田鵬飛

近年來，各地產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在服務地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展上發(fā)揮了引擎作用，但由于諸多因素出現(xiàn)了土地低效利用和閑置土地現(xiàn)象。為破解用地難題，河南省自然資源廳開展了“百園節(jié)地增效”工程，印發(fā)實施《推進產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和開發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的意見》，選擇試點地區(qū)，強化源頭管控，優(yōu)化盤活利用措施，創(chuàng)新土地供應和利用方式，加強用地監(jiān)測評價，加快盤活各類園區(qū)沉睡的存量土地，擴大有效供給，以用地效率提升促進提高全要素生產(chǎn)率，助推產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”。

睢縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在此基礎上，采取嚴格控制用地指標和規(guī)模、有效盤活閑置利用土地、統(tǒng)一建設多層標準化廠房助推產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)提質(zhì)增效等一系列舉措，有效克服了土地閑置、低效利用現(xiàn)象，為推進“百園節(jié)地增效”工程，促進縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展奠定了基礎，為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”提供重要保障。

存在問題

睢縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)是河南省首批180個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)之一，規(guī)劃面積19.69平方公里，主導產(chǎn)業(yè)為制鞋和電子信息，是河南省最具競爭力產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、最具投資法治環(huán)境產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、“中國制鞋產(chǎn)業(yè)基地”、中原電子信息產(chǎn)業(yè)基地。截至目前，園區(qū)已入駐制鞋及鞋材企業(yè)近200家，產(chǎn)能達3億雙，電子信息企業(yè)30余家。2019年，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)完成固定資產(chǎn)投資總額人民幣87.21億元，實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值人民幣220億元，稅收總額人民幣3.22億元。

部分已批土地因無法使用造成供地難。造成此問題的主要原因是高壓線路通道和“西氣東輸”管道占用、征收的原村莊建設用地因暫時無法拆遷，未供地和已征土地中邊角零星地塊因無法單獨使用而未供地。

歷史遺留的未供即用問題處置難。在該縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設初期，為了加快園區(qū)建設和發(fā)展速度，完善園區(qū)功能結(jié)構(gòu)，由政府投資先期建設了一批公共基礎設施和公共服務設施。同時，按照當時實行的“筑巢引鳳”政策，由政府投資統(tǒng)一建設了一批標準化廠房，租賃給部分中小企業(yè)使用。這些土地因受當前土地供應政策的限制至今尚未供地。

低效閑置用地認定和處置困難。由于沒有明確的指標考核體系，涉及到企業(yè)建設和運行中的投資強度、容積率、稅收、產(chǎn)出、帶動人員就業(yè)數(shù)量等相關因素，對低效利用土地企業(yè)認定困難;在對低效土地處置時由于沒有處理細則和強制措施，只能通過做工作溝通協(xié)調(diào)等方式進行，如果企業(yè)不配合，低效利用土地很難盤活利用。

主要做法

為有效破解產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)土地低效利用和閑置土地現(xiàn)象，睢縣自然資源局摸清現(xiàn)狀，積極排查低效利用土地，嚴格控制用地指標和規(guī)模，建設多層標準化廠房，有效推進了節(jié)約集約用地。

排查低效利用土地，推動土地利用增效。由產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會牽頭，組織自然資源、市場監(jiān)管、稅務、發(fā)改委、生態(tài)環(huán)保等有關單位在園區(qū)內(nèi)的各派駐機構(gòu)組成工作組，對園區(qū)內(nèi)所有企業(yè)的用地、企業(yè)運營、納稅等情況進行排查。根據(jù)排查結(jié)果，通過采取“騰籠換鳥”的方式，盤活低效利用土地。在睢縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)企業(yè)中，如美家紡、永祥食品廠、海馬涂料等一些早期入駐的企業(yè)因經(jīng)營不善面臨倒閉，被發(fā)改部門在企業(yè)分類綜合評價中評為C類企業(yè)。對于此類企業(yè)，由政府出面進行勸退，將原使用的國有建設用地出讓給睢縣三臺制鞋產(chǎn)業(yè)園。該項目總投資10.8億元，占地150畝，設計建筑面積19.86萬平方米，新建的14棟廠房全部為4層的標準化廠房，容積率更是達到了1.99，是該縣工業(yè)用地容積率之首。

