沈夢(mèng)萍

一.問(wèn)題的提出

自從政府在2005年的工作報(bào)告中首次提出“政府公信力”的說(shuō)法以來(lái)，相關(guān)方面的研究一直受到學(xué)術(shù)界的重視。信息不對(duì)稱作為解釋市場(chǎng)失靈的重要原因，其理論角度與研究方法對(duì)政府公信力的闡述也具有很大的借鑒意義。2019年12月初，武漢一些醫(yī)院陸續(xù)接診了一批患有不明肺炎的病例，12月30日，武漢市衛(wèi)生健康委員會(huì)發(fā)布的名為《關(guān)于做好不明原因肺炎救治工作的緊急通知》的紅頭文件在網(wǎng)上流傳開(kāi)來(lái)，1月7日將這次肺炎正式命名為新型冠狀病毒肺炎。面對(duì)新型冠狀病毒這一全然陌生的敵人，公眾與政府之間由于信息不對(duì)稱而導(dǎo)致的政府公信力下降的問(wèn)題愈發(fā)突出。研究信息不對(duì)稱對(duì)政府公信力的影響機(jī)制有助于從原因中找到提升政府公信力的根本措施。

二.信息不對(duì)稱與政府公信力

由約瑟夫·斯蒂格利茨、喬治·阿克爾洛夫等美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的信息不對(duì)稱理論最早應(yīng)用于企業(yè)管理中，后來(lái)用來(lái)解釋市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象。在理想的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來(lái)中，交易雙方掌握同等的信息，因此雙方是處于平等的狀態(tài)，交易相對(duì)公平。但是這只是理想的狀態(tài)，現(xiàn)實(shí)生活中，雙方往往處于信息不對(duì)稱的困境中，一般賣方掌握豐富的信息資源，利用這種優(yōu)勢(shì)，使自身利益最大化從而使處于信息劣勢(shì)的買方利益受損。

政府公信力是一個(gè)多元主體多維博弈的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)機(jī)制，它不僅包括政府自身的能力問(wèn)題，它還包括評(píng)價(jià)主體（社會(huì)組織，個(gè)人）對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象（政府機(jī)關(guān)，政府工作人員）的信任與依賴程度的問(wèn)題。詹姆斯·福里斯特爾認(rèn)為，作為公民權(quán)力的代理人，政府要盡的職責(zé)不僅是把事情做好，還要使民眾相信他干得很好，換句話說(shuō)能力和表現(xiàn)都是優(yōu)良的政府應(yīng)該具備的條件。研究政府公信力，不僅要研究政府自身的能力（怎么做，怎么表現(xiàn)）問(wèn)題，也要研究評(píng)價(jià)主體的能力（怎么理解和感知信息）問(wèn)題。但是政府公信力歸根結(jié)底是政府取信于民，所以對(duì)于政府公信力的評(píng)價(jià)落腳點(diǎn)是公眾對(duì)于政府能力和表現(xiàn)的感知上，換句話說(shuō)也就是政府公信力依賴于公眾對(duì)政府的期望是否被滿足。

在經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角中，公眾和政府的關(guān)系是一種委托代理的關(guān)系。公眾將自己的部分權(quán)利讓渡出來(lái)形成公意，建立國(guó)家，國(guó)家再把這種公意的權(quán)力委托給具體的政府代為行使，公眾是委托人，而政府則是代理人，政府受公眾委托管理社會(huì)公共事務(wù)，以期實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。但是政府與公民常常處于信息不對(duì)稱的狀態(tài)下，即雙方總有一方是處在信息優(yōu)勢(shì)的地位。如果政府處于信息優(yōu)勢(shì)的地位，由于公務(wù)人員的自身利益偏好和素質(zhì)的影響，會(huì)追求自身利益的最大化或者片面的經(jīng)濟(jì)效益，從而使民眾的利益受損，民眾對(duì)政府印象有所下降，不利于政府公信力的建設(shè)與提升;在信息發(fā)達(dá)的今天，如果公眾得知信息的速度更快，掌握的信息更為全面，如果政府反應(yīng)滯后，民眾對(duì)政府的辦事能力感到失望，也會(huì)影響政府的公信力。因此，信息不對(duì)稱的存在對(duì)于政府公信力的建設(shè)與提升來(lái)說(shuō)都是一道障礙。

三.治理新冠肺炎疫情中政府公信力弱的表現(xiàn)

