務(wù)業(yè)占36.6%,其他行業(yè)占31.3%;企業(yè)人士職位結(jié)構(gòu)合理,普通員工占52.3%,基層管理者占11.5%,中層管理者占10.8%,高層管理者占7.7%,法人代表5.1%,其他職位12.6%。
2018年以來,廣東省和地市政府出臺政策和采取措施優(yōu)化營商環(huán)境。如廣東省政府出臺《廣東省深化營商環(huán)境綜合改革行動方案》和廣州市政府制定的《進一步優(yōu)化營商環(huán)境的若干措施》等。本文通過網(wǎng)絡(luò)方式收集廣東各地市政府關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境的方案/辦法/細則等,對應(yīng)前文提及的企業(yè)需求(即精簡政府審批事項和環(huán)節(jié)、推行政務(wù)服務(wù)全程信息化、減少行政審批時間、降低企業(yè)運營成本及稅費負擔、緩解企業(yè)用工用地貸款難、建設(shè)社會信用體系、規(guī)范涉企執(zhí)法保護企業(yè)合法權(quán)益、營造公平市場競爭環(huán)境、公務(wù)人員的奉公守法、電力、道路、供水等基礎(chǔ)設(shè)施)在各市政策制定中出現(xiàn)的頻數(shù)加以統(tǒng)計,以反映政府供給情況。
結(jié)果顯示,企業(yè)對營商環(huán)境的總體滿意度達到 73.9%,“淺環(huán)境”滿意度最高、“深”環(huán)境次之而“微環(huán)境”則最低,珠三角地區(qū)的營商滿意度高于粵東西北;企業(yè)需求方面,行政效率、減稅降費、政務(wù)便利是企業(yè)對營商環(huán)境的三大需求;政府供給方面,精簡政府審批事項和環(huán)節(jié)、推行政務(wù)服務(wù)全程信息化、減少行政審批時間是廣東省各市政府優(yōu)化營商環(huán)境的主要政策工具。
調(diào)查發(fā)現(xiàn),企業(yè)對政務(wù)服務(wù)便利性、基礎(chǔ)設(shè)施、社會誠信和合法權(quán)益保護的環(huán)境比較滿意,而對人才、用地和融資等資本環(huán)境和市場競爭環(huán)境則較為不滿。其中,政務(wù)服務(wù)的便利性和基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境位居營商環(huán)境滿意度的前兩位,資本環(huán)境和市場競爭環(huán)境則居末。如圖3所示,網(wǎng)上辦、手機辦、最多跑一次等政務(wù)服務(wù)便利性得分最高,其次為基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境,再次為社會誠實守信環(huán)境,簡政放權(quán)和保護企業(yè)合法權(quán)益。這說明廣東省的行政審批改革及“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)對提升企業(yè)滿意度發(fā)揮了積極作用。比較而言,營商環(huán)境滿意度低分區(qū)落在人才招聘、資金信貸、土地廠房等公共服務(wù)、市場公平競爭環(huán)境和公務(wù)人員廉潔自律等指標。其中,人才招聘、資金信貸、土地廠房環(huán)境滿意度評分最低,為70.5分。這說明,用工、用地和融資難或貴,仍然是困擾企業(yè)的頭號難題;企業(yè)不分屬性、規(guī)模、行業(yè)一視同仁、公平競爭的環(huán)境亦有待優(yōu)化。
圖3 營商環(huán)境滿意度指標測評結(jié)果
