葉堂林 李璐

摘要：京津冀公共服務(wù)協(xié)同治理既是補(bǔ)齊三地公共服務(wù)落差過大的關(guān)鍵舉措，也是實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的重中之重。2010—2017年，京津冀公共服務(wù)水平總體提升，但城市間公共服務(wù)水平差距有所擴(kuò)大，2014年京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出后三地差距的擴(kuò)大速度趨于下降，政府政策的支持和人民生活水平的提升對(duì)京津冀公共服務(wù)水平具有正向影響。三地公共服務(wù)協(xié)同治理要完善公共服務(wù)協(xié)同治理頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建公共服務(wù)聯(lián)合體;以政府為主導(dǎo)，多元主體共同參與協(xié)同治理;補(bǔ)齊公共服務(wù)落差過大的短板。

關(guān)鍵詞：京津冀;協(xié)同治理;公共服務(wù)

隨著京津冀協(xié)同發(fā)展的深入推進(jìn)，三地在教育、醫(yī)療等公共服務(wù)共建共享方面取得了很多成效，但仍然面臨著地區(qū)間利益沖突、公共服務(wù)的空間分布或規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理、供給側(cè)與需求側(cè)配置失衡等方面的矛盾。公共服務(wù)協(xié)同治理是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要保障和人民美好生活需要的基本要求。因此，摸清京津冀公共服務(wù)水平存在的問題和差距、推進(jìn)京津冀公共服務(wù)協(xié)同治理是新時(shí)期的首要任務(wù)，對(duì)其進(jìn)行研究具有重大理論和實(shí)踐意義。

一、測(cè)度結(jié)果分析

通過對(duì)相關(guān)研究成果的系統(tǒng)梳理，本文構(gòu)建了包括基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、設(shè)施環(huán)境4個(gè)一級(jí)指標(biāo)和14個(gè)二級(jí)指標(biāo)的京津冀公共服務(wù)水平評(píng)價(jià)指標(biāo)體系 。以京津冀城市群“2+11”市為基本空間單元，運(yùn)用熵值法對(duì)京津冀各城市的公共服務(wù)水平進(jìn)行測(cè)度，進(jìn)而采用變異系數(shù)法對(duì)公共服務(wù)水平的差距進(jìn)行分析，通過面板回歸模型對(duì)公共服務(wù)水平的影響因素進(jìn)行分析。

（一）京津冀公共服務(wù)水平測(cè)度

公共服務(wù)水平總體提升，綜合排名基本保持穩(wěn)定。2010—2017年，京津冀城市群內(nèi)部各城市的公共服務(wù)水平普遍提升，北京的綜合得分由0.73上升至0.92，天津由0.46上升至0.52，石家莊由0.34上升至0.36，衡水保持在0.17，唐山、邢臺(tái)、承德略有下降（見表1）。2010—2017年，公共服務(wù)水平綜合排名基本保持穩(wěn)定，北京、天津穩(wěn)居第1、第2，石家莊、保定、邯鄲、唐山保持在第3—6位，邢臺(tái)、滄州、張家口、秦皇島在第7—10位中不斷變動(dòng)，廊坊、承德、衡水公共服務(wù)水平較低，位居后三位。

在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，北京、保定、邯鄲處于領(lǐng)先地位，河北省多數(shù)城市得分呈下降態(tài)勢(shì)。北京、保定、邯鄲具有豐沛的師資和學(xué)校數(shù)量，2017年基礎(chǔ)教育領(lǐng)域得分位居前三。除秦皇島和廊坊外，河北其他各市基礎(chǔ)教育得分均呈下降態(tài)勢(shì)。在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，公共服務(wù)水平普遍提高，北京遠(yuǎn)高于其他地區(qū)。2010—2017年，北京由0.72提升至0.97，天津由0.38提升至0.49，位居其次。河北省除張家口、唐山、承德醫(yī)療衛(wèi)生得分略有下降外，其他城市均呈上升態(tài)勢(shì)。在社會(huì)保障領(lǐng)域，公共服務(wù)水平存在較大差距，河北省仍需增加相關(guān)投入。2017年，北京、張家口、天津社會(huì)保障得分位居前三。河北省各城市社會(huì)保障得分普遍偏低，且大多數(shù)城市得分呈下降態(tài)勢(shì)。在設(shè)施環(huán)境領(lǐng)域，各城市公共服務(wù)水平均有所提升，北京、天津、秦皇島位居前列。2010—2017年，北京由0.72提升至0.89，天津由0.43提升至0.51，秦皇島由0.24提升至0.32。