在治理新冠肺炎疫情中，政府的公信力是一個(gè)不斷得到提升的過(guò)程，尤其是在治理成效得到重大突破之后。但是，本文主要研究信息不對(duì)稱對(duì)政府公信力的消極影響機(jī)制，所以在疫情治理中對(duì)政府公信力的現(xiàn)狀描述主要集中在公信力弱的現(xiàn)狀闡述之上。

不重視主流媒體的發(fā)聲。國(guó)內(nèi)第一個(gè)出現(xiàn)新冠肺炎患者的省份湖北省在疫情管控的前期，主流媒體的發(fā)聲得不到公眾的重視，例如影響力較大的長(zhǎng)江日?qǐng)?bào)從12月30日至1月20日，共有18篇左右關(guān)于新冠肺炎的相關(guān)報(bào)道，但是這些報(bào)道沒(méi)有引起社會(huì)的警覺(jué);第一財(cái)經(jīng)一開(kāi)始就對(duì)疫情進(jìn)行了大量的跟蹤報(bào)導(dǎo)，但是也收效甚微。

不配合基層政府的治理。政府公信力和政府的層級(jí)呈現(xiàn)出正相關(guān)的函數(shù)關(guān)系，即層級(jí)越高，政府的公信力越高，層級(jí)越低，政府的公信力越低。治理疫情期間，某市在宣布封城之后，仍然有大量的居民出城，不服從基層政府的管理，據(jù)統(tǒng)計(jì)，某市封城之后，有幾百萬(wàn)人離城，去往全國(guó)各地，這也間接導(dǎo)致了疫情在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛得蔓延開(kāi)來(lái)。

四.信息不對(duì)稱對(duì)政府公信力的影響機(jī)制

由于多種因素的影響，政府和公眾之間是不可能存在信息對(duì)稱的理想狀態(tài)的，而信息不對(duì)稱情況，對(duì)政府公信力造成的沖擊和傷害也是巨大的。在政治生活中，信息不對(duì)稱一般會(huì)發(fā)生在契約簽訂的前后，具體表現(xiàn)為契約簽訂形成前的逆向選擇，契約簽訂后生成的道德風(fēng)險(xiǎn)以及新媒體的負(fù)面效應(yīng)。

（一）逆向選擇對(duì)政府公信力的影響

發(fā)生在合約簽訂前的逆向選擇主要就是指：在合約簽訂之前，代理方掌握更多的信息資源，為獲取自身利益的最大化，會(huì)隱瞞或者謊報(bào)自己的信息，處于信息劣勢(shì)的委托方?jīng)]有辦法選出最優(yōu)的代理方，這一現(xiàn)象稱為逆向選擇。

1.懷疑的主觀因素的影響

作為管理社會(huì)公共事務(wù)的管理者，政府占有信息資源的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，而作為公共服務(wù)的消費(fèi)者，公眾沒(méi)有辦法掌握全面的信息。這種信息不對(duì)稱的存在給政府機(jī)關(guān)工作人員尋求機(jī)會(huì)謀取私利提供了空間。政府工作人員會(huì)專注一切機(jī)會(huì)以實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，從而侵害大眾的利益，這一假設(shè)會(huì)使評(píng)價(jià)政府公信力的主體對(duì)政府的一切行為持有懷疑，盲目懷疑使公眾事前對(duì)政府的期望無(wú)限提高，即使政府政策再公平公正，也沒(méi)有辦法滿足所有人的利益需求?！罢緛?lái)可以做的更好”的期望落差逆向影響政府公信力。新型冠狀病毒是一種新的病毒，公眾對(duì)它的認(rèn)知基本上是處于無(wú)的狀態(tài)，而政府相對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)掌握更多的專業(yè)信息，在事件始發(fā)就面臨信息掌握不平等的困境，使公眾產(chǎn)生懷疑，對(duì)政府的決策抱有懷疑的目光。由于信息鴻溝的存在，公眾無(wú)法對(duì)政府的行為做出客觀公正的評(píng)價(jià)，只能從自身利益和先入為主地認(rèn)為政府自私自利的角度來(lái)判斷政府地可信程度，用懷疑的目光來(lái)考量政府的一切行為，這就從公眾的主觀層面削弱了政府的公信力。

