改造社會、創(chuàng)新社會、為人民謀幸福，是中國共產(chǎn)黨始終不渝的奮斗目標。黨在全國范圍執(zhí)政后尤其是黨的十一屆三中全會后，伴隨著經(jīng)濟體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，我國經(jīng)濟社會環(huán)境發(fā)生了歷史性巨變，新情況、新任務(wù)、新形勢層出不窮。為適應(yīng)時代的變化，黨始終把社會建設(shè)放在重要位置上，并逐步實現(xiàn)了從社會“管理”到社會“治理”理念的轉(zhuǎn)變。

改革開放前，由于當時情況比較特殊，我國建立起高度集中的計劃管理體制。這個時期，國家?guī)缀鯄艛嗔怂兄匾馁Y源，不僅包括各種生產(chǎn)要素，也包括人們生存和發(fā)展的機會及信息資源。以這種壟斷為基礎(chǔ)，國家對經(jīng)濟和社會生活實行了全面而嚴格的控制。單位和公社分別是城市、農(nóng)村實施社會管理的組織依托，戶籍則是管控城鄉(xiāng)之間人口流動的一項重要制度。國家、企事業(yè)單位、個人利益也基本是一體的。這種管制性制度架構(gòu)，對于保持社會的基本安定有序十分有效，缺點是社會活力明顯不足。

事實上，在計劃經(jīng)濟時代，國家對幾億人口的社會管理，簡單來說就是用三張紙管住的。第一張紙，就是戶口本。每一個人出生以后，進入這個社會就有戶口，這是判斷一個人是否具有合法性以及能不能在社會中生存發(fā)展的一個依據(jù)。第二張紙，就是糧油關(guān)系證。根據(jù)個人戶口獲得糧證、糧票、油票、糖票、肉票等各種票證，這是生存發(fā)展所必需的資源的依據(jù)。第三張紙，就是勞動人事關(guān)系證明。個人一旦離開學校走上工作崗位以后，就建立了勞動人事關(guān)系，離開這個單位就要轉(zhuǎn)關(guān)系，憑這張紙拿工資，維系自己的生存和發(fā)展。改革開放前，我們就是靠這三張紙管住了整個社會，保持了社會的穩(wěn)定有序。

改革開放后，尤其隨著我國向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟及社會組織運行方式都發(fā)生了重大變化。其中，非常重要的一個變化是國家不再控制全部資源，市場在資源配置中逐步發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，極大地激發(fā)了經(jīng)濟活力。同時，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型也從根本上改變了國家管理社會的基礎(chǔ)，給管理社會提出了許多新的挑戰(zhàn)。如：（1）單位制的功能弱化和公社的取消，導(dǎo)致社會管理的基層組織依托幾近喪失。隨著城鎮(zhèn)經(jīng)濟體制改革的推進，公有制企業(yè)的社會職能逐漸弱化，而新成長的非公有制企業(yè)從一開始就沒有主動承擔社會管理職能。在農(nóng)村，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制取代了集體經(jīng)濟，公社取消后，農(nóng)民的經(jīng)濟、社會生活全面非組織化。（2）改革開放帶來利益分化，增加社會管理的難度。利益分化發(fā)生在多個層面，企業(yè)不再是政府的附屬機構(gòu)，而成為獨立的利益主體，在社會管理方面不再直接聽命于政府;社會階層迅速分化，私營、外資企業(yè)主，企事業(yè)管理人員，農(nóng)民工等新的階層出現(xiàn)，利益訴求各不相同，利益矛盾增加;還有一個不能忽視的事實是，隨著以放權(quán)讓利為主要特征的改革的實施，地方政府角色發(fā)生了變化，逐漸成為一個相對獨立的利益主體。（3）大規(guī)模的人口開始流動，給公共服務(wù)提供和社會秩序維持帶來巨大壓力。改革開放以后，國家逐漸放松了對人口流動的控制，大量農(nóng)村勞動力進入城鎮(zhèn)就業(yè)，成為我國經(jīng)濟快速增長的重要支撐。但同時，大規(guī)模的人口流動給當?shù)厣鐣刃虻木S持帶來了巨大壓力，對公共服務(wù)提出了很大需求，而以地方財力為主的公共服務(wù)供給模式很難滿足這種需求，帶來了各種問題。

面對這些新的問題和挑戰(zhàn)，原有的社會管理體制缺乏足夠的彈性應(yīng)付復(fù)雜多變的社會環(huán)境。因此，如何通過社會管理體制創(chuàng)新和政府職能改革，對社會進行有效的管理，調(diào)節(jié)紛繁復(fù)雜的社會生活，保持良好的社會秩序和生機勃勃的社會力量之間的動態(tài)平衡，成為改革開放新時期面臨的一個新的課題。