1. 營商環(huán)境需求度的指標差異。調(diào)查發(fā)現(xiàn),行政效率、減稅降費、政務(wù)便利是企業(yè)營商環(huán)境的前三大需求。廣東省企業(yè)對優(yōu)化營商環(huán)境的首要需求為“精簡政府審批事項和環(huán)節(jié)”,其余依次為降低企業(yè)運營成本及稅費負擔、推行政務(wù)服務(wù)全程信息化、減少行政審批時間和電力、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),即主要聚焦政務(wù)環(huán)境、政策環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境。如圖4所示。不言而喻,盡管目前政府不斷深化行政審批改革及實施“減稅降費”,但仍未完全達到企業(yè)的期望。尤其是對降低企業(yè)運營成本來說,不少企業(yè)反映行政審批流程設(shè)置不盡合理、部門間信息不暢、協(xié)調(diào)存在問題等現(xiàn)象依然較為普遍,其中就包括行政審批成本負擔分配不合理導致企業(yè)成本增加。例如,政府規(guī)定企業(yè)就某些事項進行一定的資質(zhì)審查,但與以往由政府進行審查的形式不同,如今更多的檢查將由第三方檢測機構(gòu)進行,并由企業(yè)自行承擔費用。而第三方檢測機構(gòu)的費用普遍較高,給企業(yè)造成經(jīng)濟負擔,如安全消防、環(huán)評檢測等需要第三方資質(zhì)認證的審核。又如,在事項審批過程中,紙質(zhì)留檔等要求導致各方成本增加。盡管政府一直強調(diào)申請材料無紙化、政務(wù)管理智能化,許多事項也已有了網(wǎng)上辦理的途徑,但由于審核限制,目前仍然需要打印紙質(zhì)版材料進行現(xiàn)場提交,這在一定程度上增加了企業(yè)跑動次數(shù)和工作人員的工作量。
圖4 廣東省企業(yè)營商環(huán)境需求首選項所占比例
為凸顯企業(yè)對營商環(huán)境需求的優(yōu)先次序,運用聚類分析法對廣東省企業(yè)營商環(huán)境需求進行分析,劃分為4檔。第一檔為精簡政府審批事項和環(huán)節(jié)和降低企業(yè)運營成本及稅費負擔,第二檔為推行政務(wù)服務(wù)全程信息化和減少行政審批時間,第三檔為電力、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和營造公平市場競爭環(huán)境,第四檔為公務(wù)人員的奉公守法、建設(shè)社會信用體系、規(guī)范涉企執(zhí)法保護企業(yè)合法權(quán)益和緩解企業(yè)用工用地貸款難,如圖5所示。
圖5 廣東省企業(yè)營商環(huán)境需求的聚類樹形圖
2. 營商環(huán)境需求度的行業(yè)差異。關(guān)于不同企業(yè)類型對優(yōu)化營商環(huán)境的最大需求,精簡政府審批事項和環(huán)節(jié)、降低企業(yè)經(jīng)營成本及稅費負擔、推行政務(wù)服務(wù)全程信息化幾乎占據(jù)所有企業(yè)類型的前三位。不同類型企業(yè)對營商環(huán)境的最大需求存在細微差異。集體企業(yè)、私營企業(yè)、外商投資企業(yè)的會提及電力、道路等基礎(chǔ)設(shè)施的需求;股份有限公司認為規(guī)范涉企執(zhí)法、保護企業(yè)合法權(quán)益同等重要;個體戶則強調(diào)公務(wù)人員的奉公守法是優(yōu)化營商環(huán)境的重要需求。關(guān)于不同企業(yè)行業(yè)對優(yōu)化營商環(huán)境的最大需求,精簡政府審批事項和環(huán)節(jié)、降低企業(yè)經(jīng)營成本及稅費負擔、營造公平市場競爭環(huán)境是優(yōu)化營商環(huán)境的主要需求。其中,采礦業(yè)更為重視電力、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);制造業(yè)、建筑業(yè)認為推行政務(wù)服務(wù)全程信息化尤為重要;科技行業(yè)將減少行政審批時間視為第一需求。但不同規(guī)模的企業(yè)對優(yōu)化營商環(huán)境的需求有一定差異。大中型企業(yè)更強調(diào)精簡政府審批事項和環(huán)節(jié),而小微企業(yè)更看重減稅降費和解決用工難、用地難、融資難問題。