2.績(jī)效評(píng)估的客觀影響

目前對(duì)政府官員的績(jī)效考核大多是以GDP為主要的考核指標(biāo)，在這種考核指標(biāo)的影響下，許多地方政府在制定政策的時(shí)候都會(huì)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心而忽略了生態(tài)建設(shè)等其他影響公眾利益的建設(shè)。部分政府官員為了實(shí)現(xiàn)自己的政治利益，滿足自己職位升遷的需要而盲目建設(shè)地方經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致地方的不平衡發(fā)展，損害民眾的利益，從一定程度上來(lái)說(shuō)，政績(jī)工程也是腐敗的一種表現(xiàn)。[ ]唯GDP論不僅出現(xiàn)在下級(jí)政府向上級(jí)政府業(yè)績(jī)報(bào)告中，也會(huì)出現(xiàn)在政府對(duì)公眾進(jìn)行的工作報(bào)告中。政府在向公眾進(jìn)行工作匯報(bào)時(shí)，為了凸顯自己的功績(jī)，政府會(huì)刻意偏向匯報(bào)數(shù)字化的績(jī)效，隱瞞或者粗略介紹其他方面的業(yè)績(jī)，無(wú)法掌握全面信息的公眾沒(méi)有辦法衡量政府的行為效果，這樣往往會(huì)選拔出“劣質(zhì)”的官員，而把真正為民謀福利的好官排除出去。隨著后期唯經(jīng)濟(jì)建設(shè)的政策弊端暴露出來(lái)，民眾對(duì)政府的形象大打折扣，從而影響政府的公信力。新冠肺炎的感染者最初是在武漢發(fā)現(xiàn)的，但是武漢市政府可能在考慮到剛剛舉辦過(guò)軍運(yùn)會(huì)，迎來(lái)了武漢的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇時(shí)期，如果這個(gè)時(shí)期采取封鎖武漢的管理方式，無(wú)疑會(huì)造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，處于種種因素的考慮和影響，政府避重就輕，預(yù)警滯后，最終疫情大爆發(fā)，從而導(dǎo)致民眾對(duì)政府的印象大打折扣，政府公信力有所下降。

（二）道德風(fēng)險(xiǎn)對(duì)政府公信力的影響

道德風(fēng)險(xiǎn)主要就是指合約雙方在簽訂契約以后，由于存在信息不對(duì)稱的情況，代理人會(huì)利用信息優(yōu)勢(shì)謀取自身利益的最大化，損害委托人的利益。在政府與公眾的委托代理的關(guān)系中，道德風(fēng)險(xiǎn)通常被政治學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家表現(xiàn)為搭便車等行為。

1.政府的腐敗行為

在信息不對(duì)稱的情況下，政府官員可能會(huì)利用公共權(quán)力為自己謀取私利，從而損害公眾的利益，造成政府公信力的下降。由于信息不對(duì)稱，公眾很難對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約，這也給政府官員的腐敗創(chuàng)造了條件。在社會(huì)資源一定的情況下，政府官員受理性經(jīng)濟(jì)人的影響，謀取自身利益的最大化，這就使得資源集中在官員手中，公眾獲得的資源減少，利益受損，政府的公信力下降。新冠肺炎爆發(fā)初期，正值春節(jié)，很多工廠停工，醫(yī)用口罩、防護(hù)服等沒(méi)辦法在第一時(shí)間供給到位，部分政府官員利用自身職位權(quán)限，中飽私囊，隨意挪用本來(lái)交由政府統(tǒng)一分配的醫(yī)療資源。這導(dǎo)致醫(yī)用資源更加緊缺，公眾的生命安全沒(méi)有辦法得到充分的保障，公眾對(duì)政府的行為產(chǎn)生懷疑，對(duì)政府的能力保留異議，政府的公信力下降。

2.政策扭曲和執(zhí)行偏差

從政策角度解析央地關(guān)系，中央政府使政策制定者，而地方政府使政策執(zhí)行者。政策傳播層級(jí)越多，信息傳播越容易受到干擾，那么信息不對(duì)稱的現(xiàn)象也就越明顯，政策越容易扭曲，也就越偏離公眾最初對(duì)政策的期望，失望于地方政府的行為，導(dǎo)致其公信力下降。此外，由于央地之間的信息不對(duì)稱，中央政府沒(méi)有辦法無(wú)時(shí)無(wú)刻，事無(wú)巨細(xì)地監(jiān)督地方政府地行為，這也給地方政府更多地活動(dòng)空間，在政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”的局面，沒(méi)有辦法落實(shí)政策，政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)偏差，應(yīng)有的政策效益無(wú)法產(chǎn)出，從而影響公眾對(duì)政府的信賴程度。

