孫淑潔

摘要：近幾年來，我國農(nóng)村土地制度改革取得了很好的進展，而“三權(quán)分置”則是其中一個重要內(nèi)容，這項制度的實施雖然提高了土地利用率。但仍然存在一些問題。本文基于此，針對當前面臨的問題，探索并提出“三階段綜合管控”的制度構(gòu)想，希望可以更好的解決“三權(quán)分置”政策實施過程中所遇難題。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置;農(nóng)村土地管控;制度創(chuàng)新

1農(nóng)村土地改革面臨的問題

1.1土地利用強度提高

自“三權(quán)分置”政策提出就一直受到廣泛關(guān)注，并取得了不錯成效，土地利用強度得到很大提高。

首先，從生產(chǎn)關(guān)系上來看，社會文明的進步離不開生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力的發(fā)展，而土地利用強度的提高是生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展的重要表現(xiàn)。隨著社會生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，生產(chǎn)關(guān)系也在不斷變化，現(xiàn)在已經(jīng)進入到了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系，土地利用強度不斷提高。現(xiàn)在，生產(chǎn)關(guān)系再一次面臨調(diào)整，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的要求發(fā)生變化，舊的土地制度已不能滿足生產(chǎn)力的要求及適應社會的發(fā)展。

在此之前，我國農(nóng)村土地制度是“兩權(quán)分立”的，即土地所有權(quán)和承包權(quán)分離，但隨著社會的發(fā)展，“兩權(quán)分立”變成現(xiàn)在的“三權(quán)分置”，而“三權(quán)分置”的土地改革會極大提升農(nóng)村土地的利用強度?！叭龣?quán)分置”主要有兩個特點，首先，改革以后，土地公有制的屬性會有所減弱;其次，是經(jīng)營權(quán)被分離，那么土地的經(jīng)營權(quán)人和所有者之間的距離會擴大，就可能存在經(jīng)營權(quán)人過度開發(fā)土地的現(xiàn)象。

1.2經(jīng)營權(quán)人的環(huán)境保護義務

在“兩權(quán)分立”時，農(nóng)戶承包土地享有支配土地權(quán)利，自然而然也就可能生出保護土地的義務，履行的義務必須與享用的權(quán)利相一致。但“三權(quán)分置”的政策實施以后，土地經(jīng)營權(quán)可能經(jīng)過數(shù)次轉(zhuǎn)換過程，那么土地對于經(jīng)營權(quán)人而言更多的是一項投資，以便獲得足夠的經(jīng)濟利益，而如果要承擔保護環(huán)境義務的話，經(jīng)營權(quán)人的生產(chǎn)成本便會增加，從而影響到獲得的經(jīng)濟利益，所以自然不會積極的承擔保護環(huán)境的義務，也不會去控制土地的利用強度。雖然目前我國很多法律都規(guī)定了經(jīng)營權(quán)人必須要承擔保護環(huán)境的義務，但是這些法律規(guī)定的義務強度和范圍不夠，要保護好土地流轉(zhuǎn)之后的環(huán)境需要更強的法律規(guī)范。“三權(quán)分置”實施后，經(jīng)營權(quán)人沒有保護環(huán)境的動力，同時又沒有法律法規(guī)明確規(guī)定經(jīng)營權(quán)人需要承擔的保護環(huán)境的義務。

2土地利用管控制度落后

2.1法律法規(guī)針對性不強

目前，在《土地法》、《土地管理法實施條例》等法律中對“三權(quán)分置”政策進行了規(guī)定，但這些法律法規(guī)不夠詳細且缺乏針對性。比如權(quán)利主體和義務主體發(fā)生錯位時應怎樣應對就沒有明確涉及。我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展要求農(nóng)村進行土地制改革，這是我國經(jīng)濟體制改革的重中之重?！叭龣?quán)分置”改革是先出臺政策，然后試點推廣，最后才針對實施中存在的問題對法律法規(guī)進行完善。

2.2法律強制性缺乏保障

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是要簽訂流轉(zhuǎn)合同書，并在合同里要詳細規(guī)定好經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利和義務，合同條款要合法且有針對性，根據(jù)實際情況的不同進行調(diào)整。但按照《合同法》規(guī)定，在簽訂流轉(zhuǎn)合同時可以不考慮生態(tài)環(huán)境保護問題，這就導致農(nóng)村土地利用強度管控只能依據(jù)雙方的意志決定，而目前法規(guī)的不完善導致這種協(xié)定難以達到理想效果。目前，我國法律在實施時缺乏強制性保障，在賦予經(jīng)營權(quán)人權(quán)利的同時也應規(guī)定其應該承擔的義務，這就包含經(jīng)濟上和環(huán)境保護上的雙重義務。

2.3政府監(jiān)管不到位

在我國，生態(tài)環(huán)境保護主要依靠政府的力量，但在土地利用方面政府可以做的卻十分的少。理論上，政府無法對經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后的土地進行監(jiān)管，而實踐中政府作為監(jiān)督者一般都是在事情發(fā)生以后才出面處理，而此時生態(tài)環(huán)境已遭到了破壞。再者，政府發(fā)揮宏觀調(diào)控的職能權(quán)限，難以直接利用職權(quán)管控經(jīng)營權(quán)人的土地利用強度。