如表1所示,統(tǒng)計結(jié)果顯示,精簡政府審批事項和環(huán)節(jié)、推行政務(wù)服務(wù)全程信息化、減少行政審批時間均被各地市視為必不可少的政策內(nèi)容,占比100%;營造公平市場競爭環(huán)境、建設(shè)社會信用體系約占所有政策文件的85.7%,可以說,大多數(shù)地市對建設(shè)社會信用體系提出了詳細規(guī)劃與要求;與企業(yè)需求度不大匹配的是,盡管降低企業(yè)運營成本及稅費負擔是絕大多數(shù)企業(yè)的第一需求,但從各地市政策文件看,該內(nèi)容僅占80.9%,排名第6;規(guī)范涉企執(zhí)法和保護企業(yè)合法權(quán)益繼其后,占比76.2%;尤為注意的是,全省低于一半的地市會將電力、道路等基礎(chǔ)設(shè)施、公務(wù)人員的奉公守法、環(huán)節(jié)企業(yè)用工用地貸款難列為優(yōu)化營商環(huán)境的舉措,反觀這三項低滿意度的內(nèi)容,指向深化營商環(huán)境背后的矛盾與痛點。
表1 廣東省各地市政府優(yōu)化營商環(huán)境的供給比例 (單位:%)
為檢驗政府供給對企業(yè)滿意度影響的有效性,建立包含以政府供給為地區(qū)變量(P)與以企業(yè)滿意度(S)、企業(yè)規(guī)模(company)、企業(yè)人員的學歷(education)和性別(gender)為企業(yè)變量的雙層模型,建模如下:
模型結(jié)果顯示,地市政府在交通、電力、供水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),減少審批時間、提升政務(wù)服務(wù)效率,減少審批環(huán)節(jié)和材料要求、向企業(yè)簡政放權(quán),推行網(wǎng)上辦、手機辦、最多跑一次等手段方便企業(yè)辦事等便利性,減稅降費、降低企業(yè)成本,公務(wù)人員在企業(yè)審批與服務(wù)過程中的廉潔自律性方面的環(huán)境建設(shè)對企業(yè)滿意度產(chǎn)生了顯著的正向影響;而政府在人才招聘、資金信貸、土地廠房等方面的公共服務(wù),營造市場公平競爭環(huán)境,嚴格執(zhí)法、保護企業(yè)合法權(quán)益,以及社會誠實守信方面的環(huán)境建設(shè)的影響則不顯著。這表明,政府在前者的供給符合或基本符合企業(yè)的需求,而后者的供給與企業(yè)需求不相匹配,供給的有效性不足。
表2 政府供給對企業(yè)營商滿意度的影響
通過量化統(tǒng)計,對廣東省營商環(huán)境供給度、需求度、滿意度進行賦值。其中,需求度以排序第一的“精簡政府審批事項和環(huán)節(jié)”進行滿分(100分)賦值,并以整體10項內(nèi)容進行需求度加成,提出各項需求度得分;滿意度則以調(diào)查對象對10項內(nèi)容的打分為依據(jù),將其均值調(diào)整為百分制;供給度主要通過10項內(nèi)容在各市政策文件出現(xiàn)的頻率進行量化賦值。由此形成廣東省營商環(huán)境供給度、滿意度與需求度的得分比較,如表3所示。
營商環(huán)境供給度、需求度分別表示政府的供給傾向及企業(yè)(也涉及個體戶)對政府供給的期待,滿意度則是一種基于供需關(guān)系的主觀感知。理論界認為,“提升公民滿意度的策略相應(yīng)地遵循政府(供給側(cè))、公民(需求端)和兩者關(guān)系三條路徑”[23]。因此,基于前文提出的理論組合假設(shè),本文首先以排序法對供給度、需求度、滿意度進行賦值;其次采用三維建標的方法,確定X軸需求度、Y軸供給度、Z軸滿意度,得到各點坐標位置(如表4所示),并將其轉(zhuǎn)化為三維坐標圖(見圖6)。再次,排序位居前三位為“高階”、中間四位為“中階”、末三位為“低階”,以下分別簡稱“高”、“中”、“低”。由此,從邏輯上推論,政府供給和企業(yè)需求形成“高中低”的3×3組合結(jié)構(gòu)(見圖6—7),這不僅可以幫助我們描述政府供給與企業(yè)需求間存在的差距,同時與滿意度“高中低”水平構(gòu)成“互證互補”分析。