（三）新媒體對(duì)政府公信力的影響

隨著微博，抖音等應(yīng)用軟件的興起，我們已經(jīng)跨入了自媒體時(shí)代，在這個(gè)時(shí)代中每個(gè)人都可以成為信息的發(fā)布者，每個(gè)人發(fā)布的信息都可能在網(wǎng)上引起共鳴，產(chǎn)生“核裂變”效應(yīng)。自媒體的興起，打破了政府與公眾之間直接溝通的交流模式，不同的發(fā)聲主體使得信息溝通更加復(fù)雜。公眾在面對(duì)魚(yú)龍混雜信息，沒(méi)有辦法辨別真?zhèn)危浅Ｓ锌赡芟萑搿凹w無(wú)意識(shí)”的狀態(tài)。此外，一些媒體公司以盈利為導(dǎo)向，缺乏社會(huì)責(zé)任感。為提高自己的點(diǎn)擊率，吸引讀者眼球，報(bào)道新聞時(shí)常會(huì)出現(xiàn)罔顧事實(shí)的現(xiàn)象。在媒體網(wǎng)絡(luò)高速發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)，政府的公信力受信息不對(duì)稱的影響有所下降，其主要原因主要有以下兩點(diǎn)：

1.信息時(shí)效性的影響

作為管理社會(huì)的唯一合法機(jī)構(gòu)，政府的決策必須要具有科學(xué)性和可行性。而循證決策是保障決策科學(xué)性的重要方法，在信息泛濫的時(shí)代下，政府的循證決策的難度大大提高，政府要對(duì)大量的信息進(jìn)行甄別，考察具體實(shí)情，咨詢專家意見(jiàn)，這流程環(huán)節(jié)必不可少的耗費(fèi)了時(shí)間，而其他媒體由于社會(huì)責(zé)任意識(shí)淡薄或者缺乏謹(jǐn)慎求實(shí)的工作態(tài)度，在信息發(fā)布上往往要快于政府，先于政府發(fā)聲，搶占“先機(jī)”，從而導(dǎo)致公眾認(rèn)為政府無(wú)所作為，對(duì)政府的信賴程度降低。治理新冠肺炎的疫情過(guò)程中，網(wǎng)絡(luò)上經(jīng)常充斥著形形色色的謠言，這一方面容易造成社會(huì)恐慌，另一方面也降低了公眾對(duì)政府的好感度。

2.公眾信息盲目接受和曲解

由于公眾的素質(zhì)參差不一，判斷和辨別能力也有差異，一部分公眾信息鑒別能力不足，容易受到他人言論的挑唆，從而對(duì)政府充滿怨懟。政府代表的公共利益和公眾代表的私人利益在很多時(shí)候會(huì)出現(xiàn)分歧，現(xiàn)實(shí)的利益沖突使公眾經(jīng)常先入為主地認(rèn)為政府發(fā)布地信息在避重就輕，從而對(duì)政府產(chǎn)生反感，降低政府的公信力。

五.提升政府公信力的路徑選擇

政府的公信力不僅是一種能力表現(xiàn)，也是一種管理資源，提升政府的公信力有助于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高效運(yùn)行，也有利于先進(jìn)文化的建設(shè)。根據(jù)信息不對(duì)稱對(duì)政府公信力的影響機(jī)制，可以從以下幾個(gè)方面來(lái)提升政府的公信力。

（一）堅(jiān)持依法行政，規(guī)范政府行為

政府公信力說(shuō)到底是公眾對(duì)政府的信賴和認(rèn)可。堅(jiān)持依法行政，規(guī)范政府的行為，尤其是地方政府的行為，堅(jiān)持以法律為治國(guó)策略，完善以憲法為核心的法律體系建設(shè)，加強(qiáng)相關(guān)的法律制度建設(shè)，努力做到“以法律的合理性抑制法律的肆意性”，規(guī)范政府的行為，使得政府的行為和民眾的期望相符合。堅(jiān)持依法行政，同時(shí)要強(qiáng)化責(zé)任問(wèn)責(zé)機(jī)制，降低和杜絕政府官員的腐敗行為，從而夯實(shí)提升政府公信力的基礎(chǔ)。政府要問(wèn)責(zé)及時(shí)，一旦政府官員的行為無(wú)法滿足公眾的期望而引來(lái)消極評(píng)價(jià)，政府需要及時(shí)對(duì)官員的行為進(jìn)行合理的解釋，憑借證據(jù)對(duì)有過(guò)錯(cuò)的官員進(jìn)行懲處，這是信任溝通的基本要求。疫情期間，各級(jí)政府和政府工作人員遵守《突發(fā)公共事件應(yīng)急條例》和《傳染病防治法》，依照具體的法律法規(guī)對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理和防控，爭(zhēng)取把人民的損失降低到最小。