3農(nóng)村土地利用管控制度創(chuàng)新

3.1把土地利用強度管控納入合同中

首先，應修訂和完善法律法規(guī)，把生態(tài)環(huán)境保護作為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同中的必備項，這樣不僅可以提高人民的環(huán)境保護意識，還可以確保生態(tài)環(huán)境保護工作的開展有切實可行的保障，同時還可以推動土地流轉(zhuǎn)雙方都達成保護生態(tài)環(huán)境的共識。把生態(tài)環(huán)境保護作為流轉(zhuǎn)合同中的合法內(nèi)容還可以連接政府，讓政府成為確保該合同內(nèi)容被實施的監(jiān)督者和出現(xiàn)損害合同行為時的調(diào)解者。

3.2引入“三階段綜合管控”構(gòu)想

所謂的“三階段綜合管控”是指在“三權(quán)分置”的前提下，把環(huán)境質(zhì)量標準、公眾參與度、土壤環(huán)境影響評價重評等制度引進來，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的前后期及屆期時三個階段對土地進行綜合管控。

3.2.1經(jīng)營流轉(zhuǎn)前期

（1）環(huán)境質(zhì)量標準評估制度。該制度既可以更好地保障人體健康同時維護好生態(tài)環(huán)境保護資源，并且充分考慮如技術(shù)、經(jīng)濟條件等現(xiàn)實因素的基礎(chǔ)制定的規(guī)定。按照我國法律規(guī)定，在土地流轉(zhuǎn)合同簽訂之前需要進行突然環(huán)境質(zhì)量評估，要聘請專業(yè)的人員進行測評，同時把各項數(shù)據(jù)登記在冊，把這些資料做為環(huán)境質(zhì)量重評的重要參考資料。在環(huán)境質(zhì)量標準測評的時候應該選擇專業(yè)、公正的第三方機構(gòu)開展這項活動，這樣才能保證資料的真實性和準確性。

（2）特別環(huán)境影響評價制度。目前，我國已經(jīng)有比較完善的環(huán)境影響評價制度，但這項制度和特別環(huán)境影響制度有所不同，主要體現(xiàn)在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)包含農(nóng)村設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)兩個部分。

首先，農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)方面，在這個方面的環(huán)境影響評價制度是可以使用的，但在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面應該采用特別環(huán)境影響評價制度。特別之處主要就體現(xiàn)在農(nóng)藥、化學制劑的使用是不確定的，不同的經(jīng)營權(quán)人使用不同的農(nóng)藥，或者使用農(nóng)藥的劑量也會變化，而農(nóng)藥使用完以后又是直接影響到土壤的，因此在環(huán)境測評的時候應該關(guān)注這些不確定因素，把各種影響都考慮到，并把這些影響因素控制在土壤可以承受的范圍內(nèi)。當然在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面也有一些和環(huán)境影響評價制度相似的地方，比如科學的分析農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動可能產(chǎn)生的環(huán)境問題，提出有效保護環(huán)境的方法等，這些和工程建設(shè)項目的內(nèi)容基本是一致的。

3.2.2經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后土壤環(huán)境質(zhì)量年審制度

土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)之后被使用的期間內(nèi)，土地承包權(quán)人應該每年對土地進行抽樣檢測，而經(jīng)營權(quán)人也有義務配合承包權(quán)人開展這項工作。做出這個規(guī)定的原因如下，首先，農(nóng)村土地資源是一項十分重要的資源，關(guān)系民生;其次，土壤遭到破壞大多都是突然發(fā)生的;再者，土壤一旦遭到破壞就很難得到快速的恢復。因此，年審制度可以督促經(jīng)營權(quán)人提高環(huán)境保護意識，保護好土地的質(zhì)量。之所以選擇承辦權(quán)人負責抽樣是因為，土地的好壞對承包權(quán)人是有直接影響的，所以承包權(quán)人一定會做好這項工作。但是，承包權(quán)人也可能受到利益的誘惑或者是其他因素的影響偽造樣本，因此還需要給與經(jīng)營權(quán)人抗辯權(quán)，如果經(jīng)營權(quán)人對檢測的結(jié)構(gòu)有疑義可以提出來，重新抽樣進行二次檢測。

3.2.3經(jīng)營權(quán)屆期時，環(huán)境影響評價重評制度

根據(jù)我國法律規(guī)定，環(huán)境影響評價要進行二次公示，但美國法律則規(guī)定環(huán)境影響評價要進行重評，在項目屆期時，對環(huán)境影響進行重評，確認是否有對土地造成未預期到的影響，如果有還要及時的確定對于新的環(huán)境影響要承擔的責任。

因此，在我國農(nóng)村土地改革過程中也可以引進環(huán)境影響評價重評制度，在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)屆滿是對土地進行再次測評，并和上一次評價結(jié)果進行對比，確認土地經(jīng)營項目是否對土地造成了未預料到的傷害。這樣就可以減少土地破壞卻找不到負責任人的情況。環(huán)境影響評價重評制度可以確保土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程圓滿完成，在最后一個環(huán)節(jié)起到監(jiān)督和完善的作用。

“三階段綜合管控”的構(gòu)想是基于當前“三權(quán)分置”實施過程中存在的問題所提出的，該構(gòu)想在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的三個階段都做了詳細規(guī)劃，規(guī)范了經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利和義務，確保經(jīng)營權(quán)人需要承擔保護環(huán)境的義務，防止其只顧追逐經(jīng)濟效益，而忘了生態(tài)效益。

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