表3 營商環(huán)境需求度、供給度與滿意度得分統(tǒng)計表
表4 供給度、需求度與滿意度排序
1.“高滿意”的供需關(guān)系結(jié)構(gòu)。理論上,只要政府在優(yōu)化營商環(huán)境方面的供給滿足或超過了企業(yè)需求,就會維持或產(chǎn)生企業(yè)對營商環(huán)境的高滿意度。即高供給—高需求或中供給—低需求的供需結(jié)構(gòu)引發(fā)高滿意度。“高滿意”的營商環(huán)境集中為政務(wù)服務(wù)的信息化、社會信用體系和基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境,均屬于外圍“淺環(huán)境”。
首先,“高供給—高需求—高滿意”結(jié)構(gòu),指向網(wǎng)上辦、手機辦、最多跑一次等政務(wù)服務(wù)便利性。這表明,近年來廣東各地大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”,與企業(yè)需求相吻合甚至超過企業(yè)期望,受到企業(yè)歡迎,提升了企業(yè)對營商環(huán)境的滿意度。其次,“中供給—低需求—高滿意”結(jié)構(gòu),指向社會信用體系建設(shè)。作為新型市場監(jiān)管途徑,建立社會信用體系具有關(guān)鍵作用。從供給層面看,政府供給目標明確、供給質(zhì)量提高、供給手段增強。如依托“信用廣東”平臺和國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)廣東平臺,政府部門不斷完善信用信息共享歸集機制、信用修復機制和異議處理機制,建立覆蓋全省的征信系統(tǒng),并預(yù)計2020年實現(xiàn)所有市場監(jiān)管部門信息實時傳遞和無障礙交換。從需求方看,企業(yè)對社會信用體系缺乏深入認識,尚未提出詳細的需求,但總體上感到滿意與認可。社會信用體系建設(shè)可以降低企業(yè)的交易成本,但實際上對每個企業(yè)也構(gòu)成約束。因此,企業(yè)對其需求處于低位。但是政府不斷加大社會信用體系建設(shè)力度,企業(yè)也開始產(chǎn)生越來越多的獲得感,因而引發(fā)較高的滿意度。再次,“低供給—中需求—高滿意”,指向供水、電力、交通等基礎(chǔ)設(shè)施。可見,低供給高需求的供需關(guān)系竟能帶來高滿意。本文認為,在各市的營商環(huán)境政策領(lǐng)域,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)確實處于“低供給”,但從政府整體供給看,每年基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入?yún)s是“重頭戲”。數(shù)據(jù)顯示,2019年廣東全年計劃完成交通投資1200億元,計劃建成 10項483公里高速公路、建成虎門二橋等10項高速公路,并不斷加強港珠澳大橋設(shè)施“硬聯(lián)通”和機制“軟聯(lián)通”?;A(chǔ)設(shè)施環(huán)境成為保證交通便利、降低運輸成本、縮短經(jīng)營時間的重要“硬環(huán)境”。從企業(yè)滿意程度看,廣東的基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境建設(shè)成效得到大多數(shù)企業(yè)的肯定。
圖6 需求度、供給度與滿意度組合坐標圖
圖7 政府供給—企業(yè)需求構(gòu)成底面分析