（二）京津冀各城市公共服務(wù)差距分析

京津冀城市群內(nèi)各城市公共服務(wù)水平差距總體呈擴(kuò)大態(tài)勢(shì)。2010-2017年，各城市公共服務(wù)水平綜合得分的變異系數(shù)由0.48上升至0.57（見表2）。從各個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域來看，在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，各城市間的差距由0.39上升至0.42;在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，各城市間的差距由0.65擴(kuò)大至0.79，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域公共服務(wù)的差距超過設(shè)施環(huán)境領(lǐng)域的差距，成為京津冀城市群內(nèi)差距最大的公共服務(wù)領(lǐng)域;在社會(huì)保障領(lǐng)域，各城市間的差距由0.38上升至0.58;在設(shè)施環(huán)境領(lǐng)域，各城市間的差距由0.81下降至0.75，但仍為城市群內(nèi)差距較大的公共服務(wù)領(lǐng)域。

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出后，公共服務(wù)水平差距的擴(kuò)大速度趨于下降。京津冀各城市間存在顯著差距，總體來看， 2010-2013年，京津冀城市群各城市間公共服務(wù)水平綜合得分的變異系數(shù)為0.51，2014-2017年，綜合得分的變異系數(shù)增加至0.55（見表3），但差距的增速整體降低，由3.98%降低至3.41%，說明京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施后，各城市公共服務(wù)水平間的差距雖在擴(kuò)大，但差距擴(kuò)大的速度得到了抑制，協(xié)同發(fā)展成效顯著。從公共服務(wù)各領(lǐng)域來看，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出后，在設(shè)施環(huán)境領(lǐng)域，公共服務(wù)水平差距由0.81下降至0.79，差距較快地縮小;在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，公共服務(wù)水平差距由0.40上升至0.41，但差距的擴(kuò)大速度由1.61%下降至1.20%;在醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障領(lǐng)域，公共服務(wù)水平差距略有擴(kuò)大，差距增速有所上升。

（三）京津冀公共服務(wù)水平的影響因素分析

通過對(duì)已有文獻(xiàn)的系統(tǒng)梳理，本文將京津冀公共服務(wù)水平綜合得分作為因變量，以政府政策、人民生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對(duì)外開放、城鎮(zhèn)化程度作為自變量，考察這些因素對(duì)京津冀公共服務(wù)水平的影響，具體指標(biāo)分別選取人均地方政府一般公共預(yù)算支出、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、人均地區(qū)生產(chǎn)總值、人均實(shí)際利用外資金額、城鎮(zhèn)化率。京津冀公共服務(wù)水平影響因素面板估計(jì)結(jié)果（見表4）。

政府政策和人民生活水平對(duì)京津冀公共服務(wù)水平的提升具有重要作用。從估計(jì)結(jié)果來看，政府政策的支持對(duì)京津冀公共服務(wù)水平的提升具有顯著正向作用，在5%的顯著性水平下系數(shù)為0.0642;人民生活水平的提高對(duì)京津冀公共服務(wù)水平的提升具有明顯的促進(jìn)作用，在10%的顯著性水平下系數(shù)為0.0197，人民生活水平的提高會(huì)使人民對(duì)美好生活的需要大大增強(qiáng)，從而對(duì)更高質(zhì)量的公共服務(wù)有所要求，進(jìn)而促進(jìn)當(dāng)?shù)毓卜?wù)水平的提升。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、對(duì)外開放程度和城鎮(zhèn)化程度對(duì)京津冀公共服務(wù)水平的提升作用不明顯。

二、主要結(jié)論

京津冀公共服務(wù)水平總體提升，城市間有待提升的領(lǐng)域各具差異。2010—2017年，京津冀城市群內(nèi)部各城市的公共服務(wù)水平普遍提升，2017年綜合得分排名依次為：北京、天津、石家莊、保定、邯鄲、唐山、秦皇島、滄州、張家口、邢臺(tái)、廊坊、承德、衡水。各城市有待提升的領(lǐng)域不同，從基礎(chǔ)教育領(lǐng)域來看，北京、保定、邯鄲處于領(lǐng)先地位，河北省多數(shù)城市得分呈下降態(tài)勢(shì);從醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域來看，公共服務(wù)水平普遍提高，“病有所醫(yī)”方面取得明顯進(jìn)展，北京遠(yuǎn)高于其他地區(qū);從社會(huì)保障領(lǐng)域來看，公共服務(wù)水平存在較大差距，河北省仍需增加相關(guān)投入，進(jìn)一步健全覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系;從設(shè)施環(huán)境領(lǐng)域來看，各城市公共服務(wù)水平均有所提升，北京、天津、秦皇島位居前列。