要破解這一新課題，必須在理念和體制上找到新的辦法，現(xiàn)代意義上的“社會管理”概念就是順應(yīng)這一需求而產(chǎn)生的。早在1993 年黨的十四屆二中全會上，我們黨就提出了社會管理的概念。在這次全會討論的國務(wù)院機構(gòu)改革方案中，著重提出要強化社會管理職能部門。之后，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》強調(diào)：“政府要加強政府的社會管理職能，保證國民經(jīng)濟正常運行和良好的社會秩序”，“建立多層次的社會保障制度，為城鄉(xiāng)居民提供同我國國情相適應(yīng)的社會保障，促進經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定……建立統(tǒng)一的社會保障管理機構(gòu)。提高社會保障事業(yè)的管理水平，形成社會保險基金籌集、運營的良性循環(huán)機制”。1998年3月，《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明》強調(diào)，按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開，把政府職能切實轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)方面來;加強宏觀經(jīng)濟調(diào)控部門，調(diào)整和減少專業(yè)經(jīng)濟部門，適當調(diào)整社會服務(wù)部門，加強執(zhí)法監(jiān)管部門，發(fā)展社會中介組織。從這些重要文獻可以看出，在建立社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，我們黨已經(jīng)充分認識到經(jīng)濟與社會管理職能部門協(xié)同發(fā)展、加強社會管理的重要性，并認識到加強社會管理是國民經(jīng)濟正常運行和良好社會秩序構(gòu)建的重要保證。

經(jīng)過20世紀90年代的快速發(fā)展，尤其是隨著加入世貿(mào)組織，中國的經(jīng)濟步入快車道，國家的綜合國力不斷提高，這就為推進全面社會建設(shè)準備了充分的條件。同時，由于我國社會當時還處在轉(zhuǎn)型時期，從以計劃經(jīng)濟為基礎(chǔ)的單一社會結(jié)構(gòu)向以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)的多元社會結(jié)構(gòu)過渡。在這樣一個劇烈變革時期，不僅歷史上長期積累起來的深層次社會問題會顯現(xiàn)出來，而且還會出現(xiàn)新的社會問題和不確定因素，與原有的社會問題相互交織在一起，使得社會系統(tǒng)性風險加大，或者說使得社會的脆弱性加劇，隱含潛在的發(fā)展風險。

正是在這樣的時代背景下，我們黨提出構(gòu)建社會主義和諧社會，這標志著我國社會管理和發(fā)展進入一個新的歷史階段。2002年，黨的十六大報告將社會管理明確為政府的四項主要職能之一。在第五部分“政治建設(shè)和政治體制改革”中，在談到“維護社會穩(wěn)定，完成改革和發(fā)展的繁重任務(wù)，必須保持長期和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境”時指出，“要堅持打防結(jié)合、預(yù)防為主，落實社會治安綜合治理的各項措施，改進社會管理，保持良好的社會秩序”。在這里，社會管理被列為維護社會穩(wěn)定的具體途徑。

黨的十六大以后，我國社會管理理念逐步升華，社會管理體制也逐步成熟起來。2003年，黨的十六屆三中全會從完善社會主義市場經(jīng)濟的視角，提出“完善政府社會管理和公共服務(wù)職能，為全面建設(shè)小康社會提供強有力的體制保障”。這就把社會管理和全面建設(shè)小康社會緊密聯(lián)系起來。2004年，黨的十六屆四中全會從加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)、構(gòu)建社會主義和諧社會的角度，突出了加強社會管理的重要性，并對如何加強社會管理作出了重要部署。更為重要的是，這次全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》首次提出“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。這一論述表明，社會管理的創(chuàng)新途徑在于堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，實行政府負責，實現(xiàn)社會協(xié)同，積極調(diào)動社會公眾參與。這就改變了以往強調(diào)單一政府管理的模式，突出了政府、社會和公民的協(xié)同管理，標志著黨對社會管理認識的深化。2005年，黨的十六屆五中全會從行政管理體制改革的角度強調(diào)了加強社會管理的必要性，提出“要著力推進行政管理體制改革，政府要加強社會管理和公共服務(wù)職能，不得直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動”。同時指出，“加強社會建設(shè)和完善社會管理體系是構(gòu)建社會主義和諧社會的必要條件”。2006年，黨的十六屆六中全會對加強社會管理具體路徑進行了戰(zhàn)略部署。這次全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》將“社會管理體系更加完善”作為“2020年構(gòu)建社會主義和諧社會的目標和主要任務(wù)”之一，提出“加強社會管理，維護社會穩(wěn)定，是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求”;強調(diào)“在服務(wù)中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)”。這表明黨對社會管理的認識實現(xiàn)了從宏觀層面到中觀和微觀層面的轉(zhuǎn)變，也表明黨對社會管理的認識進一步深化。