2.“中滿意”的供需關(guān)系結(jié)構(gòu)。從理論上說,如果政府在營商環(huán)境方面的供給接近但不能完全滿足企業(yè)需求,則會引發(fā)企業(yè)的“中滿意”。這集中在行政審批和減稅降費兩方面的營商環(huán)境,導致了企業(yè)營商存在某種程度的“成本焦慮”。行政審批環(huán)節(jié)多、程序復雜所產(chǎn)生的成本主要為顯性的人力和時間成本以及隱性的權(quán)力尋租成本,而減稅降費則直接體現(xiàn)為經(jīng)濟成本。這些都屬于體現(xiàn)了制度性成本導致的非生產(chǎn)經(jīng)營性成本,深刻影響企業(yè)的創(chuàng)新、融資和生產(chǎn)。[24]不管是行政審批還是降費減稅,均指向政府的“內(nèi)在革命”,屬于營商“深環(huán)境”,指向營商環(huán)境建設(shè)的難點。
首先,“高供給—高需求—中滿意”結(jié)構(gòu),指向精簡政府審批事項和環(huán)節(jié)。調(diào)查表明,裁減審批事項和簡化審批程序環(huán)節(jié)是企業(yè)對營商環(huán)境的“高需求”事項。近年來,廣東省持續(xù)加大行政審批的清理力度,強力推進“照后減證”、限期實行涉企事項“一本通辦”、實質(zhì)性精簡優(yōu)化納稅程序等精簡政府審批事項和環(huán)節(jié)的舉措,屬于營商環(huán)境“高供給”產(chǎn)品。這反映,政府在這方面的努力未能完全符合企業(yè)需求,因而在“高供給”的態(tài)勢下獲得“中滿意”。其次,“高供給—中需求—中滿意”結(jié)構(gòu),指向減少審批時間、提升行政效率。從各地市營商環(huán)境政策看,運用一切智能手段減少行政審批時間被視為改革的“重中之重”。但事實上,政策推廣不到位,辦事觀念未轉(zhuǎn)變,行政辦事人員效能有限(尤其是“一窗通辦”人員專業(yè)度不足)等現(xiàn)實問題依舊存在,增加了企業(yè)時間、人員等成本,一定程度上削減了企業(yè)滿意度。這表明,近年來,雖然大力壓縮涉及審批時間、提升審批效率是廣東省行政審批改革的主要組成部分而成為營商環(huán)境建設(shè)的“高供給”產(chǎn)品,但行政審批效率與企業(yè)的需求還有一定距離。再次,“中供給—高需求—中滿意”結(jié)構(gòu),指向降低企業(yè)運營成本及稅費負擔。調(diào)查顯示,減稅降費是企業(yè)的“高需求”事項。這意味著政府供給難以滿足企業(yè)需求,指向較為尖銳的現(xiàn)實問題。調(diào)查同時顯示,廣東企業(yè)普遍對當前“減稅降費”等積極財政政策的滿意度不高,企業(yè)整體負擔感知重。但據(jù)稅務(wù)部門公開數(shù)據(jù)顯示,廣東2019年1—4月新增減稅672.7億元,制造業(yè)減稅居各行業(yè)首位,小微企業(yè)普惠性政策新增減稅更是達到 65.8億元。這樣的減稅效果為何難以提升企業(yè)滿意度?調(diào)查發(fā)現(xiàn),減稅降費未能成為地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的主要抓手,而近年來也有直接提高企業(yè)經(jīng)營成本的第三方資質(zhì)認證審核等“創(chuàng)新”,相當于一方面減稅,一方面增負,導致企業(yè)“抵觸”心理。
3.“低滿意”的供需關(guān)系結(jié)構(gòu)。企業(yè)營商環(huán)境滿意度排名末三位分別為用工、融資、土地等投資環(huán)境、市場公平競爭環(huán)境和公務(wù)人員廉潔自律等,指向企業(yè)日常經(jīng)營的營商“微環(huán)境”,推高企業(yè)的交易成本,屬于企業(yè)直接感受到的“痛點”。
