鄭輝

去年11月，習(xí)近平總書記在上?？疾旎鶎恿⒎?lián)系點時強調(diào)指出，我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主，是中國特色社會主義民主的一個實現(xiàn)形式和實現(xiàn)路徑。我們所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的?！叭^程民主”這一重要論斷的提出，精辟揭示了我國社會主義民主制度的顯著優(yōu)勢和特點。深刻領(lǐng)會并挖掘其內(nèi)涵，對于我們堅持習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，堅持和完善人民代表大會制度、做好新時代人大工作，具有十分重要的理論意義和實踐價值。

一、基層立法聯(lián)系點的成功實踐為“全過程民主”拓展了制度空間

立法的過程需要最大限度地吸納民意。2014年，黨的十八屆四中全會決定提出，建立基層立法聯(lián)系點制度，推進立法精細化。2015年7月，全國人大常委會法工委經(jīng)過充分調(diào)研，在全國確定四個基層立法聯(lián)系點，上海虹橋街道就是其中之一。經(jīng)過接地氣、察民情、聚民智的探索實踐，四年來，該聯(lián)系點共聽取30部法律的意見，1800余人次參與，25條建議被采納。基層立法聯(lián)系點的全情投入和扎實忘我的工作作風(fēng)，使這項新鮮事物結(jié)出了豐碩果實。百姓的意見建議被充分浸潤于法律的章節(jié)條款中，真正實現(xiàn)了“把百姓放在心上，把民意裝進法里”，為“全過程民主”進行了生動演繹，拓展了制度空間。

第一，它開辟了民主立法的新途徑，體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的本質(zhì)屬性。習(xí)近平指出，發(fā)展社會主義民主政治，關(guān)鍵是要增加和擴大我們的優(yōu)勢和特點，而不是要削弱和縮小我們的優(yōu)勢和特點。要做到“六個堅持、六個切實防止”。其中之一就是“堅持國家一切權(quán)力屬于人民，既保證人民依法實行民主選舉，也保證人民依法實行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督;防止出現(xiàn)選舉時漫天許諾、選舉后無人過問的現(xiàn)象”。規(guī)則是群體的智慧，制度是國家的良心。以往公眾參與立法的方式主要是通過紙媒和網(wǎng)媒公布法律草案，向社會征求意見，現(xiàn)在通過設(shè)立基層立法聯(lián)系點“面對面”問計于民、問需于民，這就使立法民主扎根于人民心中，扎根于基層實踐，踐行以人民為中心理念，把民主立法落到實處。

第二，它是防止部門利益法制化的新舉措，體現(xiàn)了為民立良法的價值追求。就應(yīng)然狀態(tài)而言，法律是調(diào)整社會關(guān)系的一個機制，也是國家分配正義的公器，它應(yīng)當(dāng)符合普通人的常識、常情、常理。體現(xiàn)在制度設(shè)計上，就是要充分反映民意、廣泛集中民智。法律是否管用、有效，是否具有可操作性，基層群眾最有發(fā)言權(quán);法律是否公正無私，基層群眾最有辨識力。因為我國的人民是黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民，不是一盤散沙的“烏合之眾”，正是從這個意義上來說，黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民群眾的眼睛是雪亮的，征集民意的過程，就是利益平衡的過程，也是克服行政恣意將制度戴上“轡頭”的過程，更是檢驗立法質(zhì)量水準的試金石。

第三，它是開展普法的新形式，體現(xiàn)了我國立法、執(zhí)法、司法和守法的有機統(tǒng)一。法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。但法律能否得到有效實施，關(guān)鍵是立法質(zhì)量是否高，是否為良善之法。對此，兩千年前的亞里士多德曾指出，法治=良法+普遍遵從。人們普遍遵守法律的前提是良法，立法是良法產(chǎn)生的源頭，而集中民智、萃取民意又是保證為人民認可并確保立法質(zhì)量的基礎(chǔ)。所以，立法、執(zhí)法、司法和守法是一個有機整體，立法是起點，守法是歸宿。在立法過程中架起民意“彩虹橋”，不失為“送法下鄉(xiāng)”的好形式。既宣傳了立法的民主性、科學(xué)性，又使法律規(guī)定深入人心。