（二）加強(qiáng)民主監(jiān)督，發(fā)揮群眾積極性

政府公信力是在政府與公眾之間互動(dòng)而形成，其評(píng)價(jià)依據(jù)主要是公眾對(duì)政府的信賴程度。在政府與公眾的互動(dòng)過(guò)程中，必須要激發(fā)公眾的積極性和主動(dòng)性。其一，公眾積極主動(dòng)地參與進(jìn)來(lái)有助于減少由于信息不對(duì)稱造成的政府公信力下降的問(wèn)題，公眾了解了政府的信息操作也就會(huì)體諒政府的為難之處，對(duì)政府辦不好的事情多了一份諒解，公眾認(rèn)可政府的行為，從而提高政府的公信力;其二，加強(qiáng)民主監(jiān)督，可以發(fā)揮社會(huì)中的力量規(guī)范政府的行為，使得政府行為更符合民眾的期望。加強(qiáng)民主監(jiān)督，拓寬監(jiān)督渠道，開(kāi)通舉報(bào)熱線，對(duì)積極監(jiān)督官員的人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，最大化地發(fā)揮群眾的監(jiān)督積極性，從而提高政府的公信力。新冠肺炎傳播期間，各級(jí)地方政府設(shè)立電話舉報(bào)專線，在社交應(yīng)用軟件上開(kāi)通匿名舉報(bào)專欄，不斷擴(kuò)大公民的監(jiān)督舉報(bào)渠道。在農(nóng)村地區(qū)，利用廣播宣傳，實(shí)地走訪等方式充分發(fā)揮廣大農(nóng)民的積極性。并且在火神山和雷神山醫(yī)院建造時(shí)，開(kāi)通直播，讓億萬(wàn)網(wǎng)民通過(guò)網(wǎng)絡(luò)，云監(jiān)督項(xiàng)目工程的進(jìn)度。

（三）搭建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，有效進(jìn)行信息溝通

政府信息公開(kāi)也是政府對(duì)公民應(yīng)盡的法定責(zé)任。在信息社會(huì)中，政府如果沒(méi)有辦法實(shí)現(xiàn)與公眾之間零障礙交流，那么在信息傳播過(guò)程中，信息失真的現(xiàn)象就會(huì)出現(xiàn)，公眾容易扭曲政府傳播出來(lái)的信息，對(duì)政府的行為產(chǎn)生懷疑，政府也沒(méi)有辦法實(shí)現(xiàn)完全領(lǐng)會(huì)民眾的需求，從而造成民眾的失望，政府公信力隨之降低。政府要搭建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，積極利用某博，某音，某信來(lái)公布政策信息，并且在政府的官方網(wǎng)站上開(kāi)通專欄，在專欄中及時(shí)公布政府政策執(zhí)行情況，供群眾查找和翻閱，政府高質(zhì)量的公開(kāi)信息全貌和執(zhí)行動(dòng)態(tài)有助于有序建構(gòu)民眾對(duì)政府的信任。同時(shí)，政府要積極通過(guò)網(wǎng)絡(luò)搜集民意，傾聽(tīng)民眾的心聲，使政府的決策更加民主化，減少政策執(zhí)行過(guò)程中的障礙，提高政府的工作能力，從而提高政府的公信力。疫情期間，政府通過(guò)某信，某音，某博等社交平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布疫情發(fā)展情況的信息，宣傳相關(guān)的政策，安撫公眾在突發(fā)事件面前焦慮的情緒。

結(jié)束語(yǔ)

信息即信心，政府與公眾之間掌握的信息是否對(duì)稱是直接影響政府公信力的重要因素。作為政府，需要及時(shí)公布體制內(nèi)部的信息，時(shí)時(shí)聽(tīng)取和反饋民眾的訴求，用實(shí)際行動(dòng)建構(gòu)公眾對(duì)政府的信任，提高被信任對(duì)象的能力。作為公眾要保持理性，不盲目跟風(fēng)，以有效合法的手段維護(hù)自身的權(quán)益，提高信任評(píng)價(jià)主體的素質(zhì)。作為信息傳播的重要主體，社會(huì)媒體要承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，積極發(fā)揮“約束被信任者的不信任”和“證明被信任者可信性”的作用。只有在三者之間形成有效的互動(dòng)機(jī)制，政府的公信力才可以不斷得到提高。