首先,“低供給—低需求—低滿意”結(jié)構(gòu),指向企業(yè)用工、融資和土地的營商環(huán)境??梢哉f,廣東快速上漲的廠房租金和工業(yè)用地成本幾乎成為不可逆轉(zhuǎn)的事實,企業(yè)用工難、用地難、貸款難將是長期難以解決的問題。一些致力于刺激民營企業(yè)的利好政策難以發(fā)揮作用,企業(yè)對此只剩下“發(fā)牢騷”,既不會過多要求,也難以感到滿意。其次,“高供給—中需求—低滿意”結(jié)構(gòu),指向營造公平市場競爭環(huán)境。即供過于求時,企業(yè)卻仍難以收獲滿意。從需求方看,僅有7.7%的企業(yè)將營造公平市場競爭環(huán)境視為首要需求。從供給方看,地方政府主要從完善政策協(xié)調(diào)機制、審查制度、評估制度及出臺限制性措施,對市場公平競爭秩序加以維護。盡管從政策環(huán)境看,其供給力度大、供給范圍廣,但另一方面,政府職能缺位、錯位、越位現(xiàn)象依舊存在。而公平競爭的市場環(huán)境強調(diào)企業(yè)競爭的有效性和不同產(chǎn)權(quán)主體之間的平等地位,政府行政審批是否簡化、公共服務(wù)是否到位、權(quán)力行使是否規(guī)范將影響公平市場競爭環(huán)境建設(shè)?,F(xiàn)實中,不少企業(yè)在平等保護產(chǎn)權(quán)、參與市場競爭、使用生產(chǎn)要素等方面還有很大差距。這在一定程度上導致企業(yè)強烈的“不公平感”。最后,“低供給—中需求—低滿意”結(jié)構(gòu),指向公務(wù)員的廉潔自律和奉公守法。據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示,以公務(wù)員廉潔自律為代表的法治營商環(huán)境屬于企業(yè)的重要需求,而政府清廉建設(shè)對營商環(huán)境具有顯著的改善效應(yīng),[25]但各地的優(yōu)化營商環(huán)境政策卻較少提及這方面的建設(shè),企業(yè)對此也呈現(xiàn)出“低滿意”水平。這反映出,企業(yè)經(jīng)營對公務(wù)員奉公守法和廉潔自律的需求未能得到滿足。
以上實證結(jié)果表明,政府供給與企業(yè)需求在不同層面上存在一定差距,企業(yè)滿意度與需求度呈結(jié)構(gòu)性特征。好的營商環(huán)境,意味著行政效率的提升和制度性交易成本的降低。[26]為進一步提升營商環(huán)境滿意度,政府需要持續(xù)降低企業(yè)日常經(jīng)營的各種交易成本,提高政府供給的有效性及其與企業(yè)需求的匹配度。
首先,營商環(huán)境滿意度排序呈現(xiàn)從外圍“淺環(huán)境”向政企關(guān)系的“深環(huán)境”以及日常經(jīng)營的“微環(huán)境”依次遞降的格局。一是廣東營商環(huán)境滿意度均值為 73.9分,達到良好等級。其中,滿意度因企業(yè)類型、行業(yè)和地區(qū)的不同存在差異。外商投資企業(yè)、科技研發(fā)行業(yè)的滿意度最高,中小微企業(yè)的滿意度最低;珠三角地區(qū)的營商環(huán)境滿意度普遍較好,而粵東西北地區(qū)則有待提升。二是按營商環(huán)境的組成部分看,企業(yè)對政務(wù)服務(wù)信息化和基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境等營商“淺環(huán)境”的滿意度最高,對行政審批和減稅降費的營商“深環(huán)境”次之,而對企業(yè)用工、用地與融資、公務(wù)員廉潔自律、公平競爭環(huán)境等和企業(yè)日常經(jīng)營息息相關(guān)的營商“微環(huán)境”的滿意度最低。總之,企業(yè)對廣東營商環(huán)境滿意度屬于中等滿意狀態(tài),同時,最為滿意的是目前政府最為重視、也最容易實現(xiàn)的物質(zhì)技術(shù)層面的營商“淺”環(huán)境,最為不滿的是困擾企業(yè)日常經(jīng)營的用工、用地和融資、涉企執(zhí)法行為等營商“微”環(huán)境,處于中間的是政府正在攻堅克難、推進改革深水區(qū)的行政審批制度和稅費制度改革的營商“深”環(huán)境。