可見，基層立法點的制度探索，是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一的有益實踐;是堅持中國特色社會主義民主政治發(fā)展道路，實現(xiàn)最廣泛、最真實、最管用“全過程民主”的有效形式;是貫徹黨的群眾路線，推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法的生動寫照;是架起接地氣、察民情、聚民智“民意彩虹橋”的重要途徑;是堅定制度自信，展示中國特色社會主義民主政治優(yōu)勢，講好立法故事、人大故事的重要窗口。

二、“全過程民主”的豐富內(nèi)涵彰顯了中國特色社會主義民主的顯著優(yōu)勢

“全過程民主”是習(xí)近平從基層社區(qū)管中窺豹、以點帶面對“中國式民主”所作出的高度肯定和科學(xué)概括，其內(nèi)涵是非常豐富的。大抵可概括為以下六點：

一是注重程序嚴整。民主是最講究程序的。對于如何發(fā)揮基層立法聯(lián)系點的民主功效，全國人大常委會形成了包括“立法決策前（調(diào)研、起草、議題設(shè)定）” “立法決策中（協(xié)商、對話、方案比選）” “立法決策后（監(jiān)督法律實施、后評估、法律修改）”在內(nèi)的比較完備的程序規(guī)則，形成了一套環(huán)環(huán)相扣“全鏈條式”立法民意征求流程，體現(xiàn)了中國特色社會主義民主的全過程性。立法是個利益博弈的過程，面對日益多元的利益群體的紛繁聲音，立法者如何取得“最大公約數(shù)”，敢于在矛盾焦點上“畫杠杠”，真正實現(xiàn)立良法、促善治，就必然要在“全鏈條”的程序設(shè)置和立法過程中充分體現(xiàn)民主精神，確保民意和眾智得到合理吸納。

二是體現(xiàn)內(nèi)容全面。從民主的范圍看，我國的民主不僅表現(xiàn)在政治選舉上，而且還體現(xiàn)在經(jīng)濟、文化、社會等各個方面。我國的民主不僅是政治選舉時的民主，還體現(xiàn)在微觀工作和日常生活中。黨的十九大將“中國式民主”從“四大民主”上升為“五大民主”，即在“選舉民主、決策民主、管理民主和監(jiān)督民主”基礎(chǔ)上增加了中國特色的“協(xié)商民主”，這充分說明了“全過程”的民主強調(diào)橫向內(nèi)容的全覆蓋，道出了“有事好商量，眾人的事眾人商量”這一社會主義協(xié)商民主的真諦，讓億萬人民在有序的政治參與實踐中，以主人翁的意識保障了人民民主權(quán)利的實現(xiàn)，這與黨的十九屆四中全會提出的“堅持人民當(dāng)家作主，發(fā)展人民民主，密切聯(lián)系群眾，緊緊依靠人民推動國家發(fā)展的顯著優(yōu)勢”高度契合。

三是要求上下聯(lián)動。常言道“單者易折眾則難摧”，上下同欲者勝。人民民主的“全過程”從縱向來看體現(xiàn)在國家層面、地方層面和基層層面的民主活動是上下聯(lián)動的，這樣既能上接“天線”舉全國之力辦大事，又能下沉“地氣”因地制宜、因時制宜。正是這種上下聯(lián)動，才能努力克服“上有政策，下有對策”的痼疾。同時，通過“上下一心”的傾聽和溝通，才會有足夠的智慧權(quán)衡利弊從中取舍，才會有足夠的膽識開創(chuàng)新局作出抉擇。正是有了“一盤棋”的同向發(fā)力，才使立法這一嚴肅的政治活動由殿堂“飛入尋常百姓家”，使普通民眾從立法的旁觀者變成立法的實際參與者。既增強了公民對法律的認同感，又增強了他們的守法意識和護法自覺，進而夯實了法律實施的民意基礎(chǔ)。

四是凸顯主體耦合。民主與人民，本來就是一家，民主就是人民當(dāng)家作主。我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”。立法決策體現(xiàn)了“全過程民主”中各類主體的關(guān)系和作用。在立法實踐中，黨委、人大、政府、社會、公眾、專家等不同主體都參與到這一政治活動中，形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、社會參與”的立法格局，強調(diào)不同主體各司其職、各盡其能。同時，“兩代表一委員聯(lián)系群眾制度”也較好地體現(xiàn)了黨、人大、政協(xié)之間的通力合作。它充分說明，在黨的全面集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以民主集中制保障了高效率，也保障了國家制度和國家治理體系的有效運行、充滿活力。所以，各個治理主體相輔相成發(fā)揮各自優(yōu)勢，達到了耦合效果。