京津冀城市群內(nèi)各城市公共服務(wù)水平差距總體呈擴(kuò)大態(tài)勢(shì)。2010—2017年，各城市公共服務(wù)水平綜合得分的變異系數(shù)由0.48上升至0.57，基礎(chǔ)教育領(lǐng)域、醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域、社會(huì)保障領(lǐng)域的差距明顯擴(kuò)大，而設(shè)施環(huán)境領(lǐng)域差距有所縮小，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域公共服務(wù)的差距超過設(shè)施環(huán)境領(lǐng)域的差距，成為京津冀城市群內(nèi)差距最大的公共服務(wù)領(lǐng)域。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出后公共服務(wù)水平差距的擴(kuò)大速度整體降低。差距擴(kuò)大的速度由3.98%降低至3.41%。設(shè)施環(huán)境領(lǐng)域差距有所下降，同時(shí)差距縮小的速度有所提高;基礎(chǔ)教育領(lǐng)域差距略有擴(kuò)大，但差距的擴(kuò)大速度明顯下降;醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障領(lǐng)域，公共服務(wù)水平差距略有擴(kuò)大，差距增速有所上升。

政府政策的支持和人民生活水平的提高對(duì)京津冀公共服務(wù)水平的提升具有重要作用。從估計(jì)結(jié)果來看，政府政策在5%的顯著性水平下系數(shù)為0.0642;人民生活水平在10%的顯著性水平下系數(shù)為0.0197。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、對(duì)外開放程度和城鎮(zhèn)化程度對(duì)京津冀公共服務(wù)水平的提升作用不明顯。

三、對(duì)策建議

完善公共服務(wù)協(xié)同治理頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建京津冀公共服務(wù)聯(lián)合體。相對(duì)于單一城市的公共服務(wù)供給，城市群的公共服務(wù)體系更為復(fù)雜，職權(quán)交錯(cuò)、相互推諉等問題極易發(fā)生，因此中央政府必須承擔(dān)起制定前瞻性規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)商的職責(zé)，完善公共服務(wù)協(xié)同治理的頂層設(shè)計(jì)，為城市群內(nèi)各城市明確方向。由中央政府牽頭，成立京津冀公共服務(wù)聯(lián)合體，形成基于現(xiàn)代信息技術(shù)的京津冀協(xié)同治理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)信息資源的互聯(lián)互通互用。通過簽署相關(guān)合作協(xié)議明確政府間所承擔(dān)的相應(yīng)職責(zé)，對(duì)區(qū)域的社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、設(shè)施環(huán)境等各種基礎(chǔ)性公共服務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配和管控，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源的共建共享和協(xié)同發(fā)展。

形成以政府為主導(dǎo)，多元主體共同參與的協(xié)同治理模式。目前，京津冀公共服務(wù)的協(xié)同治理不僅要優(yōu)化公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，優(yōu)先考慮人民群眾最關(guān)心和最需要的產(chǎn)品和服務(wù)，還要推動(dòng)公共服務(wù)參與主體的多元化發(fā)展，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)、非營利性組織和個(gè)人相結(jié)合的多元主體協(xié)同治理模式。中央政府作為協(xié)同治理的決策者和保障者，地方政府作為協(xié)同治理的執(zhí)行者和責(zé)任者，市場(chǎng)主體作為協(xié)同治理的合作者和參與者，社會(huì)組織作為協(xié)同治理的參與者和監(jiān)督者，只有打通多元主體間的良性合作網(wǎng)絡(luò)，才能更好實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的協(xié)同治理，提高公共服務(wù)供給規(guī)模、質(zhì)量與效益。政府可以采取授權(quán)經(jīng)營、政府參股、政府補(bǔ)助等形式與私營部門進(jìn)行合作，將社會(huì)資本引入公共服務(wù)供給，以滿足人民對(duì)高質(zhì)量公共服務(wù)的需求，同時(shí)要重點(diǎn)培育有實(shí)力、有質(zhì)量保證的社會(huì)組織，以更加開放的姿態(tài)度進(jìn)行公共服務(wù)的協(xié)同治理。

補(bǔ)齊公共服務(wù)落差過大的短板，加大對(duì)河北省公共服務(wù)的投入力度。近年來，京津冀城市群公共服務(wù)水平不斷提升，但城市間存在較大差距，河北省在基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障等領(lǐng)域均與京津差距顯著，公共服務(wù)水平亟需提高。政府政策的支持程度對(duì)公共服務(wù)具有顯著正向影響，是提升公共服務(wù)水平的重要推力。一方面，要進(jìn)一步改革現(xiàn)行的財(cái)政體制，完善中央對(duì)地方政府財(cái)政收入的劃分與調(diào)節(jié)機(jī)制，如共享稅收分配比例，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)供給能力的均等化。另一方面，應(yīng)加大對(duì)河北省各城市的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，如針對(duì)河北省為京津生態(tài)環(huán)境所做出的貢獻(xiàn)，京津應(yīng)探索橫向補(bǔ)償機(jī)制，縮小河北與京津的差距，補(bǔ)齊河北各領(lǐng)域公共服務(wù)短板。

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