其次,營商環(huán)境的供需關(guān)系不夠匹配并存在某種程度的錯位,政府供給未能有效回應(yīng)企業(yè)需求。行政審批改革通過減少企業(yè)的交易費用,有利于經(jīng)濟增長。[27]基于此,行政審批改革近年來也成為我國地方政府治理創(chuàng)新的一條邏輯主線。[28]而國務(wù)院辦公廳通報的部分地方優(yōu)化營商環(huán)境的典型做法也顯示,改革投資審批等制度、便利企業(yè)開辦和經(jīng)營、提升貿(mào)易便利化水平、推進政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革等方面做法,均旨在通過優(yōu)化行政審批來降低制度性交易成本。其直接效果是,營商環(huán)境供需關(guān)系較為匹配的是精簡行政審批事項和環(huán)節(jié)和推行政務(wù)服務(wù)全程信息化。但是,“降低企業(yè)運營成本及稅費負擔”的供需關(guān)系仍不夠匹配。整體而言,幾乎任何行業(yè)、類型和規(guī)模的企業(yè)都呼吁政府繼續(xù)大力精簡審批和減稅降費,這對政府的深層次改革提出新的要求,指向重塑政府與市場的關(guān)系,更是政府職能轉(zhuǎn)變的突破口。[29]研究也表明,為進一步優(yōu)化城市營商環(huán)境,需要持續(xù)深入推進行政審批制度改革。[30]而在政府供給方面,其優(yōu)先次序主要側(cè)重于行政審批改革和政務(wù)服務(wù)信息化,對減稅降費的重視程度與企業(yè)的需求形成錯位。同時,即使政府將精簡行政審批事項及其流程置于最優(yōu)先供給的順序,但是企業(yè)滿意度并未相應(yīng)處于“高滿意”的區(qū)間。這表明,政府優(yōu)化營商環(huán)境的供給不僅出現(xiàn)與企業(yè)需求錯位的情況,也存在未能有效滿足企業(yè)需求的情況。目前,“放管服”改革已進入高難區(qū)、敏感區(qū)和深水區(qū),[31]而進一步壓縮行政審批事項和再造審批流程以及落實減稅降費,無疑是這些區(qū)域的“硬骨頭”。
最后,以提高政府供給有效性及其與企業(yè)需求的匹配性為抓手,不斷提升企業(yè)營商環(huán)境滿意度。企業(yè)是對成本最為敏感的組織,降低企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營中的時間和經(jīng)濟成本是企業(yè)的恒久需求。企業(yè)面臨的成本是全方位的,宏觀方面如行政審批和稅費制度,微觀方面如企業(yè)與政府人員的日常交往行為。政府措施之有效性、匹配性,都應(yīng)指向削減各種制度性和非制度性成本、顯性和隱形交易成本。在有效性方面,從企業(yè)最不滿意的事項入手,補齊營商環(huán)境的“短板”。調(diào)查顯示,企業(yè)對公平的市場競爭環(huán)境和“用工、用地和信貸”等投資環(huán)境的滿意度最低。對此,政府應(yīng)采取有力措施消除損害公平競爭的因素,取消任何歧視性的市場監(jiān)管或補貼措施;針對企業(yè)不同程度存在的用工難、用地難、融資難問題,切實采取措施予以解決。在匹配性方面,消除供不應(yīng)求或供求錯位的現(xiàn)象。優(yōu)化營商環(huán)境政策無論如何加力,政府供給最終都應(yīng)落腳市場主體需求,即實現(xiàn)供需兩者的匹配。具體而言,強化行政審批改革,落實“放管服”理念,緊抓市場主體“最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實”的需求問題,才能切實提升企業(yè)營商環(huán)境滿意度與獲得感。調(diào)查顯示,企業(yè)對精簡政府審批事項和環(huán)節(jié)以及降低企業(yè)運營成本及稅費負擔的需求量最大。為提升營商環(huán)境滿意度,政府應(yīng)該進一步加大“放管服”改革力度,應(yīng)減盡減各類審批事項和環(huán)節(jié),同時消除各類隱性收費事項,持續(xù)降低企業(yè)的稅費負擔和經(jīng)營成本。