嚴把土地供應關，控制用地指標和規(guī)模。按照“小項目不單獨供地，大項目分期供地”的基本原則，嚴格控制用地指標和用地規(guī)模，將小項目進行集中集聚。該縣的制鞋產(chǎn)業(yè)園項目，用地面積307.2畝，總建筑面積20.85萬平方米，總投資11億元，建筑內(nèi)容分為生產(chǎn)加工區(qū)、商貿(mào)物流區(qū)、公共服務平臺和生活配套服務四個部分。其中電子商務中心入駐電子商務企業(yè)18家，制鞋及鞋材企業(yè)20余家，實現(xiàn)了小項目集中集約用地的目標。

分期分批供地，提高用地效率。根據(jù)工業(yè)項目建設發(fā)展周期和用地需求，按照總量控制、分期供地、限期開發(fā)的原則，采取分期、分批次供地的方式，既能滿足企業(yè)前期建設發(fā)展需求，又為企業(yè)減少資金使用壓力，同時也促進了土地的節(jié)約集約利用。該縣引進的足力健項目，總用地需求約2000畝，按照總量控制、分期供地、限期開發(fā)的原則，根據(jù)其項目建設進度，采取分期分批次供地方式。先期供地165.37畝，滿足了企業(yè)的前期發(fā)展需求。根據(jù)該項目實際建設進度又在第二期供地322.06畝，后期將根據(jù)項目發(fā)展需要逐步供地。

緩解土地供需矛盾，建設多層標準化廠房。該縣存量建設用地資源匱乏，為緩解土地供需矛盾，按照“集中、集聚、集約”的原則，將土地出讓給縣發(fā)展投資有限公司，由該公司先期投資建設多層標準廠房，再引入各中小企業(yè)入駐。睢縣雄安制鞋產(chǎn)業(yè)園項目是為該縣承接雄安新區(qū)制鞋產(chǎn)業(yè)園整體轉(zhuǎn)移而建設的綜合性工業(yè)園區(qū)，共占地342.3畝，該項目土地由縣發(fā)展投資有限公司以公開出讓方式競得。產(chǎn)業(yè)區(qū)總投資17億元，設計建筑面積34萬平方米，容積率高達1.5。該項目新建35棟四層標準化廠房，可一次性入駐各類制鞋及配套中小企業(yè)50家以上（目前已有32家企業(yè)簽約入駐），可安裝成型線60條，產(chǎn)能可達6000萬雙以上，為進一步完善該縣制鞋主導產(chǎn)業(yè)鏈條、培育壯大制鞋產(chǎn)業(yè)、打造百億級主導產(chǎn)業(yè)集群、提升中國制鞋產(chǎn)業(yè)基地品牌影響力打下堅實的基礎。

建議與對策

對已批未供、未用土地中確實無法供應的，建議不受審批批次、審批時間和面積的影響，允許進行區(qū)位調(diào)整。對區(qū)位調(diào)整中調(diào)入的地塊屬有條件建設區(qū)的允許調(diào)規(guī)和調(diào)整一個報件同時上報審批。

對邊角地、夾心地、插花地等難以單獨使用的零星土地，允許通過協(xié)議出讓的方式就近給最宜利用的企業(yè)使用。

對于政府投資先期建設的未供即用土地，在下步土地供應中，涉及凈地出讓、違規(guī)建筑物處罰、出讓價格等問題，建議省政府突破現(xiàn)有供地政策、簡化供地程序，允許協(xié)議出讓優(yōu)先供給現(xiàn)在實際使用者，徹底解決這一歷史遺留問題。

對于低效利用的處置，由省級層面出臺相關法規(guī)和規(guī)范，進一步明確低效利用土地認定標準和在處置低效利用土地時可以采取處置細則及強制措施，盡可能在保障原使用企業(yè)合法權(quán)益的基礎上有效處置低效利用土地。

為防止企業(yè)低效用地，探索在土地供應環(huán)節(jié)前期預防，可分類對擬入駐企業(yè)擬定前提條件，如在出讓合同中對項目準入條件、出讓期滿退出機制、投資強度、生產(chǎn)總值、畝均稅收、帶動的就業(yè)人口等方面進行細化約定，防止在后期的生產(chǎn)經(jīng)營中出現(xiàn)低效利用問題，或者在低效利用土地情況出現(xiàn)時，政府能夠及時介入依法有效盤活。

在新一輪空間規(guī)劃編制時，建議對后備資源匱乏、增減掛指標有限的地區(qū)在分配新增城鎮(zhèn)工礦用地指標時給與傾斜，給產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)未來發(fā)展留足空間，為縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供更加有力的土地支撐。（作者單位：睢縣自然資源局）