經(jīng)過黨的十六大以來的努力，尤其是構(gòu)建社會主義和諧社會的提出，我國社會管理理念和體制實現(xiàn)了巨大飛躍。在此基礎(chǔ)上，2007年，黨的十七大從實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會新要求的角度，對建設(shè)更加健全的社會管理體系提出了新的要求。黨的十七大報告在重申“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”的同時，提出了“要最大限度激發(fā)社會創(chuàng)造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素”的新要求。這與構(gòu)建社會主義和諧社會的要求相一致，體現(xiàn)了黨的社會管理思想逐步成熟。2008年，黨的十七屆三中全會將“農(nóng)村社會管理體系進一步完善”列為“2020年農(nóng)村改革發(fā)展基本目標任務(wù)”之一，并從促進社會和諧、建設(shè)社會主義新農(nóng)村等角度突出了加強和完善農(nóng)村社會管理的重要性。這就突破了傳統(tǒng)意義上的城市層面的社會管理，使得社會管理的內(nèi)涵更加豐富。2009年，黨的十七屆四中全會從加強黨的建設(shè)、保持黨的先進性的角度強調(diào)了黨提高社會管理能力的重要性和緊迫性，強調(diào)黨在社會管理方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，并將提高社會管理能力作為建設(shè)高素質(zhì)干部隊伍的重點工作。2010年，黨的十七屆五中全會從建立健全基本公共服務(wù)體系的角度提出“加強和創(chuàng)新社會管理”，強調(diào)把“社會管理制度趨于完善”作為“‘十二五時期經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標”之一，并從法律、體制和能力建設(shè)方面對加強社會管理進行了部署。2011年，黨的十七屆六中全會從文化體制改革的角度強調(diào)了社會管理的重要性，提出“創(chuàng)新文化管理體制。深化文化行政管理體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，強化政策調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)職能，推動政企分開、政事分開，理順政府和文化企事業(yè)單位關(guān)系”。2012年，黨的十八大將社會管理和民生并列為社會建設(shè)的重要內(nèi)容，實現(xiàn)了從社會管理格局向社會管理體制的轉(zhuǎn)變，并且在社會管理體制中增加了“法治保障”這一新內(nèi)容。這就體現(xiàn)了社會管理與依法治國的結(jié)合。同時，黨的十八大還對社會管理的措施提出了新要求。如提出“社會管理法律、體制機制、能力、人才隊伍和信息化建設(shè)”;提出“改進政府提供公共服務(wù)方式”;提出社會管理的重點工作在于“加強基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用”。由此可以看出，隨著實踐的發(fā)展，我們黨關(guān)于社會管理的內(nèi)涵與外延有了很大變化，這也意味著黨對執(zhí)政規(guī)律的認識日益深化。

進入中國特色社會主義新時代后，以習近平同志為核心的黨中央面對世界經(jīng)濟復(fù)蘇乏力、局部沖突和動蕩頻發(fā)、全球性問題加劇的外部環(huán)境，面對我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)等一系列深刻變化，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，迎難而上，開拓進取，取得了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史性成就。伴隨著新時代的歷史性巨變，我們黨對治國理政的認識發(fā)生了深刻變化，實現(xiàn)了從“社會管理”到“社會治理”的新飛躍。

“社會治理”概念的正式提出，是在黨的十八屆三中全會上。2013年，黨的十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標之一。這次全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》專列一章部署創(chuàng)新社會治理體制，并從改進社會治理方式、激發(fā)社會組織活力、創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制和健全公共安全體系等方面對如何創(chuàng)新社會治理體制進行了闡述。這是新中國成立以來在黨的重要文件中第一次提出“社會治理”概念，標志著我們黨執(zhí)政理念的新變化。隨后，黨的十八屆四中全會對社會治理領(lǐng)域的相關(guān)戰(zhàn)略進行法制建設(shè)的部署，指出加強社會組織立法，推進多層次多領(lǐng)域依法治理，推進社會治理體制創(chuàng)新和法律制度建設(shè)。黨的十八屆五中全會提出社會治理精細化的要求，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局。至此，社會治理的戰(zhàn)略布局逐步向精細化和系統(tǒng)化發(fā)展，社會管理戰(zhàn)略得以提升并確立社會治理戰(zhàn)略，一個多元互動、上下聯(lián)動、系統(tǒng)協(xié)調(diào)、公正法治的社會治理體系不斷完善、發(fā)展和創(chuàng)新。

從“社會管理”到“社會治理”的轉(zhuǎn)變，順應(yīng)了新時代我國經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀趨勢和人民群眾的呼聲，表明了黨對執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律和人類社會發(fā)展規(guī)律認識的深化，體現(xiàn)了黨與時俱進、開拓創(chuàng)新的精神，標志著黨的執(zhí)政理念實現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變。