五是強調(diào)治理效能。人民民主的全過程不是供人觀賞的“盆景”，而是通過基層實踐創(chuàng)新，形成制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的過程，因而它既重過程更重結(jié)果，其目標指向“善治”。習(xí)近平在2014年慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話指出，評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的“八個能否”標準，包括“國家決策能否實現(xiàn)科學(xué)化、民主化”。從古北市民中心實際治理效果便能看出，“全過程”的民主在基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的顯著優(yōu)勢：通過民主集中制，發(fā)揮各方主體的作用和優(yōu)勢，實現(xiàn)系統(tǒng)治理;運用法治思維和法治方式，實現(xiàn)依法治理;通過社區(qū)自治服務(wù)，滿足人民需求和糾紛化解，實現(xiàn)源頭治理;通過自治、法治和德治多措并舉，實現(xiàn)綜合治理。

六是厚植文化基因。任何社會都不可能脫離它所處的社會文化土壤。中國傳統(tǒng)文化中存在著大量民主協(xié)商的因子，它追求的是和諧而非沖突;是合作而非競爭;是說理而非霸蠻;是公益而非私益。這些文化理念使得人們很難接受推崇競爭性民主，這為我國以民主協(xié)商為突破口深入推進中國特色社會主義民主政治建設(shè)提供了得天獨厚的文化土壤。在社會主義協(xié)商民主中，政治參與是公民平和、理性的參與，參與程度越深，社會就越和諧穩(wěn)定。這從根本上有別于西方一些國家片面追求“選戰(zhàn)取勝”的那種民主模式，所謂通過“民主選舉”上臺的市長、州長，看起來似乎充滿了“程序合法性”，但其難以得到保障的實際業(yè)績卻極大降低了其“實質(zhì)合法性”——能否實實在在為民謀福祉，為人民服務(wù)。因而造成社會動蕩，甚至帶來國家、社會、族群分裂。從這個意義上講，我國的民主實踐本質(zhì)上是在吸取西方數(shù)百年政治發(fā)展經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，在中國共產(chǎn)黨和億萬人民的70年偉大實踐中，共同開創(chuàng)出來的一條新路，而且這條新路在鞏固和堅持的基礎(chǔ)上正以發(fā)展和完善的姿態(tài)闊步前行。

三、推進“全過程民主”是發(fā)展完善人民民主實現(xiàn)“中國之治”的必由之路

作為“中國之治”對西方民主危機的回應(yīng)與超越，“全過程民主”的產(chǎn)生、發(fā)展和不斷完善，保障了中國道路的成功，必將成為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興和國家長治久安的必由之路。

正是這一“全過程民主”的制度溢出效應(yīng)，市人大常委會趁此浩蕩東風(fēng)，抓住有利時機，于近期召開基層立法聯(lián)系點擴點提質(zhì)工作推進會，對25家基層立法聯(lián)系點授牌并頒發(fā)證書。目前推進工作可謂如火如荼、比學(xué)趕超，在既有探索實踐的基礎(chǔ)上，又有了新的面貌：立足基層優(yōu)勢，突出務(wù)實管用，努力解決法規(guī)實施“最后一公里”問題;廣泛延伸觸角，提升動員能力，著力在整合區(qū)域社會資源上下功夫;夯實法治基礎(chǔ)，形成協(xié)商議題，不斷推進基層治理法治化水平;注重思想引領(lǐng)，弘揚法治理念，營造德潤人心、法安天下的固本培元氛圍。一言以蔽之，“全過程民主”是一條獨具中國特色的民主政治發(fā)展道路，是開辟“中國之治”新境界的不二法門。

首先，“全過程民主”有利于廣泛凝聚社會共識。把一個有著14億人口的大國治理好，必須集中廣泛的智慧和共同的意志，聽取民聲、匯聚民意、集中民智。人民通過多種形式，在決策之前和實施之中，充分表達意見、積極建言獻策、提出合理訴求、形成廣泛共識，把真知灼見和意見要求反映出來，政府給予及時回應(yīng)并認真解決。這樣就將民主實踐與個人自由成長、人民共享進步、社會持續(xù)發(fā)展與國家治理有機統(tǒng)一起來，為國家發(fā)展形成攻堅克難、移山倒海的磅礴力量。

其次，“全過程民主”有利于公民有序政治參與。我國人民民主的發(fā)展，不是以否定“個人權(quán)利”為前提的，相反，是以保障和尊重個人權(quán)利為前提，不僅如此，而且強調(diào)始終堅持人民當(dāng)家作主，始終堅持人民主體地位。公民有序政治參與是民主健康發(fā)展的必然要求，也是人民民主的鮮明特征。在我國，公民有序政治參與不斷發(fā)展和豐富，開門立法、公開聽證、基層治理……凡屬與人民利益相關(guān)的決策、管理、訴求，都有公民有序政治參與的身影，確保民主始終在有序軌道上發(fā)揮建設(shè)性作用。同時，這種制度安排既保障了全體人民擁有國家權(quán)力，也使得“三權(quán)分立”在社會主義中國變得不可行。但這并不意味著社會主義國家沒有確立權(quán)力制約與制衡，所不同的是我們的制約不是橫向的，而是縱向的，即人民制約代表機構(gòu)，代表機構(gòu)制約由其產(chǎn)生的政府、監(jiān)察與司法機構(gòu)。

第三，“全過程民主”有利于民主集中有機結(jié)合。在現(xiàn)代國家中，政治結(jié)構(gòu)的使命就是將多元的政治力量建構(gòu)成一個穩(wěn)定的政治秩序;治理體系的使命就是將多元治理主體整合出一個有效的治理結(jié)構(gòu)。二者實際上系一體兩面，相互依存，缺一不可，這決定了在政治結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上建構(gòu)有效的治理體系是中華民族實現(xiàn)偉大復(fù)興走向現(xiàn)代化的必然要求，也就意味著民主集中制原則將在人民民主的國家政治實踐中貫徹始終。民主集中制是由人民民主制度的本質(zhì)屬性所決定的。人民民主制度要求一切權(quán)力屬于人民，并且是完整的、不可分割的屬于人民。民主集中制既確保了人民權(quán)力的完整性，又確保了執(zhí)行人民意志的至上性?！叭嗣裰辽稀边@一價值理念在這次抗擊疫情的偉大斗爭中得到了完美展示和充分演繹。堅持民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合，便于形成科學(xué)高效的決策、管理和執(zhí)行機制，這樣就可把人民群眾的意見集中起來，也可把人民群眾的意愿切實貫徹下去，真正把“人民當(dāng)家作主”落到實處。

最后，“全過程民主”有利于民主機制自我完善。一種民主制度好不好，既要看其運行效果，也要看其能否與時俱進。新中國成立70年來特別是黨的十八大以來，人民民主不僅給公民和各類社會組織創(chuàng)造了比較充分的利益表達渠道，同時也為公民直接參與國家政治生活提供了更為廣闊的空間。人民民主的制度機制始終在守正中創(chuàng)新，在創(chuàng)新中發(fā)展：完善人民代表大會制度，推進人大立法、監(jiān)督、任免、選舉等各項改革;不斷豐富完善社會主義協(xié)商民主的落實機制和制度化實踐;不斷提高公共政策制定的及時性、系統(tǒng)性、針對性和有效性。進入新時代，我們還需馳而不息在堅持根本政治制度、基本政治制度基礎(chǔ)上，不斷推進“全過程民主”完善和發(fā)展，使之更加成熟、更加定型。

“鞋子合不合腳，自己穿了才知道”?！叭^程民主”的縱深推進，是在黨、國家與社會三方力量的交互作用下展開的，它不僅僅為民主化本身，更重要的是使民主的發(fā)展成為國家與社會發(fā)展的戰(zhàn)略資源和推動力量。有理由相信，這種最廣泛、最真實、最管用的民主內(nèi)涵不斷拓展演進，一定能在中華大地上煥發(fā)更加旺盛的生命力，在中華民族偉大復(fù)興的征程中展現(xiàn)勃勃生機。 （作者單位：市人大常委會法工委）